III SA/WR 217/24

III SA/Wr 217/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 92 ust. 11
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Katarzyna Borońska, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, (sprawozdawca), Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Ł.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 marca 2024 r. Nr BP.501.1354.2023.2058.BL10.544521 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 maja 2023 r., Nr WITD.DI.0152.X1428/39/23; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 2217 (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 marca 2024 r., nr BP.501.1354.2023.2058.BL10.544521 Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymał w mocy w całości decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji, WITD) z 15 maja 2023 r. nr WITD.DI.0152.X1428/39/23 o nałożeniu na Ł. C. (dalej: skarżący, strona) kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia GITD wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1), ust. 11 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym, utd), art. 16 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1123) oraz lp. 1.14 załącznika nr 3 do utd.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 18 kwietnia 2023 r. na ul. [...] w L. miała miejsce kontrola drogowa zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] poruszającego się wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował F. D., który w chwili zatrzymania do kontroli wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do L. we własnym imieniu. Na podstawie okazanych dokumentów przewozowych ustalono, że nadawcą części przewożonego ładunku był skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: F. Podczas kontroli kierowca okazał wypis z licencji wspólnotowej uprawniającej go do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, ważnej do 8 marca 2023 r. Oświadczył, że jest właścicielem przedsiębiorstwa i nie wystąpił o przedłużenie licencji. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia 18 kwietnia 2023 r.
Pismem z 18 kwietnia 2023 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżonego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wobec niego, jako podmiotu wykonującego czynności ładunkowe, w zakresie naruszenia stwierdzonego w protokole kontroli. W odpowiedzi strona wskazała na brak wpływu na powstałe naruszenie ze względu na sprzedaż towaru do odbiorcy na zasadach EXW Incoterms 2020. Podkreśliła, że odbiór towaru oraz transport został zlecony przez odbiorcę, a firma transportowa i kierowca nie są powiązani z jego firmą.
W wyniku rozpoznania sprawy, organ I instancji wydał w dniu 15 maja 2023 r. decyzję, którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie polegające na zleceniu przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu (lp. 1.14 załącznika nr 3 do utd). Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 92a ust. 1 utd. W uzasadnieniu podał, że strona wykonując czynności związane z przewozem drogowym (załadunek pojazdu, wyposażenie kierowcy w dokumenty) podlega odpowiedzialności za popełnione naruszenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 107 § 1 pkt 4-6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na przypisaniu skarżącemu odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 1 utd i jednoczesnym opisaniu skarżącego w części nagłówkowej decyzji, jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy;
- art. 92a ust. 1 i 11 utd, poprzez uznanie skarżącego za dokonującego zlecenia kontrolowanego przewozu,
- art. 92a ust. 1 i 11 pkt 4 utd w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 355 kodeksu cywilnego, poprzez obciążenie skarżącego odpowiedzialnością na zasadzie art. 92a ust. 1 i ust. 11 pkt 4 utd, pomimo braku wiarygodnych dowodów na okoliczność tego, jakoby skarżący wykonywał czynności ładunkowe dla potrzeb przedmiotowego przewozu drogowego,
- art. 92c ust. 1 pkt 1 utd w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., poprzez przerzucenie odpowiedzialności na skarżącego udowodnienia wtórnych okoliczności z art. 92c utd,
- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, polegające na niewszechstronnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego i logiki ocenie materiału dowodowego sprawy, poprzez nieznajdujące odzwierciedlenia w faktach przyjęcie przez organ, jakoby skarżący "zlecił przewóz na trasie Polska – L.1 firmie przewozowej", podczas gdy skarżący wyjaśnił w sposób przekonujący zgoła odmiennie, że kompletny przewóz zleciła [...] firma kupująca, a udział skarżącego w przedmiotowym przewozie był maksymalnie ograniczony na mocy opisanej reguły "EXW", czemu jednak organ bezpodstawnie nie dał wiary.
