III SA/Wr 219/25

III SA/Wr 219/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1327
art. 15gg
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. p. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 marca 2025 r. nr SKO 4123/11/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zakwalifikowania świadczeń przyznanych na rzecz ochrony miejsc pracy jako świadczeń nienależnie pobranych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 marca 2025 r. (nr SKO 4123/11/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium) w związku z wnioskiem K. spółka partnerska (dalej: strona, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 stycznia 2025 r. (nr SKO 4123/41/2024) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: Dyrektor DWUP) z dnia 5 marca 2024 r., nr NS/DS./0511/14865221/2/24, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 marca 2024 r., nr NS/DS./0511/14865221/2/24. Jako podstawę prawną SKO wskazało art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 oraz art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 15gg w zw. z art. 31zo oraz art. 31zy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm. dalej: ustawa COVID-19),
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 5 marca 2024 r. (nr NS/DS/0511/14865221/2/24) Dyrektor DWUP ustalił, że świadczenie przyznane stronie na podstawie wniosku [...] z dnia 16 lipca 2020 r. na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia [...] pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy oraz na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023, 1230 ze zm.) są świadczeniem nienależnie pobranym w zakresie kwoty 11.920, 32 zł oraz zobowiązał stronę do zwrotu środków w wysokości 11.920, 32 zł, która to kwota stanowi sumę: a) nieprawidłowości wynikającej z podwójnego finansowania składek ZUS, b) nieprawidłowości wynikającej z pobrania dofinansowania na osobę niespełniającą definicji pracownika.
Pismem z dnia 4 października 2024 r. strona skarżąca złożyła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej i jednocześnie rażąco naruszającej prawo. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że próba wywiedzenia przez organy podstaw zwrotu świadczenia bez określenia tej podstawy i jej wykreowania narusza w sposób rażący zasady postępowania, a to:
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i 87 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez wyraźnej podstawy materialnoprawnej - co mogłoby stanowić bezwzględną przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem, pomimo kierowanych do organu wezwań, nie wskazał on (zarówno w toku postępowania jak i w samej decyzji) podstaw prawnych podejmowanych w przedmiotowej sprawie działań i przyjętego zapatrywania o rzekomym negatywnym zakończeniu weryfikacji, w tym możliwości wydania decyzji o zwrocie udzielonego uprzednio dofinansowania; organ nie wskazał podstaw prawnych dla ponownej weryfikacji wniosku,
- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania wyczerpującej podstawy prawnej dla wydania zaskarżonej decyzji przez to podstawy dla ustalenia, iż przyznane świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych są świadczeniem nienależnie pobranym, co jednocześnie warunkuje zobowiązanie do zwrotu wypłaconych środków w ww. wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w tym przy uwzględnieniu, że organ - w toku postępowania - jakkolwiek nie wskazał przesłanek, a zatem i podstaw prawnych dla podjęcia postępowania oraz przyjęcia sprzecznych z ustawą COVID-19 założeń, a to zakładających, że: a) jeśli przedsiębiorca skorzysta ze zwolnienia w ramach art. 31zo/31zy ustawy COVID-19, rzekomo nie może skorzystać z instrumentu finansowanego z FGŚP na tego samego pracownika, niezależnie, czy miesiące pokrywają się, czy też nie; b) wsparcie z FGŚP w postaci dofinansowania wynagrodzeń oraz składek ZUS strona skarżąca rzekomo mogła otrzymać wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskała pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie tych samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsca pracy.
Zdaniem strony skarżącej, Dyrektor DWUP w sposób nieprawidłowy ustalił krąg pracowników wnioskującego, uprawnionych z tytułu ubezpieczenia, a także nie wskazał wyczerpującej podstawy prawnej dla wydania decyzji, a przez to podstawy dla ustalenia, iż przyznane wnioskującemu świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP są świadczeniem nienależnie pobranym, co jednocześnie warunkuje zobowiązanie do zwrotu przez wnioskującego wypłaconych środków. W ocenie strony skarżącej doszło też do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji odstępującej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w tym poprzez brak jakiegokolwiek uwzględnienia przy wydawaniu decyzji orzecznictwa sądowoadministracyjnego, art. 9 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i przedstawianie przez Dyrektora DWUP zapatrywań i własnych interpretacji stosowanych przepisów, nie znajdujących literalnego wyrazu w normach prawnych, art. 11 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i tym samym całkowity brak realizacji zasady przekonywania. Wskazane naruszenia stanowią – w ocenie strony – samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania.
