III SA/Wr 212/24

III SA/Wr 212/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 165
art. 89 ust. 4 pkt 8
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G.L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r. Nr 0201-IOA.4246.12.2024/JN w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na osobę pełniącą funkcję Prezesa Zarządu w spółce z o.o. z tytułu urządzania gier hazardowych bez koncesji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 1800 (słownie: tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 marca 2024 r., nr 0201-IOA.4246.12.2024/JN Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej jako: "DIAS", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania G. Ł. (dalej jako: "strona", "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego (dalej jako: "NUCS", ‘"organ odwoławczy", "organ I instancji") z 26 stycznia 2024 r., nr 458000-COC-2.4246.85.2023.28 wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł, jako osobie pełniącej funkcję Prezesa Zarządu w podmiocie R. sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Spółka") urządzającym gry hazardowe bez koncesji.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 89 ust. 3 i ust. 4 pkt 8 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j: Dz.U. z 2018 r., poz. 165 z późn. zm. dalej jako: "u.g.h.").
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że 13 marca 2019 r. przeprowadzono kontrolę w lokalu o nazwie "[...]", położonym w Ś. Naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych zostało udokumentowane m.in. protokołami oględzin urządzeń, protokołami eksperymentów procesowych, zeznaniami świadków oraz prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Złotoryi z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II K 648/21. W ramach czynności kontrolnych zaprezentowano przebieg gier i stwierdzono, że gry zainstalowane w urządzeniach spełniają definicyjne przesłanki gier na automatach.
W następstwie wszczęcia postępowania administracyjnego NUCS decyzją
z dnia 28 lipca 2023 r. nr 458000-COC-2.4246.61.2023.9 nałożył na Spółkę karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach bez koncesji w wysokości 400.000zł. Od decyzji nie zostało złożone odwołanie.
NUCS postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej tj. jako osobie pełniącej funkcję prezesa zarządu w Spółce, jako podmiotowi urządzającemu gry hazardowe bez koncesji.
Decyzją z 15 czerwca 2022 r. organ I instancji wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł. Motywując takie rozstrzygnięcie stwierdził m.in., że skarżący zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym, pełniąc funkcję prezesa zarządu od 22 marca 2017 r. do 2 października 2019 r. wchodził w skład organu zarządzającego Spółki w okresie przeprowadzonych kontroli.
Oceniając skalę działalności Spółki organ powołał się na umowę i wskazał, że organizowanie gier hazardowych rozpoczęło się z dniem zawarcia umowy 2 stycznia 2019 r. i trwało do dnia kontroli i ujawnienia eksploatację urządzeń, co oznacza, że naruszenie przepisów prawa trwało 71 dni. Organ ustalił, że spółka osiągnęła szacowany przychód z automatów w łącznej szacunkowej 233.448 zł. Zeznania świadków wskazują, że skarżący świadomie podjął działania celem zorganizowania w ww. lokalu miejsca eksploatacji nielegalnych automatów do gier oraz w czterech innych lokalizacjach.
Oceniają sytuację majątkową skarżącego organ ustalił, że skarżący w latach 2019-2022 utrzymywał się z renty chorobowej. Przychód w tych latach wynosił 12.454 zł, 13.184,16 zł, 15.018,12 zł, 13.336 zł. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 90 ust. 1b pkt 1 u.g.h. wyważył wysokość kary, uwzględniając z jednej strony źródło oraz wysokość uzyskiwanych przez skarżącego dochodów, z drugiej strony znaczące przychody Spółki osiągnięte w stosunkowo krótkim czasie, czas trwania naruszenia a także świadomość rodzaju prowadzonej działalności. Tak więc w jego ocenie kara pieniężna w wysokości 10.000 zł stanowi adekwatną sankcję nałożoną na prezesa i jedynego członka zarządu Spółki. Organ uznał, że waga naruszenia nie jest znikoma. Odnosząc się do wskazywanego przez pełnomocnika strony faktu prawomocnego skazania skarżącego przez Sąd Rejonowy w Złotoryi wyrokiem z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II K 648/21 za popełnione przestępstwa z art. 18 § 3 k.k. w związku z art. 107 § 1 k.k.s. organ uznał, że nie wystąpiła także druga z przesłanek warunkująca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i powołał się w tym zakresie na wyrok TK z 21 października 2015 r. P 32/12. Organ wskazał na brak możliwości zastosowania przesłanek odstąpienia ujętych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła tożsamość celów obu kar (kary wymierzonej skarżącemu za czyn z art. 107 § 1 k.k.s. i kary administracyjnej nakładanej na podstawie art. 89 ust. ust 4 pkt 8 u.g.h.).
