III SA/Wr 202/25

III SA/Wr 202/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Katarzyna Borońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 31 par. 2 i  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji B. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 19 listopada 2019 r. nr SKO/41/FP-10/2019 w przedmiocie zwrotu dotacji celowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Jeleniogórskiego z dnia 24 września 2019 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Fundacja B. we W. (dalej: strona, skarżąca, Fundacja) – jako organizacja społeczna – pismem z dnia 24 października 2018 r. zwróciła się do Starosty Jeleniogórskiego (dalej: organ I instancji, Starosta) o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej udzielonej Fundacji H. w W. (dalej: Fundacja H.) przez Powiat Jeleniogórski w 2016 r. w związku z jej pobraniem i wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając żądanie skarżąca wskazała, że w związku z realizacją zadania publicznego polegającego na nieodpłatnej pomocy prawnej w powiecie jeleniogórskim w roku 2016 przez Fundację H., wypłacane jej comiesięczne kwoty dotacji stanowiły w całości płatności za pośrednictwo przedsiębiorcy działającego pod firmą Kancelaria Adwokacka M., a nie płatności wynagrodzenia osobie bezpośrednio udzielającej nieodpłatnej pomocy prawnej i zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i jako takie podlegają zwrotowi w całości.
Starosta postanowieniem z dnia 5 listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że Fundacja nie uzasadniła w żądaniu, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Ponadto organ uznał, że okoliczności wskazywane we wniosku nie mają potwierdzenia w faktach. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r., nr SKO/41/FP-14/2018. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 5/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (WSA) uchylił ww. postanowienia organów obu instancji zalecając wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie interesu społecznego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta wezwał Fundację do uzupełnienia żądania wszczęcia postępowania poprzez wskazanie interesu społecznego przemawiającego za jego wszczęciem. Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. Fundacja wykonała wezwanie Starosty.
Pismem z 16 lipca 2019 r. Starosta zawiadomił Fundację H. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji celowej w roku 2016. Zawiadomienie to doręczył stronie skarżącej, jako organizacji społecznej na prawach strony. Fundacja H. wniosła o umorzenie postępowania oraz o odmowę udziału w postępowaniu strony.
Decyzją z dnia 24 września 2019 r. organ I instancji orzekł o nie żądaniu zwrotu dotacji. W uzasadnieniu decyzji Starosta argumentował, że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w wykonaniu przez Fundację H. zleconego zadania oraz jego rozliczenia. W końcowej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie toczy się z urzędu i w interesie społecznym jest wyjaśnienie zarzutów, choćby organizacja społeczna na prawach strony, która sformułowała zarzuty nie spełniła formalnej przesłanki "umożliwiającej inicjowanie lub udział w przedmiotowym postępowaniu", jak twierdzi Fundacja H. Organ wskazał, że w ocenie Fundacji H., skarżąca inicjowała postępowanie w celu ochrony "partykularnych interesów polegających na wykluczeniu konkurencyjnej Fundacji H. z udziału w podobnych postępowaniach". Te twierdzenia nie zostały jednak udokumentowane.
Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Kolegium, powołując się na stanowisko wyrażane przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w orzecznictwie (m.in. wyrok z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 191/07, z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1621/16) wskazało, że strona była uprawniona do złożenia odwołania, pomimo braku wydania odrębnego postanowienia względem skarżącej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, z uwagi na działania faktyczne, tj. przyjmowanie od strony pism, wniosków, oświadczeń. Wobec wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej dotacji, po wniosku strony z 24 października 2018 r., a następnie czynnego udziału strony w postępowaniu – nie może być kwestionowana legitymacja skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).