GITD, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania regulacje wynikająca z art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a i art. 189f k.p.a. Powołał następnie treść art. 4 pkt 22 lit. j) i x) utd, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) utd, art. 28 ust. 1 utd, art. 28a ust. 1 i 2 utd. Wskazał, że stosownie do art. 16 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1123) do postępowań administracyjnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zauważył, że w myśl art. 92a ust. 11 utd, przepisy ust. 1, ust. 5 pkt 5, ust. 7 pkt 1 i ust. 9 stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do: 1) spedytora, 2) nadawcy, 3) odbiorcy, 4) podmiotu wykonującego czynności ładunkowe, 5) organizatora wycieczki, 6) organizatora transportu, 7) operatora publicznego transportu zbiorowego - jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zauważył, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 18 kwietnia 2023 r. zatrzymano do kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] poruszającego się wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], którym kierował F. D. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej. Z ustaleń stwierdzonych w tym protokole wynika, że kierowca wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do L. w imieniu prowadzonej przez siebie działalności. Na podstawie okazanych dokumentów przewozowych tj.: dokumentu CMR oraz protokołu oględzin i informacji przekazanych przez kierowcę ustalono, że nadawcą przewożonego ładunku był skarżący. Kierowca okazał do kontroli licencję wspólnotową nr [...] uprawniającą do międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, dokument ważny był do 8 marca 2023 r. Ponadto kierowca, będący jednocześnie podmiotem wykonującym przewóz, oświadczył, że nie wystąpił o przedłużenie ważności licencji wspólnotowej, co potwierdzono w rejestrze [...] przewoźników zgłoszonych do wymaganej licencji wspólnotowej. Tym samym uznano przewóz za wykonywany bez wymaganej licencji.
Zdaniem GITD, z powyższego wynika, że skarżący był nadawcą towaru i dokonał załadunku towaru podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu. Organ II instancji zauważył, że zasady EXW nie są podstawą dla skarżącego do uniknięcia odpowiedzialności wynikającej z przepisów obowiązującego prawa. Jednocześnie strona nie przedstawiła żadnego dowodu, że weryfikowała licencję posiadaną przez przedsiębiorcę, na wykonanie międzynarodowego transportu drogowego. Strona, w związku z operacją sprzedaży wystawiła dokument CMR, który przedstawiono podczas kontroli i z którego jasno wynika nadawca, odbiorca towaru i przewoźnik. Skarżący nie przedłożył dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia kontrolujących oparte m.in. na tym dokumencie oraz informacjach uzyskanych od przewoźnika, dotyczących miejsc załadunku towaru.
Organ odwoławczy powołał treść art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1 i art. 9 konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) i protokół podpisania, sporządzone w Genewie 19 maja 1956 r. (Dz. U. z 1964 r., nr 49, poz. 238, dalej Konwencja CMR) i wskazał, że konwencja ta stwarza domniemanie, że została zawarta umowa przewozu o określonej treści, co potwierdza list przewozowy, dlatego organy obu instancji dały wiarę informacjom przedstawionym w dokumencie CMR oraz pozostałym dokumentom dotyczącym transportowanego ładunku okazanym do kontroli.
Dodatkowo, w ocenie GITD, skarżący jako nadawca ładunku przewożonego w dniu kontroli powinien dopilnować sprawdzenia uprawnień przewoźnika i właściwego zorganizowania skontrolowanego przewozu drogowego. Zlecenie wykonania przewozu drogowego innemu przedsiębiorcy, nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności za niewłaściwe wykonanie przewozu drogowego, co wynika z art. 55a ust. 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8 ze zm., dalej: prawo przewozowe).
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. Organ I instancji zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił, jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w art. 107 k.p.a. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na zleceniu przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu tj. naruszenie określone w lp. 1.14 załącznika nr 3 do utd. Kara pieniężna w niniejszym przypadku została nałożona zasadnie.
Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 utd, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania tego przepisu.
