III SA/Wr 175/24

III SA/Wr 175/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2024 r. nr 9001-2024-000073 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za rok 2022 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. B. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: DOR ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 26 lutego 2024 r. (nr 9001-20214-000073) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze (dalej: KBP ARiMR, organ pierwszej instancji) z dnia 3 stycznia 2024 r. (nr 0007-2023-002773) w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022.
Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca złożyła w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, datowany na dzień 22 maja 2022 r., wniosek o przyznanie płatności na 2022 r., w którym ubiegała się także o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innych szczególnymi ograniczeniami (ONW). W dniu 21 kwietnia 2023 r. strona dokonała zmiany uprzednio złożonego wniosku, deklarując w konsekwencji do płatności obszar o powierzchni [...] ha w ramach dwóch stref ONW: strefa II typ specyficzny ([...] ha) oraz strefa górska ([...] ha).
Kontrola administracyjna wniosku, uzupełniona przeprowadzonymi w dniach 26-30 października 2023 r. oględzinami działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), wykazała, że zadeklarowana do płatności powierzchnia jest większa od powierzchni stwierdzonej, zaś różnica wyniosła [...] ha. Tym samym powierzchnia deklarowana winna zostać zredukowana do poziomu spełniającego kryteria płatności, a mianowicie 34,95 ha w strefie górskiej oraz [...] ha w strefie II typ specyficzny.
W trakcie weryfikacji wniosku ustalono, że część zadeklarowanych do płatności działek (nr [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...]) leży poza wektorowym obszarem MKO, co wynika z faktu, iż rolnik złożył wniosek bez szczegółowego sprawdzenia i aktualizacji geometrii upraw, przez co jego deklaracja (wyrys upraw na mapie) obejmuje również obszary niekwalifikujące się do płatności. Ponadto, na powyższym obszarze stwierdzono w części, zadrzewienia, zakrzaczenia oraz nieużytki, na których nie była prowadzona działalność rolnicza.
W tym stanie faktycznym, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Kierownik BP ARiMR, decyzją z dnia 3 stycznia 2024 r. (nr 0007-2023-002773), przyznał stronie płatności ONW na rok 2022 w łącznej wysokości 13 715,82 zł, w tym:
1) płatność ONW typ specyficzny strefa II w wysokości 1 503,33 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 63,14 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niegodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz
2) płatność ONW typ górski w wysokości 12 212,49 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 834,32 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niegodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że korekta powierzchni zadeklarowanej przez skarżącą dokonana została na podstawie analizy położenia działek rolnych względem położenia tych działek na powierzchniach niekwalifikujących się do płatności, tzn. leżących poza wektorowym obszarem MKO. Stwierdził także organ, że obszar kwalifikowalny do płatności odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, obliczony na podstawie dostępnych w systemie teleinformatycznym ARiMR zdjęć obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Obszar MKO wyznaczony został na podstawie ortofotomapy, zdjęć z Google Earth z 2022 r., obrazów z Sentinel oraz na podstawie danych pozyskanych z systemu "WMTS ISOK cieniowanie", został skorygowany w trakcie oględzin działek referencyjnych w terenie. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności ONW typ górski wyniosła [...] ha. Biorąc z kolei pod uwagę treść art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 640/2014), a także po uwzględnieniu degresywności, o której mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm., dalej: rozporządzenie ONW), zastosowano zmniejszenie o powierzchnię [...] ha (ONW typ górski) oraz [...] (ONW typ specyficzny strefa II). Tym samym, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchni, zatwierdzona do płatności ONW typ górski powierzchnia wyniosła [...] ha, zaś w przypadku płatności ONW typ specyficzny strefa II – [...] ha.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 26 lutego 2024 r. (nr 9001-20214-000073) organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze.