W dalszej części uzasadnienia SKO odnosząc się do meritum sprawy powołało się na przepisy ustawy o finansach publicznych – art. 252, art. 60, art. 61 oraz ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 2232 ze zm., dalej: unpp ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) – art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7, jak również powołało orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Organ II instancji stwierdził, że Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zasadnie uznał, że nie zaistniały podstawy do orzeczenia w przedmiocie określenia Fundacji H. wysokości dotacji do zwrotu. Wskazał, że powierzenie Fundacji H. realizacji zadania publicznego pod tytułem [...], nastąpiło na skutek konkursu ofert, w którym Fundacja H. złożyła 30 października 2015 r. ofertę. Do treści oferty odwołuje się również zawarta z Fundacją H. umowa (§ 2 pkt 2). Organ podkreślił, że najistotniejszy punkt odniesienia przy ocenie wykorzystania środków dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem stanowią właśnie oferta i umowa. Dalej organ powołał się na zapis oferty, z którego wynika, że Fundacja H. podała, że zadanie będzie realizować przez adwokatów i radców prawnych, a wyjątkowo przez inne osoby uprawnione do udzielania takich porad. Kalkulacja kosztów realizacji zadania określała wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych bez sprecyzowania ich końcowych beneficjentów. Podobnie w umowie przewidziano, że w przypadku gdy adwokat bądź radca prawny działający w imieniu Zleceniobiorcy (wskazani w załączniku nr 2 do umowy i w aneksach z 8 lutego 2016 r. i 4 kwietnia 2016 r.) nie będzie mógł świadczyć nieodpłatnej pomocy prawnej, zobowiązany jest zapewnić zastępstwo innego adwokata, radcy prawnego, a w wyjątkowych sytuacjach aplikanta. SKO argumentowało, że z ustaleń organu I instancji wynika, że nieodpłatną pomoc prawną świadczyli wyłącznie prawnicy z ww. listy w załączniku nr 2 i aneksach. Tym samym, zdaniem SKO, nie budzi wątpliwości, że sposób realizacji zadania publicznego został zachowany, jak również kwota wskazana w kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania wydatkowana została na cel określony w umowie oraz we wskazanej wysokości.
Odnośnie rozliczenia kwoty dotacji, zdaniem SKO, cała kwota przeznaczona na wynagrodzenie adwokatów i radców prawnych została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Kwestia realizacji płatności za pośrednictwem jednego z adwokatów ujętych w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, nie stanowi naruszenia przepisów i nie wpływa na prawidłowe wykorzystanie środków z dotacji.
Na ww. decyzję SKO, Fundacja wniosła skargę do WSA zarzucając brak ustalenia rzeczywistych płatności wynagrodzenia osób (radców prawnych, adwokatów) bezpośrednio udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej.
SKO wniosło o oddalenie skargi.
WSA wyrokiem z dnia 8 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 8/20) uchylił zaskarżoną decyzję. WSA uznał, że w niniejszej sprawie Fundacja wykazała interes społeczny a jej cele statutowe uzasadniały dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że twierdzenia organu II instancji nie poddają się kontroli – w aktach sprawy, które SKO przekazało do Sądu, brakowało dokumentów, do których treści odwoływał się organ II instancji. W aktach znajdowała się umowa z 31 grudnia 2015 r. nr [...], w której jako załącznik nr 3 powinna się znajdować oferta realizacji zadania publicznego. Tego dokumentu brak było jednak w aktach sprawy. Nie było również aneksu z kwietnia 2016 r., którym zmieniono listę prawników (z załącznika nr 2 do umowy), którzy mieli świadczyć nieodpłatną pomoc prawną. Podobnie brak było w aktach: dokumentów potwierdzających kto, w jakich miesiącach i w jakim zakresie świadczył nieodpłatną pomoc prawną oraz dokumentacji księgowej i merytorycznej, tj. kart udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r., oświadczeń osób korzystających z pomocy, listy prawnika pełniącego dyżur. Sąd I instancji wskazał także, że rolą SKO było ustalenie zarówno ram prawnych prowadzonego postępowania jak i przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny prawidłowości wykorzystania przedmiotowej dotacji. W ocenie Sądu, SKO w zaskarżonej decyzji zasadniczo ograniczyło się do potwierdzenia ustaleń faktycznych organu I instancji i stwierdzenia, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. SKO bardzo szczątkowo powołało przepisy, w świetle których prowadzone jest powstępowanie dotyczące prawidłowości wykorzystania dotacji.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) Fundacja H.