W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 - 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w całości w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która w treści samego rozstrzygnięcia przypisywała odpowiedzialność skarżącemu jako "podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy", z treści zaś uzasadnienia tej decyzji organu I instancji wynikało, że kara ta została na skarżącego nałożona jako na podmiot wykonujący czynności związane z przewozem drogowym (załadunek), z kolei organ odwoławczy jeszcze inaczej uznał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na zleceniu przewozu drogowego podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu międzynarodowego, a pomimo tego - jak i przede wszystkim pomimo poniżej opisanych uchybień - utrzymał decyzję organu I instancji w całości w mocy;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewszechstronnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego i logiki ocenie materiału dowodowego sprawy, poprzez nieznajdujące odzwierciedlenia w faktach przyjęcie przez organ, jakoby skarżący:
a) "zlecił przewóz drogowy", podczas gdy skarżący wyjaśnił w sposób przekonujący zgoła odmiennie, że jego udział w przedmiotowym przewozie był maksymalnie ograniczony na mocy reguły "EXW" (EX Works - z zakładu] ustanowionej przez Międzynarodową Izbę Handlową w dokumencie "Incoterms© 2020", w ramach której reguły po stronie skarżącego (sprzedającego) leżały ryzyko i koszty związane jedynie z pakowaniem towaru - z niczym poza tym, a za zlecenie przewozu drogowego w przedmiotowej sprawie odpowiadał odbiorca przesyłki; powyższe zostało potwierdzone wprost w przedłożonej organowi wraz z odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji korespondencji e-mail pomiędzy odbiorcą przesyłki a skarżącym, w której to odbiorca powiadomił skarżącego o zleconym przez siebie przewozie, jego numerze wewnętrznym oraz planowanym terminie przyjazdu po przyjęcie przesyłki od nadawcy - skarżącego;
b) "powinien był dopilnować sprawdzenia uprawnień przewoźnika i dopilnować właściwego zorganizowania skontrolowanego przewozu drogowego", podczas gdy skarżący - zgodnie z poprzedzającą lit. a - nie był podmiotem zlecającym przewóz, stąd nie sposób oczekiwać od niego wykonywania tego rodzaju czynności (abstrahując od istotnych wątpliwości, co do tego, czy obowiązujące przepisy prawa w ogóle nakładają na podmioty zlecające przewóz tak daleko idące w konkretyzacje obowiązki, gdyż według skarżącego: nie;
3. art. 136 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego zgłoszonego w odwołaniu o przeprowadzenie dowodu m.in. z załączonego wydruku korespondencji e-mail z kupującym - odbiorcą przedmiotowej przesyłki, w której to korespondencji ów odbiorca powiadomił skarżącego o zleconym przez siebie przewozie, jego numerze wewnętrznym oraz planowanym terminie przyjazdu po przyjęcie przesyłki od nadawcy - skarżącego, co też potwierdzało zaplanowanie przewozu przesyłki przez strony transakcji na zasadach "EXW", w której rola nadawcy ograniczona była tylko do spakowania przesyłki i jej pozostawienia do załadowania przez przewoźnika, i jego zlecenie przez odbiorcę;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 92a ust. 1 i 11 utd, poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakładającej w oparciu o te przepisy kary administracyjnej na skarżącego, podczas gdy:
a) przyjęta podstawa odpowiedzialności ma zastosowanie jedynie do wyliczonych w ust. 11 podmiotów i o ile podmioty te są jednocześnie zlecającymi usługi transportowe, natomiast w niniejszej sprawie to po stronie kupującego kontrahenta skarżącego - odbiorcy przesyłki leżało zlecenie i organizacja kompletnej procedury transportowej (w tym także czynności ładunkowych);
b) na podstawie tych przepisów prawa organ pierwszej instancji obciążył skarżącego odpowiedzialnością na zasadzie art. 92a ust. 1 i ust. 11 pkt 4 utd, który to ostatni z tych przepisów odnosi się wprost do "podmiotu wykonującego czynności ładunkowe", pomimo braku wiarygodnych dowodów na okoliczność tego, jakoby skarżący wykonywał czynności ładunkowe dla potrzeb przedmiotowego przewozu drogowego, z kolei sam organ odwoławczy kojarzył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżącego (jakkolwiek także błędnie) raczej z funkcją "nadawcy" (a więc art. 92a ust. 11 pkt 2 utd), nie zaś z funkcją "podmiotu wykonującego czynności ładunkowe";
