III SA/WR 17/19

III SA/Wr 17/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1041/20 - Wyrok NSA z 2024-06-07
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Barbara Ciołek (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w O. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. z/s w O. (dalej: strona, skarżąca, Beneficjent) jest decyzja Zarządu Województwa D. (dalej także: ZWD, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję D. Instytucji Pośredniczącej (dalej: DIP, organ I instancji) z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...], pn. [...] w łącznej kwocie dofinansowania w wysokości 3.197.350,60 zł.
Z akt sprawy wynika, że DIP w dniu [...] grudnia 2013 r. Beneficjent zawarł z DIP umowę o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...] realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 Działanie 1.1 Schemat 1.1.D2. Na podstawie umowy wraz z późniejszymi aneksami Beneficjent uzyskał kwotę dofinansowania w wysokości 3.975.533,00 zł, na którą składa się kwota 3.379.203,05 zł pochodząca z budżetu środków europejskich odpowiadająca wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej EFRR) i kwota 596.329,95 zł stanowiąca środki krajowego współfinansowania. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projekt miał polegać na uruchomieniu sanatorium w P., które miało specjalizować się w leczeniu i rehabilitacji osób cierpiących na stwardnienie rozsiane, chorobę Parkinsona, udary i inne schorzenia neurologiczne. W ramach projektu miała zostać zakupiona nieruchomość, która miała zostać zmodernizowana i odpowiednio wyposażona w celu zapewnienia odpowiedniej infrastruktury medycznej. W ramach projektu miał zostać oddany do użytku obiekt nowego sanatorium na 76 miejsc noclegowych w pokojach jedno-, dwu-, trzyosobowych, jednym z rezultatów projektu miało być zatrudnienie nowych pracowników, a prawidłowa realizacja projektu miała pozwolić na osiągnięcie założeń, jakimi są dywersyfikacja usług strony. W ten sposób miał zostać osiągnięty cel główny projektu, czyli dywersyfikacja usług oferowanych przez stronę oraz zbudowanie silnej pozycji firmy na rynku usług uzdrowiskowych przez planowaną inwestycję, w wyniku, której uruchomione zostanie nowe sanatorium.
W toku postępowania (m.in. kontroli na miejscu) DIP stwierdził, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: ufp), ponieważ środki wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. DIP ustalił, że Beneficjent realizując projekt nie uruchomił sanatorium uzdrowiskowego, które prowadziłoby działalność zgodnie z ustawą o działalności uzdrowiskowej oraz wytycznymi i przedmiotem wsparcia określonym w dokumentacji konkursowej naboru. DIP stwierdził, że Beneficjent - pomimo wykonania prac polegających na modernizacji budynku i wyposażenia go w środki trwałe (w tym zakresie DIP też wskazał na nieprawidłowości) – nie uzyska na końcowym etapie realizacji projektu dla nowo utworzonego w jego ramach sanatorium wpisu do Ewidencji Zakładów Lecznictwa uzdrowiskowego ze względu na niespełnienie warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Stwierdził DIP, że realizowana inwestycja położona jest w strefie C, a tym samym nie spełnia wymagań dotyczących lokalizacji, tzn. nie jest umiejscowiona w strefie ochronnej A uzdrowiska zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu uzdrowiska P. ([...], dalej: uchwała RM w P.), a ponadto nie będzie tam prowadzone lecznictwo przy wykorzystaniu urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego.
Powyższe ustalenia dały podstawę DIP do wydania decyzji.
ZWD w wyniku rozpatrzenia odwołania strony utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZWD wskazał, że wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...] został złożony w związku z naborem w ramach działania 1.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw, schematu 1.1.D2. Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorców prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych. Nabór miał na celu poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego oraz wsparcie konkurencyjności Województwa D. przez wykorzystanie potencjału turystyczno-uzrowiskowego. Wyjaśnił ZWD, że zgodnie z warunkami o wsparcie w schemacie 1.1.D2. ubiegać się mogły podmioty lecznicze będące przedsiębiorcą prowadzącym zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Lecznictwo uzdrowiskowe, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej oraz gminy uzdrowiskowe (t.j.Dz.U. z 2017 r., poz. 1056 ze zm., dalej: u.l.u.g.u.).