Od decyzji organu I instancji pełnomocnik strony skarżącej wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 191 Ordynacji podatkowej oraz art. 89 ust. 4 pkt 8 u.g.h.
DIAS po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z 12 marca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie NUCS. Podzielił ustalenia organu I instancji, że strona w okresie przeprowadzonych kontroli wchodziła w skład organu zarządzającego Spółki (w której nie powołano rady nadzorczej). Tym samym strona odpowiadała w ww. okresie za całokształt działalności prowadzonej przez Spółkę. W ocenie DIAS zaskarżona decyzja również zawiera szczegółowe rozważania dotyczące wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Przedstawiono argumenty pozwalające na zindywidualizowanie kary przez wymierzenie jej w wysokości uwzględniającej skalę prowadzonej działalności, czas trwania naruszenia oraz sytuację finansową Strony. DIAS uznał, że organ I instancji prawidłowo dokonał subsumcji ustalonego dowodowo stanu faktycznego sprawy do obowiązujących przepisów prawa i oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach określonych w ustawie o grach hazardowych, w tym przepisów odsyłających tj. Ordynacji podatkowej czy Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organ stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki uprawniające organ do takiego odstąpienia bowiem w sprawie nie można mówić ani o znikomej wadze naruszenia prawa z jednoczesnym intencyjnym zaprzestaniem kontynuacji tego czynu przez stronę.
Strona skarżąca wniosła skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając jej naruszenie art. 89 ust. 4 pkt 8 u.g.h., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na pociągnięciu skarżącego do odpowiedzialności administracyjnej i wymierzeniu mu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł w sytuacji, w której sytuacja finansowa skarżącego jak również okoliczności faktyczne sprawy przemawiały za niższym wymiarem kary pieniężnej bądź odstąpieniem od jej wymierzenia.
Strona skarżąca obszernie uzasadniła swoje stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny legalności jest decyzja DIAS z 12 marca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję NUCS z 26 stycznia 2024 r., wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł, jako osobie pełniącej funkcję prezesa zarządu Spółki jako podmiotu urządzającego gry hazardowe bez koncesji. G. Ł. został prawomocnie skazany przez Sąd Rejonowy w Złotoryi II Wydział Karny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II K 648/21 za przestępstwo skarbowe z art. 18 § 3 kk w związku z art. 107 § 1 kks i wymierzono mu karę 80 stawek dziennych grzywny po 100 złotych każda.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 89 ust. 3, oraz art. 90 ust. 1a i ust. 1b pkt 1 u.g.h.
Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.g.h., niezależnie od kary pieniężnej wymierzanej przedsiębiorcy określonej w ust. 1 pkt 1, naczelnik urzędu celno-skarbowego może wymierzyć karę pieniężną osobom pełniącym funkcje kierownicze lub wchodzącym w skład organów zarządzających osób prawnych lub jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej urządzających gry hazardowe bez koncesji, zezwolenia lub zgłoszenia. Przepis art. 90 ust. 1a u.g.h. przewiduje, że ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 3, naczelnik urzędu celno-skarbowego bierze pod uwagę skalę prowadzonej działalności oraz czas trwania naruszenia. Ponadto, w myśl art. 90 ust. 1b pkt 1 u.g.h., ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 4 pkt 8, naczelnik urzędu celno-skarbowego bierze pod uwagę sytuację finansową podmiotu podlegającego karze, skalę prowadzonej działalności oraz czas trwania naruszenia.