c) organy obu instancji w zupełności pominęły, że przypisana skarżącemu odpowiedzialność ma z mocy art. 92a ust. 11 u.t.d. in fine charakter warunkowy - uzależniony od wykazania przez organy administracyjne wiarygodnymi dowodami, że podmiot, któremu przypisywana jest tego rodzaju odpowiedzialność (tu: skarżący), wiedział lub, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, powinien był wiedzieć, że zlecone przez niego usługi transportowe wiążą się z powstaniem naruszenia, podczas gdy organy w niniejszej sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, a jedynie oparły się na nieuprawnionych domniemaniach faktycznych, rzekomo wynikających z faktu określenia skarżącego, jako nadawcy w liście przewozowym;
2. art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której przerzucono na skarżącego ciężar udowodnienia wtórnych okoliczności egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, podczas gdy okoliczności te mogłyby skarżącego ewentualnie uchronić od odpowiedzialności administracyjnej o tyle jednak tylko, o ile organy najpierw należycie (czego zaniechały) przypisałyby mu odpowiedzialność warunkową z art. 92a ust. 1 i 11 utd;
3. art. 92a ust. 1 utd w zw. z art. 4 pkt 22 lit. j) utd w zw. z art. 55a ust. 1 pkt 3 prawa przewozowego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, jakoby z art. 55a ust. 1 pkt 3 prawa przewozowego, wynikały obowiązki aktywnego podejmowania czynności z zakresu "dopilnowania właściwego zorganizowania przewozu drogowego", w tym także konkretnie "sprawdzenia uprawnień przewoźnika", których to obowiązków nie sposób wywieść z rzeczonego przepisu prawa;
4. art. 92a ust. 1 utd w zw. z art. 4 pkt 22 lit. j) u.t.d. w zw. art. 55a ust. 2 prawa przewozowego, poprzez błędne niezastosowanie art. 55a ust. 2 prawa przewozowego, pomimo że w niniejszej sprawie niewątpliwie to odbiorca przesyłki, a nie jego nadawca, był podmiotem zlecającym przewóz i to do niego winny być adresowane normy z art. 55a ust. 1 prawa przewozowego (z uwzględnieniem ich prawidłowej wykładni);
5. art. 55a ust. 1 pkt 3 prawa przewozowego w zw. z art. 355 § 2 ustawy Kodeks cywilny ("k.c."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na rozszerzającym wyinterpretowaniu z art. 355 § 2 k.c., że czynności, o których mowa w pkt. II.3 petitum, należy umieścić w kontekście zawodowej działalności przedsiębiorcy, co jednak nie odnosi się - jak chce Organ - do wszelkiej działalności, ale ewentualnie do tej, mającej za swój przedmiot zawodowe świadczenie usług kurierskich, transportowych, spedycyjnych czy logistycznych, a żadnej z tych nie świadczy ani nie świadczył skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie bezspornym jest, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 2023 r. kontroli drogowej zespołu składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i naczepy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował F. D., stwierdzono wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji (okazana licencja utraciła ważność, a kierowca, będący jednocześnie podmiotem wykonującym przewóz, oświadczył, że nie wystąpił o przedłużenie ważności licencji wspólnotowej, co potwierdzono w rejestrze [...] przewoźników zgłoszonych do wymaganej licencji wspólnotowej). Kierowca wykonywał przedmiotowy transport z Polski do L. w imieniu prowadzonej przez siebie działalności. W liście przewozowym (CMR), okazanym w czasie kontroli, jako nadawca został wpisany skarżący, jako odbiorca – [...] przedsiębiorca, jako przewoźnik F. D.
Nie ma także wątpliwości, że skontrolowany międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy wymagał odpowiedniej licencji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1a utd do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z tym że w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią. W myśl art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72, dalej: rozporządzenie nr 1072/2009) wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy.
W przekonaniu skarżącego nie odpowiada on za stwierdzoną w dniu 18 kwietnia 2023 r. sytuację, gdyż to nie on zlecił ww. przewóz drogowy, lecz odbiorca towaru z L. Podkreślił przy tym, że sprzedaż towaru do odbiorcy została dokonana na zasadach EXW Incoterms 2020. Zdaniem organów natomiast za stwierdzone naruszenie przepisów odpowiedzialność powinien ponieść skarżący.