W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał na tryb i warunki przyznawania płatności ONW, dalej zaś, rozpatrując sprawę ponownie, dokonał analizy wyników oględzin terenowych oraz kontroli administracyjnej w zakresie redukcji powierzchni uprawnionych do płatności. W ocenie Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz ich wyniki nie budzą zastrzeżeń, natomiast powierzchnia wykluczona z płatności ONW, wynosząca [...] ha, została przez organ pierwszej instancji określona prawidłowo. Argumentował również, że choć wyznaczona oględzinami terenowymi powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru jest większa aniżeli powierzchnia, do której ostatecznie organ przyznał wsparcie, rozpatrując niniejszą sprawę należało uwzględnić wyrysowaną przez rolnika geometrię działek rolnych. Skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności ONW do określonej powierzchni i wyrysowanych przez siebie geometrii działek rolnych, to obowiązkiem organów było rozstrzyganie w granicach żądania strony. Dyrektora OR ARiMR zaakceptował przyjętą przez organ pierwszej instancji powierzchnię i przyczynę wyłączeń części działek rolnych, przedstawioną przez ten organ w formie tabelarycznej i graficznej, uznając te ustalenia za własne. W tym względzie wyjaśnił, że skarżąca wyrysowała geometrię części zadeklarowanych do dopłat działek obejmując obszary niekwalifikujące się do płatności, czyli takie, które nie znajdują się w wyznaczonym wektorze MKO. Stwierdził także, że część zadeklarowanych terenów, określonych szczegółowo w decyzji organu pierwszej instancji, obejmuje tereny zadrzewione, zakrzaczone i nieużytki, na których nie była prowadzona działalność rolnicza.
Odnosząc się szczegółowo do stanowiska skarżącej wyrażonego w złożonym odwołaniu, Dyrektora OR ARiMR wyjaśnił, że po przeprowadzeniu oględzin terenowych wszelkie wątpliwości co do prawidłowej powierzchni uprawnionej do płatności ONW zostały rozwiane. Uznał także, że zgłoszone w toku postępowania wnioski dowodowe w postaci protokołu z kontroli innego gospodarstwa oraz decyzji w sprawie przyznania płatności innemu rolnikowi miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wobec odmiennego zakresu podmiotowego i przedmiotowego obu postępowań.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy decyzja ta pozostawała nieprawidłowo, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem nie ustalono w sposób prawidłowy faktycznej powierzchni działek objętych wnioskiem i sposobu ich wykorzystywana w 2022 r., a zaniechanie to miało istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia;
2) art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji będące wynikiem błędnego uznania, że ustalono w sposób prawidłowy faktyczną powierzchnię, a materiał dowodowy w sprawie został zabrany w sposób kompletny i został rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji iż organ pierwszej instancji w sposób zgodny z zasadą praworządności i niebudzący wątpliwości ustalił właściwą powierzchnię działek i ich faktycznie użytkowaną powierzchnię, w sytuacji gdy skarżąca od początku kwestionowała ustalenia poczynione przez organ w oparciu o ortofotomapę i system LPIS, domagając się przeprowadzenia kontroli w miejscu położenia działek, a dokonana czynność oględzin i potwierdzający je protokół zawierający jedynie ogólnikowe stwierdzenia i zadrzewieniu, zakrzaczeniu i zachwaszczeniu części zgłoszonych do płatności przez skarżącą działek nie mogą stanowić podstawy do jednoznacznego ustalenia powierzchni i sposobu wykorzystywania działek;
3) art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej prawa odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego i uniemożliwienie jej złożenia zastrzeżeń do protokołu oględzin z dnia 30 października 2023 r.;
4) art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez lakoniczne i pobieżne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odmawiającej uwzględnienia wniosku skarżącej w całości, a w szczególności braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn, dla których poszczególnym obszarom odmówiono "kwalifikowalności" i wyłączona je z płatności;
5) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezrefleksyjne przyjęcie za własne dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie ogólnikowego i pobieżnego protokołu z oględzin oraz zdjęć dostępnych w systemie ortofotomapy.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła także zastrzeżenia co do prawidłowości wyliczenia powierzchni wykluczonej z płatności ONW, przyjętej przez organy do ustalenia kwoty kary administracyjnej, wskazując, że choć w tabeli zawartej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji powierzchnia ta wyniosła [...] ha, organy wykluczyły z płatności ONW typ górski powierzchnię [...] ha.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to narusza prawa. Sąd stwierdził bowiem wystąpienie nieprawidłowości co do ustaleń stanu faktycznego mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DOR ARiMR z dnia 26 lutego 2024 r. (nr 9001-20214-000073) utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2024 r. (nr 0007-2023-002773) w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2022.