Decyzją z dnia 2 stycznia 2025 r. Kolegium stwierdziło, że ostateczna decyzja z dnia 5 marca 2024 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO decyzją z dnia 19 marca 2025 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 5 marca 2024 r. Odnosząc się do zarzutu niewskazania podstaw prawnych dla ponownej weryfikacji wniosku oraz podjęcia postępowania, SKO wskazało, że takowe zostały wyszczególnione m.in. w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 29 grudnia 2023 r., jak i w samej decyzji. Kolegium zauważyło, że Dyrektor DWUP na podstawie art. 15gg ust. 21 w zw. z art. 15g ust. 17a i b ustawy COVID-19 dokonuje rozliczenia wniosku. Rozliczenie to następuje dwuetapowo w drodze: 1) wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, polegającej w szczególności na analizie jej kompletności, prawidłowości złożonych przez beneficjentów oświadczeń oraz weryfikacji kwot przekazanych i faktycznie wykorzystanych środków, której dokonuje się w terminie 60 dni od dnia złożenia prawidłowych i kompletnych rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu, 2) końcowej weryfikacji dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2 i ostatecznego zatwierdzenia przekazanego rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, która może zostać dokonana w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu. SKO dodało, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
W zakresie podnoszonego przez stronę argumentu przyjęcia przez Dyrektora DWUP sprzecznych z ustawą COVID-19 założeń zakładających, że: a) jeżeli przedsiębiorca skorzysta ze zwolnienia w ramach art. 31zo/31zy, rzekomo nie może skorzystać z instrumentu finansowego z FGŚP na tego samego pracownika, niezależnie, czy miesiące się pokrywają, czy też nie, b) wsparcie z FGŚP w postaci dofinansowania wynagrodzeń oraz składek ZUS wnioskodawca rzekomo mógł otrzymać wyłącznie w przypadku, jeżeli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie tych samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsca pracy, SKO wskazało, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne przez długi okres wskazywały w swoich orzeczeniach, że przepisy art. 15gg ust. 6 i 7 ustawy COVID-19 uniemożliwiają przyznanie dofinansowania ze środków publicznych w przypadku, gdy dany przedsiębiorca otrzymał już pomoc finansową do tych samych pracowników i w zakresie takich samych tytułów na łączny okres 3 miesięcy. Sposób rozumienia przepisów mających zastosowanie w sprawie zmieniła dopiero wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą w przypadku złożenia wniosków o pomoc finansową na podstawie różnych przepisów ustawy COVID-19, pomoc w postaci dofinansowania wynagrodzenia za pracę oraz należności składkowych od tego wynagrodzenia - przysługuje do wynagrodzeń tych samych pracowników na podstawie poszczególnych wskazanych podstaw prawnych, zatem za więcej niż jeden okres trzymiesięczny (por. przykładowo wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22). Kolegium podkreśliło, że niewątpliwie przepisy dotyczące przyznanej pomocy nie są jednoznaczne w swej treści, jednak w grupie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mieści się zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia.
Reasumując SKO wskazało, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo nie zaistniały przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływ 10 lat od dnia wydania decyzji, jak również wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.