Wskazać należy, że w podobnym stanie faktycznym orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 413/24 (wyrok z dnia 18 września 2024 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w niniejszym składzie podziela przedstawioną tam argumentację i posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia.
Przechodząc do rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu należy na wstępie zwrócić uwagę, że przypisywane skarżącemu naruszenie przepisów miało miejsce w dniu 18 kwietnia 2023 r., w związku z czym z tą datą należy wiązać stan prawny w zakresie przepisów prawa materialnego, w oparciu o który należy rozpoznać niniejszą sprawę. W tym względzie najbardziej istotne jest, że art. 92a ust. 11 utd, w którym GITD upatrywał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, aktualne brzmienie posiada od 1 marca 2022 r. W tej dacie weszła w życie zmiana powołanego przepisu, wprowadzona na mocy art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 209, dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Organ I instancji zacytował ten przepis w prawidłowym brzmieniu, natomiast organ II instancji na s. 4 zaskarżonej decyzji przywołał ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją.
Podkreślić należy, że na podmioty inne niż przewoźnicy można nałożyć karę pieniężną tylko, jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w art. 92a ust. 11 utd. Analiza treści decyzji wydanej w I instancji prowadzi do wniosku, że wypowiedź WITD nie wykazuje związku z aktualnym brzmieniem art. 92a ust. 11 utd. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, że skarżący zlecił wykonanie przewozu drogowego mimo braku licencji, a - jako załadowca - "mógł wiedzieć, a na pewno przy odrobinie chęci i profesjonalizmu, np. sprawdzeniu podstawowych danych kontrahenta mógł się dowiedzieć nawet w dniu załadunku" o braku takiej licencji. Organ I instancji w ogóle nie rozważył, czy skarżący w istocie zlecił wykonie przedmiotowego przewozu. Nie jest właściwie jasne nawet to, czy organ I instancji kwalifikuje skarżącego w niniejszej sprawie, jako przewoźnika czy inny podmiot. Jak słusznie zauważył skarżący w skardze, organ I instancji w sentencji decyzji powołał się na art. 92a ust. 1 utd, który przewiduje nałożenie kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy i określił adresata decyzji, jako przedsiębiorcę wykonującego przewóz drogowy. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika natomiast, że kara została nałożona na skarżącego, jako na podmiot wykonujący czynności związane z przewozem drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 11 utd, a konkretnie, jako na podmiot wykonujący czynności ładunkowe (pkt 4 ww. przepisu). Organ odwoławczy natomiast uznał, że na skarżącego należało nałożyć karę pieniężną, jako na nadawcę przesyłki, na podstawie art. 92a ust. 11 pkt 2 utd.
Zgodnie z art. 92a ust. 1 utd podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 utd). Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia albo przestępstwa, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej (art. 92a ust. 9 utd). Natomiast w myśl art. 92a ust. 11 utd, ust. 1, ust. 5 pkt 5, ust. 7 pkt 1 i ust. 9 art. 92a utd, stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do: 1) spedytora, 2) nadawcy, 3) odbiorcy, 4) podmiotu wykonującego czynności ładunkowe, 5) organizatora wycieczki, 6) organizatora transportu, 7) operatora publicznego transportu zbiorowego 8) podwykonawcy - jeżeli wiedzieli oni lub, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, powinni byli wiedzieć, że zlecone przez nich usługi transportowe wiążą się z powstaniem naruszenia.
Nakładanie kar pieniężnych za naruszenia związane z przewozem drogowym na podmioty wykonujące czynności związane z przewozem drogowym (a więc występujące w zakresie przewozu drogowego w innej roli niż podmiot wykonujący przewóz drogowy) wymaga więc zaistnienia dodatkowych warunków. Aby bowiem przypisać takiemu podmiotowi odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie należy stwierdzić, że: 1) podmiot ten wiedział lub w świetle wszystkich istotnych okoliczności powinien był wiedzieć, że; 2) zlecone przez niego usługi transportowe; 3) wiążą się z powstaniem naruszenia.