Ustosunkowując się do zasadniczego zarzutu skargi tj. braku miarkowania bądź odstąpienia od wymierzenia kary w związku z powołanym wyżej wyrokiem karnym przywołać należy treść art. 189a k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (§1). W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1)przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2)odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3)terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4)terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5)odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się (§2). W myśl art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Zgodnie natomiast z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy do postępowania w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie z art. 89 ust. 4 pkt 8 u.g.h, który wcześniej został prawomocnie skazany za przestępstwo skarbowego z art. 107 §1 k.k.s. mają faktyczne zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 ust. 2 i - w niniejszej sprawie - art. 189f § 1 ust. 2 k.p.a.).
W tym miejscu uzasadnienia wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 206/23, przyjmując je jako własne.
Przepisy działu IVa k.p.a. (regulujące kwestie kar pieniężnych) weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z kolei zmiana przepisów u.g.h. dotycząca m.in. art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. (w tym kara 100 tys. zł od każdego nielegalnego urządzenia) czy art. 89 ust. 4 pkt 8 u.g.h. weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2017 r. (ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 88).
Przypomnieć należy, że organy administracji celno-skarbowej pierwotnie wyrażały pogląd, że wobec treści art. 91 u.g.h. odsyłającego w zakresie kar pieniężnych do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, niemożliwym jest stosowanie materialnoprawnych przepisów o karze pieniężnej, zawartych w dziale IVa k.p.a. w sprawach kar nakładanych na podstawie ustawy o grach hazardowych.
Pod wpływem orzecznictwa pogląd ten uległ zmianie i w konsekwencji w rozpoznawanej sprawie organy administracji celno-skarbowej przyjęły, że wobec faktu, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie regulują kwestii możliwości odstąpienia od wymierzania kary w określonych sytuacjach, należy zwrócić uwagę, na przepis z art. 189f § 1 k.p.a., który obliguje organ podatkowy do odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej, w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek, wyszczególnionych w tym przepisie.
W opinii Sądu organy co prawda słusznie zaakceptowały konieczność stosowania art. 189f § 1 k.p.a. w sprawach administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o grach hazardowych, jednak przyjęta przez nie w rozpoznawanej sprawie teza, nie znalazła realizacji w rozpoznawanej sprawie. Organy bowiem nie podjęły się de facto próby zastosowania tych regulacji (przesłanek instytucji odstąpienia od wymierzenia kary ujętych w przywoływanym art. 189 f k.p.a.), odnosząc je do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.
Organy obu instancji uzasadniając, że brak jest możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia stronie kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych bez koncesji wyjaśniły, że urządzanie gier hazardowych bez wymaganej przepisami prawa koncesji, nie można zakwalifikować jako czynu o znikomej wadze naruszenia prawa, podkreślając zagrożenia wypływające z dostępności hazardu i ryzyka uzależnienia się od niego, w szczególności osób małoletnich.
Powyższe odgórne założenie, że w sprawach kar nakładanych na podstawie ustawy o grach hazardowych nie ma możliwości przyjęcia, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, czyni możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w tego rodzaju sprawach realnie niemożliwym, co wypacza nie tylko sens tej regulacji, ale również założenie przyjęte w tej sprawie przez organy celno- skarbowe.