W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania procesowego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj.:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na to, że została ona wydana bez podstawy prawnej,
2. art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, że elementem stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia decyzji mogą być orzeczenia wydane w innych sprawach przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, w sytuacji, gdy orzeczenia takie mogą i nie kreują podstawy faktycznej, tym bardziej jeśli orzeczenia te są logicznie błędne,
3. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie przez SKO, że nie można mówić o braku podstawy prawnej, bo art. 15gg ust. 6 i 7 ustawy COVID-19 wymagał wykładni, podczas gdy w innych sprawach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, nie dokonywało rozważań wokół takiego zagadnienia i przyjmowało korzystne dla strony stanowisko - iż okresy tożsame to okresy - co jest logiczne - przypadające na tożsame okresy czasowe, czym organ naruszył także przepisy art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a.,
4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w zakresie interpretacji przepisów należy odjeść od ich literalnej wykładni i stosować sens, których w okresie COVID został przez organy administracyjne pominięty, podczas gdy Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że wnioskodawca nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem organu administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną, konsekwencją wadliwego działania organu administracyjnego była odmowa przyznania wsparcia finansowego na podstawie ustawy COVID-19 ze względu na otrzymanie wsparcia na podstawie innego aktu prawnego. W konsekwencji takie wadliwe działanie organu administracyjnego w tej sprawie musi prowadzić do sanacji powstałych w związku z powyższym działaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym.
Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Ne rozprawie strona przedłożyła decyzję z 6 czerwca 2025 r., nr 112/CV-19/25, w której organ umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej w dniu 19 grudnia 2024 r. Podkreśliła, że organ badając przesłankę rażącego naruszenia prawa nie wziął pod uwagę okoliczności, w których była przyznawana pomoc, tj. okresu pandemii i że należy to wiązać z art. 8 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora DWUP z 5 marca 2024 r. została wydana w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Unormowanie zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wymaga, by została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Treść pojęcia normatywnego "rażące naruszenie prawa" ukształtowane zostało przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14). Rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a ma miejsce wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawa i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 2385/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Rażącym naruszeniem prawa dotknięta jest decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 713/18). Innymi słowy, jeśli ustalenie stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie może budzić wątpliwości interpretacyjne, to oparcie decyzji na jednym z alternatywnych rozumień nie jest przypadkiem rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 603/18). Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któremuś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., I OSK 755/17).
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza natomiast, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie (por. Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany).
Odnosząc powyższe poglądy orzecznictwa i doktryny (które Sąd w pełni podziela) do niniejszej sprawy, należy również zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r. nr 1, poz. 35). Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty.
Materialnoprawną podstawę decyzji Dyrektora DWUP z 5 marca 2024 r., której stwierdzenia nieważności domagała się strona skarżąca, stanowił art. 15gg ust. 28 pkt 2 w zw. z ust. 23c ustawy COVID-19. Zgodnie z tymi przepisami do zadań dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy należy w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych o obowiązku zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2 (art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19). W przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 15gg ust. 23c ustawy COVID-19). Dodać także należy, że zgodnie z art. 15gg ust. 21 ustawy COVID-19 do rozliczenia przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, przepisy art. 15g ust. 17b i 17c stosuje się odpowiednio. W myśl art. 15g ust. 17b rozliczenie przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1 i 1a, lub środków, o których mowa w ust. 2, następuje dwuetapowo w drodze: 1) wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, polegającej w szczególności na analizie jej kompletności, prawidłowości złożonych przez beneficjentów oświadczeń oraz weryfikacji kwot przekazanych i faktycznie wykorzystanych środków, której dokonuje się w terminie 60 dni od dnia złożenia prawidłowych i kompletnych rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu; 2) końcowej weryfikacji dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, i ostatecznego zatwierdzenia przekazanego rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, która może zostać dokonana w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu, wynikającego z umowy zawartej przez uprawniony podmiot z dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy.
Niewątpliwie zatem decyzja z 5 marca 2024 r. miała umocowanie w prawie i nie została wydana bez podstawy prawnej.
Rozważając natomiast, czy w sprawie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa przywołać należy przepisy, które regulowały przyznanie przedmiotowej pomocy. Zgodnie z art.15gg ust. 1 ustawy COVID-19, podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych: 1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub 2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub 3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5. Podmiotom tym przysługują środki z FGŚP na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1 (art. 15gg ust. 2 ustawy). Świadczenia, o których mowa w ust. 1 przywołanego przepisu oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 15gg ust. 6 ustawy). Podmiot, o którym mowa w ust. 1 może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15gg ust. 7 ustawy).
Ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 1192), w art. 1 pkt 2 dodano art. 15gg ust. 7a, zgodnie z którym przepisu art. 7 tej ustawy nie stosuje się do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, chyba że zwolnienie dotyczy tych samych miesięcy, na które podmiot zwrócił się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, do wniosków, o których mowa w art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepis art. 15gg ust. 7a ustawy COVID-19 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wskazany przepis wszedł w życie 1 lipca 2021 r., natomiast wniosek strony skarżącej został rozpatrzony w lipcu 2020 r.
W decyzji z dnia 5 marca 2024 r. Dyrektor DWUP wskazał, że strona dwukrotnie skorzystała z pomocy w zakresie finansowania składek ZUS, tj. z tytułu wsparcia na podstawie art. 15gg oraz 31zo ustawy COVID-19, dlatego należało określić kwotę podlegającą zwrotowi.
Trzeba zauważyć, że na tle powołanych wyżej przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym, art. 15gg ust. 6 i 7 ustawy o COVID uniemożliwiają przyznanie dofinansowania ze środków publicznych w przypadku, gdy dany przedsiębiorca otrzymał już pomoc finansową do tych samych pracowników i w zakresie takich samych tytułów na łączny okres 3 miesięcy. Wskazywano, że pojęcie "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć, jako wynagrodzenie pracownika i składkę na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 384/21, WSA w Łodzi w wyrokach z 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 634/21 i z 19 października 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 618/21). Odmienne stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 października 2021 (sygn. akt I SA/Gd 1082/21), a także WSA w Lublinie w wyroku z dnia 6 października 2021 r. (sygn. akt I SA/Lu 388/21), w którym nie zgodził się z organem, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15gg na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym w szczególności na podstawie art. 15zzb ustawy COVID.
Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach wskazywał natomiast, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15gg ustawy COVID-19 na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym na podstawie przepisu art. 31zo ustawy COVID-19. Żaden z przepisów w/w ustawy nie wskazuje, że omawiane przepisy wzajemnie się wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego (por. wyroki NSA z 2 marca 2022 r., I GSK 21/22, I GSK 19/22, z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 284/22).
W rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie wniesione odwołanie od decyzji z dnia 5 marca 2024 r., następnie ewentualnie skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w drugiej instancji. Strona skarżąca domagała się natomiast stwierdzenia nieważności decyzji z 5 marca 2024 r. w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, a wniosek ten został rozpatrzony odmownie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO. W takiej sytuacji, mając na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, przedstawionym na wstępnie niniejszych rozważań, poglądem na temat znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzić należy, że zmiana linii orzeczniczej, czy też różna wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów nie wyczerpują pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołane wyżej wyroki sądów administracyjnych wskazują, że powołane przepisy ustawy COVID-19 budziły wątpliwości interpretacyjne, a ich wykładnia nie była oczywista, dlatego też nie można mówić w sprawie o rażącym naruszeniu prawa. Wskazać przy tym należy, że właśnie w tym kontekście SKO przywołało wyroki sądów administracyjnych, dlatego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, że elementem stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia decyzji mogą być orzeczenia wydane w innych sprawach przez sądy administracyjne.
Ponadto, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 8 oraz art. 80 k.p.a. i art. 2 Konstytucji, jak również nieuwzględnienia, że pomoc była przyznawana w okresie pandemii, ponownie podkreślić należy, iż w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy zakończonej orzeczeniem weryfikowanym w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zakres rozpoznania sprawy w trybie nadzwyczajnym jest znacznie węższy względem trybu zwykłego, gdyż tryb nieważnościowy dopuszcza badanie wyłącznie tego, czy objęty nim akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 23 października 2019 r., II OSK 3010/17). Jeżeli natomiast przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, bowiem tylko naruszenie normy prawnej wyraźnej, nie budzącej wątpliwości, może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 22 stycznia 2018 r., II OSK 1309/17).
W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, a zatem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.