Należy zwrócić uwagę, że użyty w art. 92a ust. 11 utd zwrot "jeżeli wiedzieli oni lub, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, powinni byli wiedzieć, że zlecone przez nich usługi transportowe wiążą się z powstaniem naruszenia" został w praktyce przeniesiony z treści art. 14a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009, który to przepis został wprowadzony z dniem 21 lutego 2022 r. na mocy art. 2 pkt 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1055 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, (WE) nr 1072/2009 i (UE) nr 1024/2012 w celu dostosowania ich do zmian w transporcie drogowym (Dz.U. UE L nr 249/17 z 31 lipca 2020 r., dalej: "rozporządzenie nr 2020/1055"). W motywie 24 preambuły rozporządzenia nr 2020/1055 wskazano, że: "Przedsiębiorcy transportowi są adresatami przepisów dotyczących przewozów międzynarodowych i jako tacy ponoszą konsekwencje wszelkich popełnianych przez siebie naruszeń. Jednakże w celu uniknięcia nadużyć ze strony przedsiębiorców zamawiających usługi przewozowe u przewoźników drogowych rzeczy, państwa członkowskie powinny również ustanowić jasne i przewidywalne przepisy dotyczące kar wobec nadawców, spedytorów, wykonawców i podwykonawców, jeżeli wiedzieli oni lub, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, powinni byli wiedzieć, że zlecone przez nich usługi transportowe wiążą się z naruszaniem przepisów rozporządzenia (WE) nr 1072/2009." Z treści motywu jasno wynika cel prawodawcy unijnego, tj. przyjęcie odpowiedzialności za naruszenia przede wszystkim przedsiębiorców transportowych, zaś jedynie warunkowo przedsiębiorców zamawiających usługi przewozowe – w celu uniknięcia nadużyć po ich stronie. W tym kontekście jasnym staje się, że zmiana art. 92a ust. 11 utd miała na celu dostosowanie przepisów krajowych, aby zapewnić ich zgodność z nowym prawem unijnym. Potwierdza taki wniosek treść uzasadnienia do projektu ww. ustawy nowelizującej w zakresie projektowanej zmiany wskazanego przepisu: "Zmiana wprowadzona w art. 1 pkt 36 projektu ustawy (ostatecznie w ustawie nowelizującej jako art. 1 pkt 39 – dopisek Sądu) dotyczy zmiany brzmienia części wspólnej art. 92a ust. 11 utd w związku z art. 5 dyrektywy (UE) 2020/1057 oraz zmienionym art. 14a rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. Biorąc pod uwagę wejście w życie z dniem 20 sierpnia 2020 r. nowych regulacji dotyczących warunków socjalnych kierowców oraz nałożenie na przedsiębiorstwa transportowe nowych obostrzeń związanych z organizacją pracy w przewozach drogowych, wprowadzonych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów, należy wskazać, iż przepisy utd w obecnym brzmieniu nie dają możliwości egzekwowania tych regulacji."
Należy podkreślić, że w art. 92a ust. 11 utd pojawia się zwrot "zlecone przez nich usługi transportowe", a tym samym dla przypisania odpowiedzialności nie można uznać za wystarczające to, że dany podmiot wykonywał czynności związane z przewozem drogowym, jeśli to nie ten podmiot zlecił usługi transportowe. Wymaga też zwrócenia uwagi, że wyliczenie podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym zawarte w powołanym przepisie posiada charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności", tym samym istotne jest przede wszystkim, że dany podmiot wykonuje czynności związane z przewozem drogowym. W związku z tym skupianie się jedynie na tym czy dany podmiot jest nadawcą, czy innym podmiotem wykonującym czynności związane z przewozem drogowym, nie jest wystarczające bez uwzględnienia m. in. czy zlecał on usługę transportową. Przyjmowanie zaś założenia, że podmioty wykonujące czynności związane z przewozem drogowym (np. nadawca) zawsze zlecają usługę transportową nie może być zaakceptowane, gdyż oznaczałoby to, że część art. 92a ust. 11 utd "zlecone przez nich usługi transportowe" jest zbędna, a wykładnia językowa, w której pomija się fragment przepisu jest niedopuszczalna.