NSA wyrokiem z dnia 12 lutego 2025 r. (sygn. akt I GSK 570/21) uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można odczytać jakimi w istocie przesłankami kierował się WSA we Wrocławiu uznając legitymację Fundacji do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z 24 września 2019 r. oraz skargi na decyzję SKO w Jeleniej Górze z 19 listopada 2019 r. Z treści uzasadnienia wynika jedynie, że "cele statutowe skarżącej uzasadniały dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, jak również po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (zgodnie z zaleceniami WSA we Wrocławiu zawartymi w wyroku z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 5/19) strona wykazała interes społeczny, czego Sąd nie neguje. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez SKO, które znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1621/16). Tym samym strona była uprawniona do udziału w postępowaniu oraz do złożenia skargi do Sądu." NSA podkreślił, że analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dowodzi, że kwestia dopuszczenia organizacji społecznej nie została poddana ocenie prawnej. WSA na stronie 7 uzasadnienia bardzo ogólnikowo stwierdził, że cele statutowe Fundacji oraz wskazany przez nią interes społeczny uprawniają ją do udziału w sprawie. Tym samym, zdaniem NSA, WSA we Wrocławiu nie ocenił w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. strona skarżąca powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot dotacji celowej. NSA stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, że WSA w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi Sąd musi mieć na uwadze, że warunki orzekania po uchyleniu wyroku przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05).
Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, przy czym było zainicjowane przez stronę jako organizację społeczną, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 k.p.a.; wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. uzależnione jest od spełnienia przesłanek wskazanych w ostatnim zdaniu art. 31 § 1 k.p.a. Oznacza to, że rozpatrując to żądanie organ bada, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz czy dana sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej organizacji społecznej występującej z żądaniem. Jeżeli żądanie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny, to organ wszczyna postępowanie z urzędu i po wszczęciu postępowania dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 1052/23; dostępny w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (wyroki NSA z: 24 listopada 2021 r., III OSK 649/21, 9 lipca 2021 r., III OSK 531/21, 27 stycznia 2021 r., II OSK 74/21).
W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu i zarówno zawiadomienie o jego wszczęciu, jak też decyzję z dnia 24 września 2019 r. doręczył skarżącej. Strona wniosła odwołanie, wskutek którego została wydana zaskarżona decyzja SKO, a następnie złożyła skargę do WSA. Wskazać jednak należy, że ani organ I instancji, ani Kolegium uznając legitymację skarżącej Fundacji do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie przedstawiło w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć argumentacji wskazującej, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz że sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej organizacji społecznej występującej z żądaniem. Skoro w sprawie nie zostało wydane odrębne postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w sprawie, to ustalenia w wyżej wskazanym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniach wydanych decyzji. Weryfikacja, czy organizacja zasadnie została dopuszczona do postępowania, może nastąpić także na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu, do udziału w którym dopuszczono organizację społeczną. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 maja 2021 r. o sygn. akt III OSK 4585/21: "Organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie wniesione przez organizację społeczną zobligowany jest ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a., badając czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu i czyni to w związku z koniecznością dokonania oceny czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot" (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2310/11). W sprawie zabrakło oceny zarówno interesu społecznego, jak też celów statutowych Fundacji w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. W konsekwencji Sąd nie był w stanie zweryfikować przesłanek, którymi kierowały się organy uznając legitymację Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu admiracyjnym. Niedopełnienie podstawowego obowiązku przedstawienia przez organy oceny spełnienia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowane wskazania Sądu i uzasadnią przesłanki dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a.