Podstawa materialnoprawna powyższych decyzji, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, jest następująca.
Stosownie do § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych, na których jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie nr 1306/2013) o powierzchni co najmniej 0,1 ha, na której prowadzona jest działalność rolnicza, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie nr 1307/2013). W świetle tej regulacji, działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję; lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Użytki rolne, na których prowadzona jest działalność rolnicza zdefiniowane, przez art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, oznaczają każdy obszar zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013.
Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia nr 1306/2013, pomimo utraty jego mocy z dniem 1 stycznia 2023 r., mają zastosowanie po dniu 1 stycznia 2023 r. do wydatków poniesionych i płatności dokonanych na rzecz systemów wsparcia na mocy rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2022 i wcześniejszych lat, zgodnie z art. 104 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 435, str. 187 z późn. zm.), a w przypadku Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - w odniesieniu do wydatków poniesionych przez beneficjentów i płatności dokonanych przez agencję płatniczą w ramach wdrażania programów rozwoju obszarów wiejskich zgodnie z rozporządzeniem nr 1305/2013 (art. 104 ust. 1 lit. a) ppkt (iv) powołanego rozporządzenia nr 2021/2116, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie znajdą one zastosowanie.
Podobnie rozporządzenie nr 640/2014 zostało z dniem 1 stycznia 2023 r. uchylone na podstawie art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/1172. Jednak rozporządzenie nr 640/2014 stosuje się nadal do wniosków o przyznanie pomocy w ramach płatności bezpośrednich złożonych przed 1 stycznia 2023 r., wniosków o płatność złożonych w związku ze środkami wsparcia wdrażanymi na podstawie rozporządzenia nr 1305/2013, systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności. Zatem również to rozporządzenie ma zastosowanie do wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie.
W dalszej kolejności, z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW wynika z kolei, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (ust. 1). Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 2).
Należy podkreślić, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje spełnienie warunków zarówno w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. W konsekwencji beneficjent musi liczyć się z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna podlegająca zwrotowi. Obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą wypełnienia wniosku o płatność leży zatem po stronie wnioskującego o płatność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 841/21 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać także należy, że w myśl art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013., jak również do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia nr 1305/2013.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter jedynie uzupełniający.
Ponadto, w myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.
W tym kontekście należy zauważyć, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanej powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS), w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, LEX nr 2629195).
Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 4956/16). Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1214/19).
Przechodząc do oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń odnośnie do użytkowania przez skarżącą części niektórych działek rolnych na areale mniejszym niż zadeklarowanym we wniosku, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na specyfikę postępowania dowodowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298, dalej jako: ustawa) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.k., chyba że ustawa stanowi inaczej. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy, jak stanowi z kolei art. 27 powołanej ustawy, organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1).
Jak wskazano natomiast w ust. 2 powołanego artykuł, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Na podstawie treści powołanego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wywodzi się, że regulacja ta - odmiennie od treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - zasadniczo ogranicza obowiązek działania organów z urzędu. Tak więc sytuacja procesowa stron w postępowaniach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich w zakresie dowodzenia zasadności składanych wniosków została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w k.p.a., według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 374/19). Oznacza to, że obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.
Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18).
Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej.
Co nie mniej istotne, w postępowaniu z wniosku producenta o przyznanie płatności, mający istotne znaczenie dla sprawy fakt rzeczywistego areału gruntów, których wniosek dotyczy, wykazywany może być protokołem z czynności kontrolnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07).
Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07, zapadł wprawdzie na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. poz. 40), jednakże w ocenie Sądu powyższe rozważania w nim zawarte pozostają aktualne również w obowiązującym stanie prawnym, w którym ustawodawca, w przepisie art. 47 ustawy, podobnie jak w nieobowiązującej już ustawie, przewidział możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem weryfikacji spełnienia przez stronę warunków przyznania płatności, z których sporządza się raport.
Powyższe ma o tyle istotne znacznie, że skarżąca, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, podnosi, iż wyniki kontroli są nieprawidłowe, nie przedstawiając jednakże żadnych konkretnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.
Kontrola na miejscu – co należy podkreślić – została w niniejszej sprawie przeprowadzona przez dysponujących odpowiednią wiedzą pracowników Biura Kontroli na Miejscu, które następnie dokonało ponownej weryfikacji wyników kontroli. Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1069/15).
W tym stanie rzeczy, szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości, nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd wskazuje, że stosownie do art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej. Maksymalną powierzchnię referencyjną określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 35 rozporządzenia Komisji nr 639/2014.
Jednocześnie we wniosku o przyznanie pomocy, rolnik ma obowiązek wymienić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014). Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie wypełnionym formularzu wniosku o przyznanie płatności (tzw. wnioski spersonalizowane) - rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki. Rolnik powinien dokonać korekty otrzymanych od ARiMR danych referencyjnych. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje na materiale graficznym nowy obrys działki referencyjnej czy też zakreśla przebieg prawidłowych granic działek rolnych (art. 16 rozporządzenia nr 809/2014). Rolnik ma zatem możliwość "zanegowania" wyznaczonego przez ARiMR maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w ramach poszczególnych działek referencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajduje on potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. W takim przypadku, Agencja ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych (MKO).
W analizowanej sprawie dane zgłoszone przez skarżącą w treści wniosku o płatność zostały zweryfikowane w ramach przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz oględzin terenowych, których celem była właśnie ewentualna korekta ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych. Podczas przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli na miejscu stwierdzono liczne nieprawidłowości na działkach zgłoszonych do płatności, polegające z jednej strony na zadeklarowaniu do dopłat części działek obejmujących obszary niekwalifikujące się do płatności, czyli takie, które nie znajdują się w wyznaczonym wektorze MKO, z drugiej natomiast szczegółowo określone w decyzji organów obu instancji części tychże działek rolnych, które pozostawały zadrzewione, zakrzaczone, a także nieużytki, na których nie była prowadzona działalność rolnicza.
Wbrew stanowisku skarżącej, protokół z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną stanowi dowód wiarygodny, a tym samym mógł stanowić podstawę do czynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych w kwestii powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Podkreślić należy, że skarżąca, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, nie podniosła ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też w skardze do Sądu, żadnych konkretnych zarzutów, jak również dowodów na poparcie swojego stanowiska, pomimo że przewidziany w ustawie ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom organów obciąża właśnie skarżącą. Co należy także podkreślić, nie okazał się w tych okolicznościach uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., mając na względzie, że protokół z oględzin został przesłany skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego. Samo więc późniejsze zakwestionowanie ustaleń organów poczynionych na podstawie oględzin w terenie nie można uznać za wystraczające, tym bardziej, że organy te wyjaśniły zastosowaną przez siebie metodologię określenia obszaru kwalifikującego się do płatności.
W tym kontekście Sąd wskazuje, że wbrew ocenie skarżącej, choć obszar ten został ustalony na podstawie dostępnej w systemie teleinformatycznym organów ortofotomapy, to jednak następnie powierzchnia kwalifikowalna została skorygowana m. in. w oparciu o zdjęcia z Google Earth z 2022 r., czy właśnie wynik oględzin działek referencyjnych w terenie. Ustalenia co do nieprawidłowego zadeklarowania powierzchni kwalifikujących się do płatności nie wynikały więc jedynie z czynności sprawdzających przeprowadzonych przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w roku 2023, a więc po roku referencyjnym, lecz zostały następnie skonfrontowane z danymi LPIS. Skoro skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów podważających te ustalenia, mających wpływ na ostateczne ustalenie powierzchni kwalifikowalnej, należało przyjąć, że są one prawidłowo. Sąd podziela stanowisko organu, że dowodem takim z pewnością nie jest ujawniony w toku postępowania protokołu z kontroli innego gospodarstwa oraz decyzja w sprawie przyznania płatności innemu rolnikowi, wobec odmiennego zakresu podmiotowego i przedmiotowego obu postępowań.