W konsekwencji należy stwierdzić, że w aktualnym brzmieniu art. 92a ust. 11 utd przewiduje warunkową odpowiedzialność podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym. Istnieje ona wówczas, gdy dany podmiot zlecił usługi transportowe, a zarazem wiedział lub w świetle wszystkich istotnych okoliczności powinien był wiedzieć, że te usługi wiążą się z powstaniem naruszenia. Wymaga podkreślenia, że jest to istotna zmiana normatywna w stosunku do wcześniejszego brzmienia art. 92a ust. 11 utd (przed 1 marca 2022 r.), który stanowił wówczas, że przepisy ust. 1, ust. 5 pkt 5, ust. 7 pkt 1 i ust. 9 stosuje się do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, w szczególności do: 1) spedytora, 2) nadawcy, 3) odbiorcy, 4) podmiotu wykonującego czynności ładunkowe, 5) organizatora wycieczki, 6) organizatora transportu, 7) operatora publicznego transportu zbiorowego - jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Najważniejszą zmianę stanowi zatem to, że wcześniej odpowiedzialność nie była zależna wprost od tego, czy dany podmiot zlecił usługi transportowe.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że na podstawie dokumentu CMR i informacji przekazanych przez kierowcę ustalono, że skarżący był nadawcą przewożonego ładunku i dokonał załadunku towaru podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego, w szczególności uprawnień wymaganych odpowiednio do rodzaju wykonywanego przewozu. Organ II instancji powołując się na zapisy Konwencji CMR podkreślił, że Konwencja ta stwarza domniemanie, że została zawarta umowa przewozu o określonej treści, co potwierdza list przewozowy. GITD dodał, że dał wiarę informacjom przedstawionym w dokumencie CMR. Dokument ten określa nadawcę, odbiorcę towaru i przewoźnika.
Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 2003 r. (sygn. akt II CKN 415/01, LEX 83410) w świetle art. 4 i 9 ust. 1 Konwencji CMR, osoba nie będąca stroną umowy przewozu nie może być uznana za nadawcę przesyłki tylko z tej przyczyny, że została wskazana jako nadawca w liście przewozowym. Artykuł 4 Konwencji CMR stanowi, że list przewozowy jest dowodem zawarcia umowy przewozu; brak, nieprawidłowość lub utrata listu przewozowego nie wpływa na istnienie ani na ważność umowy przewozu, która mimo to podlega przepisom tej Konwencji. Artykuł 6 wymienia dane, które powinny lub mogą być zawarte w liście przewozowym, a art. 9 określa bliżej jego funkcję dowodową. Wynika z niego, że w braku przeciwnego dowodu, list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika. Podkreślić zatem należy, że jedną z podstawowych funkcji, jakie spełnia list przewozowy CMR, jest funkcja dowodowa, jednak osiąga ona swój pełny walor tylko "w braku przeciwnego dowodu". W konsekwencji wpisanie skarżącego, jako nadawcy w liście przewozowym nie oznacza automatycznie, że zlecił on usługę transportową. To, że nie on zlecił przewóz, ale inny podmiot, może być wykazane dowodem przeciwnym. W sprawie skarżący dołączył do odwołania wydruk korespondencji e-mail, która – jak wskazał – była prowadzona między nim, a odbiorcą towaru i w której to odbiorca powiadomił skarżącego o zleconym przez siebie przewozie, jego numerze wewnętrznym oraz planowanym terminie przyjazdu po przyjęcie przesyłki od nadawcy – skarżącego. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak w żaden sposób do treści tej korespondencji, mimo że strona złożyła taki wniosek dowodowy, czym naruszył art. 136 k.p.a.