Sąd nie zgadza się również z rozumowaniem organów administracji skarbowej, które wytłumaczyły brak możliwości zastosowania przesłanek odstąpienia ujętych w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła tożsamość celów obu kar (kary wymierzonej skarżącemu za czyn z art. 107 § 1 k.k.s. i kary administracyjnej nakładanej na podstawie art. 89 ust. 4 pkt 8 u.g.h.). W opinii organów kara pieniężna, o której mowa w art. 89 u.g.h. ma rekompensować nieopłacony podatek od gier - stanowi sankcję publicznoprawną, która posiada cechy sankcji prawnofinansowej. Celem tej kary nie ma być odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku od gier, a także prewencja. Kara pieniężna jest reakcją ustawodawcy na fakt czerpania zysków z nielegalnego urządzania gier hazardowych przez podmioty nieodprowadzające z tego tytułu podatku od gier, należności i opłat. Pełni ona funkcję kompensacyjną związaną z restytucją szkód wynikających z nielegalnego urządzania gier hazardowych, jakie poniosło państwo, w tym szkód związanych z ewentualnym leczeniem uzależnień od hazardu.
Organy skarbowe formułując ww. uzasadnienie wykluczają w praktyce możliwość zastosowania w indywidualnej sprawie wobec konkretnej osoby ukaranej wcześniej na podstawie prawomocnego wyroku karnego za przestępstwo skarbowe (art 107 k.k.s.) instytucji odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f pkt 2 k.p.a.), o ile działanie to narusza przepisy ustawy hazardowej. Takie postępowanie organów stanowi interpretację contra legem ustanowionych w 2017 r. przepisów dotyczących kar pieniężnych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Przypomnieć należy w tym miejscu uzasadnienie projektu ustawy (Druk nr 1183 z 28 grudnia 2016 r. - Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, (http://sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183), które wskazywało, że zmiana w k.p.a. dotycząca kar zmierzała do zapewnienia adekwatności administracyjnych kar pieniężnych do zaistniałych przypadków naruszenia prawa. Celem zmian było uregulowanie ogólnych dyrektyw wymiaru kar, przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nałożenia i egzekucji kary oraz warunków udzielania ulg w zapłacie kar pieniężnych. W uzasadnieniu projektu wskazano, że: "Kary administracyjne w polskim prawie bardzo często stanowią dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia, wykroczenia karnoskarbowego, przestępstwa bądź przestępstwa karnoskarbowego. Jednocześnie w systemie prawnym brak jest reguł ogólnych określających zasady ich nakładania i wymierzania, co skutkuje znaczącym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu, szczególnie w zakresie instytucji łagodzących obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej (np. w wyniku braku określenia lub zróżnicowania przesłanek branych pod uwagę przy szacowaniu wysokości kary pieniężnej), często nieuzasadnionym ze względu na przedmiot i specyfikę danej regulacji. Ponadto niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia. W ostatnich latach, pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Na kanwie stanowisk prezentowanych w orzecznictwie przede wszystkim podkreśla się, że przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot, który może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej, powinien mieć możliwość obrony, m.in. poprzez wykazanie, że naruszenie jest następstwem okoliczności, na które nie miał wpływu). Dodatkowo sankcje administracyjne przybierają w wielu przypadkach bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne, np. gdy nie przewidziano przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego - w odczuciu społecznym - działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka standardy ochrony praw człowieka we wszelkich postępowaniach sanacyjnych powinny odpowiadać gwarancjom wynikającym z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2), zwanej dalej "Konwencją". To oznacza, że gwarancje z art. 6 Konwencji mają zastosowanie we wszystkich postępowaniach quasi-karnych, także takich, które na gruncie naszego prawa krajowego są uznawane za postępowania administracyjne. Postępowanie przed organami administracji, które może być zakończone nałożeniem przedmiotowej kary, powinno - co do zasady - spełniać wszystkie standardy procesowe przewidziane w art. 6 Konwencji dla postępowań, w których rozstrzygane są przesłanki odpowiedzialności. Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na konieczność uwzględniania poglądów ETPC, wyrażonych w oparciu o art. 6 Konwencji w zakresie, w jakim dochodzi do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższe ma istotne znaczenie, mając na względzie cele sankcji administracyjnych, tj. represja, prewencja ogólna i szczególna, a niekiedy także kompensacja. W związku z tym uzasadnione jest sformułowanie ogólnych zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Dzięki temu zapewnione zostaną jednolite standardy traktowania jednostek oraz zagwarantowane zostanie wymierzanie kar racjonalnych i odpowiadających wadze popełnionego naruszenia.".