Tym samym – zdaniem Sądu – pozwoliło to na ustalenie powierzchni referencyjnej w sposób właściwy, a więc z uwzględnieniem stanu użytkowania działek w roku 2022. W wyniku weryfikacji raportu z oględzin, jako kluczowego dowodu w sprawie, organy dokonały zatem pomniejszeń kwoty płatności ze względu na stwierdzone podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości. Pomiarów powierzchniowych działek rolnych dokonano w odniesieniu do obszaru użytkowanego rolniczo przez producenta rolnego w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych. Nie zostało zatem potwierdzone, aby materiał dowodowy, w oparciu o który organy rozstrzygały w niniejszej sprawie, był wadliwy.
W niniejszej sprawie zadeklarowane przez skarżącą we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zweryfikowane w toku kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS, którego element stanowi ortofotomapa. Na tej podstawie, oraz przy wykorzystaniu danych pozyskanych w toku kontroli na miejscu, został ustalony w odniesieniu do każdej z działek maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO). Sąd stwierdził tym samym, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Pomimo zasadniczo pozytywnej oceny postępowania organów w zakresie ustalenia powierzchni kwalifikowalnej, nie ustrzegły się one błędów przy określaniu powierzchni zmniejszeń oraz wysokości kary administracyjnej. Ustalona przez organy powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW typ górski, znajdująca się poza granicami obszaru kwalifikowanego, wyniosła [...] ha. Jednakże do końcowych wyliczeń co do wysokości należnej skarżącej płatności organy przyjęły wielkość [...] ha. Biorąc natomiast pod uwagę, że organy nie przedstawiły w uzasadnieniach wydanych w sprawie rozstrzygnięć szczegółowego sposobu wyliczenia tak powierzchni zastosowanego zmniejszenia ([...] ha), jak również powierzchni zatwierdzonej do płatności ([...] ha), chociaż przyjęły jednocześnie, że powierzchnia deklarowana winna zostać zredukowana do poziomu spełniającego kryteria płatności, tj. 34,95 ha, Sąd nie ma możliwości dokonania weryfikacji zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Nie jest więc w stanie zweryfikować, czy przyjęta do obliczeń powierzchnia wyłączeń ([...] ha) została określona w uzasadnieniu jedynie omyłkowo wobec ustalonej przez organy powierzchni [...] ha, czy też stanowiło to przemyślany zabieg organów, który należałoby poddać weryfikacji w ramach kontroli sądowej.
Nie ma przy tym znaczenia, że organy, ustalając wysokość należnej skarżącej kwoty płatności, powołały się na art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 640/2014 oraz uwzględniły degresywności, o której mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW. Świadczy to jedynie o tym, że zastosowały konkretny sposób wyliczenia kwoty płatności mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, jednakże nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, jaką powierzchnię zmniejszeń zastosowały do swoich obliczeń ([...] ha czy [...] ha), a także w jaki sposób określiły powierzchnię zatwierdzoną do płatności wynoszącą [...] ha. Rację ma więc skarżąca, która w tym zakresie zgłosiła uzasadnione wątpliwości, powołując się na brak możliwości weryfikacji ustaleń organów.
W tej sytuacji Sąd uznał, że istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały należycie uzasadnione, uniemożliwiając dokonanie w tym zakresie kontroli sądowej, co stanowi o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, a następnie, w sposób poddający się weryfikacji, wyjaśni sposób określenia wysokość należnej skarżącej kwoty płatności ONW.
W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I).
O kosztach postępowania (pkt II) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).