III SA/Wr 208/23

III SA/Wr 208/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Kamila Paszowska-Wojnar /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2328
art. 18 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy  Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2023 r. nr SKO 4142/22/23 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. B oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. nr SP-Km.54.30.1958.2022.MS/3 Starosta Wrocławski (dalej: Starosta) skierował G. S. (dalej: strona, skarżący) na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w dniu 31 października 2022 r. wpłynął wniosek Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant Policji) o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego jako kierowcy w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 7 marca 2019 r. do dnia 28 grudnia 2019 r. Organ podał również, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty karne, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U z 2021 r. poz. 2328 ze zm, dalej jako: ustawa zmieniająca), ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że organ I instancji nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej wypowiedzenie się w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem strony organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Strona podała również, że w momencie sformułowania wniosku Komendanta Policji w świetle prawa nie przekraczał 24 punktów karnych. W jego ocenie, w związku z tym, że ostatnie z wykroczeń zostało stwierdzone w dniu 28 grudnia 2019 r., oznacza to, że z dniem 29 grudnia 2020 r. wszystkie punkty karne powinny zostać usunięte z ewidencji. Skarżący podał również, że skoro zgodnie z art. 46 Kodeksu wykroczeń ukaranie uznaje się za niebyłe z upływem 2 lat od wykonania kary, z uwagi na to, że mandaty za wykroczenia z dnia 7 marca 2019 r. i 22 listopada 2019 r. opłacił niezwłocznie po ich otrzymaniu, to na dzień składania wniosku przez Komendanta Policji ukarania te powinny być uznane za niebyłe z wszystkimi tego konsekwencjami.
Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 22 marca 2023 r. nr SKO 4142/22/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO powołało się na treść art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ustawy zmieniającej i wskazało, że z przepisów tych nie wynikają żadne dodatkowe warunki wydania przez starostę decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w szczególności zaś starosta nie prowadzi własnego postępowania w kwestii podstaw do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie weryfikuje okoliczności związanych z uzyskaniem przez kierowcę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i w tym zakresie wniosek komendanta wojewódzkiego Policji oraz zawarte w nim informacje o przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów są dla starosty wiążące. W tej sytuacji, Starosta, będąc związanym wnioskiem Komendanta Policji, był zobligowany do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Organ dostrzegł, że skarżący wystąpił do Komendanta Policji w sprawie usunięcia z centralnej ewidencji kierowców punktów karnych w związku z wykroczeniami popełnionymi w 2019 r., jednakże zdaniem organu okoliczność ta nie miała znaczenia dla wyniku sprawy. Ponadto wskazano, że pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. Komendant Policji ustosunkował się do wystąpienia strony i nie stwierdził podstaw do zmniejszenia ogólnej liczby przypisanych punktów. Na poparcie swojego stanowiska organ przedstawił poglądy wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn.. akt II OSK 3448/19, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn.. akt I OSK 1668/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn.. akt III SA/Gd 617/21, opublikowane w bazie orzeczeń na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Organ nie podzielił również zarzutów odwołania dotyczących naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, w tym wskazał, że zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty, umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że w świetle tego przepisu wystarczającym i jedynym warunkiem wydania przez starostę decyzji o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów jest wniosek Komendanta Policji, a także poprzez przyjęcie założenia, że sam taki wniosek bezwzględnie obliguje Starostę do wydania wnioskowanej decyzji;
- art. 6 k.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 46 Kodeksu Wykroczeń poprzez wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty, choć na dzień wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji ukaranie skarżącego za wykroczenia drogowe wymienione we wniosku Komendanta Policji o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, złożonego w dniu 31 października 2022 r. do Starosty, w świetle prawa uznane były za niebyłe ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym także na gruncie prawa administracyjnego;
- art. 7, art. 10, art. 75, art. 76 § 1 i 3, art. 77 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek Komendanta Policji z dnia 31 października 2022 r. stanowi dowód w sprawie, w tym, że jest to dowód jedyny i niezaprzeczalny, a w konsekwencji żadne inne dowody w sprawie nie zostały przeprowadzone, a stronie nie umożliwiono czynnego udziału w postępowaniu na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a następnie II instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację przedstawioną w odwołaniu. Wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem SKO co do przyjęcia, że wniosek Komendanta Policji jest jedynym i wystarczającym warunkiem wydania decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej. Skarżący podniósł również, że na dzień 22 marca 2023 r., jak i w okresie wcześniejszym (przynajmniej od dnia 7 lutego 2023 r.) nie mógł być uznany za kierowcę, który przekroczył 24 punkty karne w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego wskazanych we wniosku Komendanta Policji. W ocenie skarżącego, wobec zatarcia ukarania, Komendant Policji miał obowiązek usunięcia wpisu dotyczącego skarżącego z ewidencji, a wszystkie organy administracyjne od dnia 7 lutego 2023 r. mają obowiązek traktowania skarżącego jako osobę niekaraną. Zdaniem skarżącego SKO powinno dokonać w oparciu o posiadane informacje własnych ustaleń w zakresie spełniania przez skarżącego przesłanki przekroczenia 24 punktów karnych, a wobec braku spełnienia tej przesłanki, przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone. Skarżący powołał się również na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2022 r. w sprawie o sygn.. akt K 4/21, który w jego ocenie stanowi potwierdzenie słuszności jego stanowiska.
Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi tj. mandatów karnych, dowodów ich opłacenia, wyroku nakazowego Sądu [...] z dnia [...] r., wezwania tego Sądu do zapłaty należności z tytułu grzywny wynikającej w powyższym wyroku oraz potwierdzenie opłacenia tej grzywny oraz kosztów sądowych - na okoliczność zatarcia ukarania skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego wskazane we wniosku Komendanta Policji oraz na okoliczność ustalenia, że na dzień wydania decyzji przez SKO, skarżący nie miał żadnych punktów karnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe złożone przez skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty, w której skierowano skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy.
Materialnoprawną podstawę wydania skarżonej decyzji stanowił art. 18 ust. 1 pkt 1 przywołanej już wcześniej ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem, do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji, wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia liczby 24 punktów – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji.
Jak stanowi przepis art. 20 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, a także do szkoleń kierowców, o którym mowa odpowiednio w art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 130 ust. 3 i art. 140 ust. 1 pkt 3, 3a i pkt 4 lit. a ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Należy podkreślić, że do dnia orzekania przez organy Minister Cyfryzacji nie wdrożył rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach. Z tego względu okoliczność przekroczenia przez skarżącego liczby 24 punktów w wyniku naruszeń przepisów ruchu drogowego stanowiła przesłankę do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o skierowaniu skarżącego, jako osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Podkreślenia wymaga, że organ, wydając decyzję o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, opiera swoje rozstrzygnięcie o informację przekazaną przez komendanta wojewódzkiego policji, która ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym starosta, rozpatrując tego typu sprawę, nie jest uprawniony do kwestionowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym, jak i badania okoliczności, w których skarżący dopuścił się tego wykroczenia. Rozstrzygnięcie, które zapada w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, ma charakter związany i starosta ma obowiązek skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wobec przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a ustawodawca - jak trafnie stwierdziło SKO - nie pozostawił organom administracji żadnej dowolności w tym zakresie. Kwestia prawidłowości dokonanych wpisów może być podnoszona przez osobę naruszającą przepisy ruchu drogowego w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji, co zresztą w niniejszej sprawie miało miejsce (skarżący zwrócił się do organów Policji o usunięcie z centralnej ewidencji kierowców punktów karnych w związku z popełnionymi wykroczeniami i nie stwierdziły one podstaw do zmniejszenia ogólnej liczby przypisanych punktów). Trzeba podkreślić, że organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Natomiast wysokość wpisu punktów karnych w ewidencji i prawidłowość ich usunięcia może być kwestionowania w odrębnym postępowaniu, a wydana w tym postępowaniu czynność podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia, ani też w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzje wydane w takich sprawach. Przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych. Tym samym brak było podstaw do przeprowadzenia w postępowaniu w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oceny okoliczności podnoszonych w powyższym zakresie przez skarżącą. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zostało trafnie przytoczone przez organy.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego przedstawionej w skardze, trzeba wskazać, że w sprawie nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2022 r., K 4/21, który co do zasady dotyczył art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), a nie powołanego przez organy art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r., rozumiany w ten sposób, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podkreślić, na co zwrócił uwagę sam Trybunał w uzasadnieniu, iż wyrok ten nie odnosi się do wszystkich stanów faktycznych, w których starosta wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie informacji właściwego organu. Trybunał zakwestionował możliwość wydania przez starostę decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie na podstawie informacji przekazanej przez Policję bez zapewnienia kierującemu prawa do przedstawienia swoich racji w toku postępowania administracyjnego, bądź gdy prawo do przedstawienia dowodów zostało co prawda zagwarantowane, ale wyłącznie formalnie. Trybunał zwrócił uwagę, że jeśli w ramach tego postępowania strona kwestionuje fakt popełnienia naruszenia prawa, wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu zdarzenia powinny być rozstrzygnięte zanim nałożona zostanie sankcja.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący nie kwestionował faktu popełnienia wykroczeń, a jedynie ilość zaewidencjonowanych punktów. Jak to już wskazano wyżej, w judykaturze ugruntowany jest pogląd, który podziela skład orzekający w sprawie, że przypadkach spornych sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu (por. wyroki NSA: z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2358/15; z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12; z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13; z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i sygn. akt I OSK 1306/11; z 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11; z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11; z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10; z 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09; z 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1451/09, CBOSA). Zagadnienie to nie mogło zatem być rozpatrywane, jak oczekuje tego skarżący, ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest przesłanką rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takim postępowaniu.
W ostatniej kolejności Sąd wskazuje, że nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski dowodowe zawarte w skardze, dotyczące przeprowadzenia dowodów ze wskazanych tam dokumentów na okoliczność zatarcia ukarania skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego wskazane we wniosku Komendanta Policji oraz na okoliczność ustalenia, że na dzień wydania decyzji przez SKO, skarżący nie miał żadnych punktów karnych. W ocenie Sądu wnioski te nie zmierzały do wyjaśnienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę fakt związania organów administracyjnych orzekających w sprawie treścią danych zawartych w ewidencji. Z tego powodu Sąd powyższe wnioski oddalił na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów oraz brak okoliczności podważających zaskarżoną decyzję, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.