Stanowisko organów, które zakłada teoretyczne cele poszczególnych rodzajów kar, bez odniesienia ich do sytuacji skarżącego, narusza art. 122 o.p. i art. 124 o.p.
Ponadto Sąd nie zgadza się z przyjętymi przez organy skarbowe założeniami w tym zakresie bowiem stoją one w sprzeczności z oceną celów administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o grach hazardowych, a wynikających z uzasadnienia do projektu tej ustawy zgodnie, z którym: "W celu przeciwdziałania prowadzenia działalności wykonywanej bez zachowania warunków i form przewidzianych przepisami ustawy projektowane przepisy wprowadzają kary pieniężne" (str. 46 uzasadnienia). Podobnie z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (Druk nr 795) oraz niektórych innych ustaw wynika wprost, że z najważniejszym z założonych celów administracyjnych kar pieniężnych jest zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet. Wyraźnie więc ustawodawca uzasadniając, w pierwszej kolejności wprowadzenie administracyjnych kar pieniężnych (art. 89 u.g.h.), a w drugiej uzasadniając ich podwyższenie wskazał przede wszystkim na cele prewencyjne tych kar. Administracyjna kara pieniężna ma zniechęcać do naruszenia obowiązków określonych w ustawie.
Ponadto wartościując cele kary administracyjnej pieniężnej należy mieć na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, między innymi orzeczenie z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt P 124/15, w którym Sąd Konstytucyjny zauważył (powołując się na literaturę dotyczącą kar administracyjnych), że choć administracyjna kara pieniężna stanowi jeden z instrumentów sprawowania władztwa administracyjnego, mający zapewnić realizację celów stawianych administracji publicznej, w literaturze dostrzega się, że kluczową jej funkcją jest jednak odpłata za naruszenie przepisów lub decyzji administracyjnych, czyli funkcja "represyjna", nietypowa dla systemu prawa administracyjnego w tradycyjnym ujęciu. Kara pieniężna pełni również funkcje prewencyjne – tak prewencji ogólnej, jak i indywidualnej (pkt 3.2. uzasadnienia).
Dodatkowo odnosząc się do powoływanego przez organy skarbowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2015 r., sygn. P 32/12, w którym Trybunał podniósł, że: "Art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 i 1201) w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.), są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa." Sąd zauważa, że orzeczenie to zapadło jeszcze przed wejściem w życie art. 189f k.p.a., w sytuacji kiedy wysokość nakładanej kary była prawie dziesięć razy niższa, zaś sam TK zwrócił uwagę na funkcjonujące szerokie rozumienie zasady ne bis in idem, obejmującej nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale też przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym. Ponadto TK w tym orzeczeniu wywiódł tezę, że kumulacja pieniężnej kary administracyjnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. oraz kar określonych w art. 107 k.k.s. była konieczna dla likwidacji nielegalnego organizowania gier hazardowych na automatach poza kasynem. Tym samym wyraźnie podkreślił zbieżne cele obu regulacji.
Przypomnieć należy przywoływany przepis art. 189b k.p.a., w myśl którego przez pojęcie administracyjnej kary pieniężnej rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, natomiast sankcja (wobec osób) zgodnie z tłumaczeniem słownika języka polskiego PWN to kara za naruszenie prawa.