Z zaskarżonej decyzji wynika ponadto, że skarżący jest nadawcą, a tym samym z mocy art. 55a prawa przewozowego ciąży na nim obowiązek przygotowania przewozu towaru w sposób, który umożliwi wykonanie przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 55a ust. 1 prawa przewozowego zabrania się nadawcy: 1) zlecania przewozu kabotażowego przewoźnikowi nieposiadającemu odpowiedniego zezwolenia na taki przewóz lub wykonującemu przewóz kabotażowy niezgodnie z warunkami takiego przewozu; 2) zlecania przewozu drogowego przesyłki towarowej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia na taki przewóz; 3) określania warunków drogowego przewozu przesyłki towarowej, których realizacja mogłaby spowodować naruszenie przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych, przepisów określających warunki pracy kierowców, przepisów ruchu drogowego lub przepisów o drogach publicznych; 4) umieszczania w liście przewozowym i innych dokumentach danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym; 5) uzależniania wysokości przewoźnego od masy lub objętości przesyłki towarowej - w przypadku drogowego przewozu drewna, ładunków sypkich lub innych ładunków masowych. W ust. 2 wskazanego przepisu wskazuje się, że przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do spedytora, odbiorcy, organizatora transportu lub innego podmiotu zlecającego przewóz. Natomiast zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu zasady odpowiedzialności podmiotów, o których mowa w ust. 1 i 2, za naruszenie przepisu ust. 1 określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ze wskazanego przepisu wynikają określone zakazy (ust. 1), z których niedotrzymaniem prawo przewozowe wiąże odpowiedzialność na zasadach określonych w przepisach utd (ust. 3). Adresatem tych zakazów jest nadawca (ust. 1), a odpowiednio spedytor, odbiorca, organizator transportu lub inny podmiot zlecający przewóz (ust. 2). Aby uznać, że art. 55a ust. 1 pkt 1 prawa przewozowego znajduje zastosowanie należy stwierdzić, że dany podmiot, tj. nadawca, spedytor, odbiorca, organizator transportu lub inny podmiot zlecił przewóz kabotażowy (przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – art. 4 pkt 12 utd) przewoźnikowi nieposiadającemu odpowiedniego zezwolenia na taki przewóz. Sam fakt, że skarżący w dokumentach przewozowych jest określony jako nadawca nie może posłużyć jako dowód, że to skarżący zlecił taki przewóz. W samym art. 55a ust. 2 prawa przewozowego przewiduje się też chociażby, że zlecenia przewozu mógł dokonać także spedytor, odbiorca, organizator transportu lub inny podmiot. Nie ma żadnych podstaw, by art. 55a prawa przewozowego odczytywać sprzecznie w stosunku do treści art. 92a ust. 11 utd, przewidując w stosunku do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem drogowym szerszą odpowiedzialność, niż wynika z tych przepisów, a taki wniosek postawił GITD, twierdząc, że skarżący, jako nadawca ładunku, powinien był sprawdzić uprawnienia przewoźnika i dopilnować właściwego zorganizowania skontrolowanego przewozu drogowego.
Na skutek nieprawidłowej wykładni art. 92a ust. 11 utd oraz art. 55a prawa przewozowego GITD błędnie przyjął, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony, w związku z czym naruszył również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji nie wskazały okoliczności i dowodów, z których wynikałoby, że skarżący zlecił usługę transportową, której dotyczyło stwierdzone naruszenie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku i podejmie działania w celu ustalenia, czy w ramach spornego przewozu skarżący zlecił usługi transportowe, czy też uczynił to inny podmiot, np. odbiorca. Organ powinien wziąć pod uwagę to, że skarżący w toku postępowania administracyjnego podkreślał, że jego "udział" w przewozie maksymalnie ograniczały reguły "EXW" ustanowione przez Międzynarodową Izbę Handlową w dokumencie "Incoterms® 2020". W ramach tych reguł skarżący – jak wskazał – dokonywał sprzedaży towaru zagranicznemu kupującemu, po którego stronie wyłącznie leżały zlecenie i organizacja kompletnej procedury transportowej. W odniesieniu do podnoszonej w tym zakresie argumentacji skarżącego, organ odwoławczy wskazał jedynie, że zasady EXW nie są podstawą dla skarżącego do uniknięcia odpowiedzialności wynikającej z przepisów obowiązującego prawa.
W przypadku stwierdzenia, że skarżącego nie można uznać za zlecającego usługę transportową, postępowanie wobec skarżącego winno zostać umorzone. W razie ustalenia w sposób bezsporny, że skarżący zlecił usługę transportową, organ powinien stwierdzić jeszcze, czy wiedział on lub powinien był wiedzieć, że zlecone przez niego usługi transportowe wiążą się z powstaniem naruszenia.
Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.