W tym kontekście nie uszło uwadze Sądu, że wysokość kary wymierzanej stronie na podstawie art. 89 ust. 4 pkt 8 u.g.h., przy braku możliwości miarkowania tej kary, biorąc pod uwagę realia przeciętnego wynagrodzenia w Polsce powoduje, że oprócz charakteru prewencyjnego ma ona również charakter represyjny.
Biorąc pod uwagę powyższe twierdzenia, przyjąć należy, że stanowisko organów, które zakłada czysto teoretyczne cele poszczególnych rodzajów kar administracyjnych, bez odniesienia ich do sytuacji konkretnego ukaranego, narusza art. 122 o.p. i art. 124 o.p.
Odnosząc się do twierdzenia organów skarbowych, że wymieniona kara ma charakter kompensacyjny podkreślić należy, że pomimo, iż stosowana jest jako swoista "odpłata" za naruszenie obowiązków i warunków prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, to jej wymierzenie jest niezależnie od tego, czy doszło do jakiegokolwiek uszczerbku w budżecie państwa. Trudno bowiem mówić o utracie dochodów dla budżetu państwa z działalności, której prowadzenie jest nielegalne. Państwo bowiem z góry zrezygnowało z czerpania dochodów z tego rodzaju działalności o charakterze przestępczym. Natomiast przyjęcie, że administracyjna kara pieniężna (art. 89 u.g.h.) pełni funkcję kompensacyjną wynikającą z nielegalnego urządzania gier hazardowych, jakie poniosło państwo, nie wyklucza pozostałych celów tej kary.
Powyższe stwierdzenia Sądu nie powodują jednak automatyzmu stosowania art. 189f § 1 k.p.a. w każdym przypadku prawomocnego pociągnięcia do odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe opisane w art. 107 § 1 k.k.s. tej samej osoby, bowiem uzależnione jest to od realizacji celów kary wobec osoby ukaranej (w przypadku oceny przesłanek z art. 189f §1 pkt 2 k.p.a.), jak i oceny wagi konkretnego naruszenia (w przypadku oceny przesłanek z art. 189f §1 pkt 1 k.p.a.). Pamiętać bowiem należy, że w myśl art. 121 § 1 o.p. postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, a na postawie art. 124 o.p. organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu.
Natomiast w tej sprawie organy skarbowe nie uzasadniły możliwości (braku możliwości) zastosowania ww. regulacji wobec skarżącego, w realiach tej konkretnej sprawy. Takie działanie organów, czyni ewentualną możliwość zastosowania przepisów art. 189f k.p.a. w sytuacji skarżącego iluzoryczną.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ rozważy i wyjaśni, mając na uwadze stanowisko Sądu, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania przepisu art. 189f § 1 k.p.a. i odstąpienia od wymierzenia kary, a jeśli nie, to uzasadni swoje stanowisko stosownie do wymagań art. 210 § 1 pkt 6 o.p. w zw. z art. 121 § 1 i 124 o.p. Organ rozważy jakie znaczenie dla oceny wagi naruszenia (art. 189f §1 pkt 1 k.p.a.) ma wymiar kary nałożony na stronę prawomocnym wyrokiem karnym przy możliwościach jakie stwarzały Sądowi Karnemu przepisy art. 107 § 1 k.k.s. przewidujące karę grzywny do 80 stawek dziennych.
Podsumowując w opinii Sądu stanowisko organów opierające się na: z góry przyjmowanej tezie niemożności uznania naruszenia regulacji ustawy o grach hazardowych za "znikome", bez uwzględnienia konkretnej, indywidualnej sytuacji osoby popełniającej tego rodzaju naruszenie, oraz akceptacji założenia, że kara nałożona na podstawie u.g.h. ma charakter kompensacyjny co z definicji zakłada możliwość karania tej samej osoby na podstawie art. 107 k.k.s. oraz 89 u.g.h., jest zdaniem Sądu działaniem nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących regulacjach o karach administracyjnych (o możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary). Organ powinien bowiem rozważyć wszystkie okoliczności indywidualizujące możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.