Powołał ZWD przepisy u.l.u.g.u., w tym : art. 2 pkt 1 i pkt 3, art. 4 ust. 2, art. 6, art. 34 ust. 1, art. 38 pkt 1 u.l.u.g.u. wyjaśniające pojęcia lecznictwo uzdrowiskowe, uzdrowisko, zakład lecznictwa uzdrowiskowego, obszaru gdzie mogą być świadczone usługi związane z lecznictwem uzdrowiskowym, strefa "A". Dalej wskazał, że w ogłoszeniu o naborze podano, że projekty muszą być realizowane na terenie jednego z uzdrowisk na terenie Województwa D., których lista wskazana została w ogłoszeniu. Lista uzdrowisk była listą zamkniętą i żaden dokument konkursu nie dopuszczał realizacji projektu w innej lokalizacji. Jednym z uzdrowisk wskazanych na liście była P., której Statut jako uzdrowiska normuje prawo miejscowe, tj. Uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska P.. W § 2 ww. Statutu wskazano obszar, który stanowi strefę ochronną "A", czyli strefę, gdzie zgodnie z art. 4 ust. 2 u.l.u.g.u. prowadzone jest w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego lecznictwo uzdrowiskowe. Powołał również ZWD zapis § 7 Statutu, w którym ustalone zostały kierunki lecznicze uzdrowiska, tj.: choroby kardiologiczne i nadciśnienie, choroby układu trawienia, choroby ortopedyczno-urazowe, choroby reumatologiczne, choroby górnych dróg oddechowych. Podkreślił organ II instancji, że wszystkie wskazywane przez niego informacje dotyczące kwalifikowalności projektu były zamieszczone w ogłoszeniu o naborze oraz w Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach RPO dla Województwa D. na lata 2007-2013, priorytet 1 Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i innowacyjność", działania 1.1. "Inwestycje dla przedsiębiorstw", schematu 1.1.D2. "Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorstw prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych".
Dalej ZWD stwierdził, że w sprawie Beneficjent bezsprzecznie spełniał warunek podmiotowy ubiegania się wsparcie, ponieważ wniosek został złożony przez podmiot leczniczy – przedsiębiorcę prowadzącego zakład lecznictwa uzdrowiskowego w granicach administracyjnych Województwa D. (strona posiada zakład w S.). Jednakże według ZWD nie zostały spełnione pozostałe warunki dotyczące kwalifikowalności projektu, tj. dotyczące obszaru na jakim miały być świadczone usługi z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego oraz zakresu świadczonych usług. Projekt Beneficjenta wskazywał, że zostanie zakupiona nieruchomość w P. przy ul. Ż., a zatem znajdująca się w strefie "C" uzdrowiska. Takie umiejscowieniu budynku powoduje, że Beneficjent nie spełnił warunku dla uznania jego działalności za lecznictwo uzdrowiskowe w rozumieniu u.l.u.g.u., gdyż zgodnie z w. uchwałą Rady Miejskiej w P. ulica, przy której położona jest nieruchomość zakupiona przez stronę nie mieści się w strefie "A". Ponadto kierunki lecznicze wskazane przez Beneficjenta we wniosku (sanatorium ma specjalizować się w leczeniu i rehabilitacji osób cierpiących na stwardnienie rozsiane, chorobę Parkinsona, udary i schorzenia neurologiczne") są odmienne od kierunków leczniczych przewidzianych w Statucie Uzdrowiska P.
Stwierdził ZWD, że powyższe kwestie dawały podstawy do nieuwzględnienia kryterium kwalifikowalności wniosku. Projekt Beneficjenta nie mógł wprowadzić nowych usług ani poszerzyć istniejącej oferty, ani też stworzyć infrastruktury uzdrowiskowej na terenie, na którym nie prowadzi się lecznictwa uzdrowiskowego.
Odnosząc się do argumentów strony dotyczących Komunikatu, który pojawił się na stronie DIP o treści: >>Aby wnioskodawca był uprawniony do złożenia wniosku o dofinansowanie w schemacie 1.1.D2. musi prowadzić zakład lecznictwa uzdrowiskowego w strefie "A" w jednej z gmin uzdrowiskowych D. (czyli: w C., C., D., D., J., K., L., P., P., S. lub Ś.). Tylko w takim przypadku możliwa jest realizacja projektu związanego z lecznictwem uzdrowiskowym w pozostałych strefach: "B" i "C". Nie ma zatem możliwości utworzenia nowego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego wyłącznie w strefie "B" lub "C", jeśli wnioskodawca nie jest zakładem lecznictwa uzdrowiskowego zlokalizowanym w strefie "A"<< - ZWD wyjaśnił, że komunikat nie zwalniał Beneficjenta od udziału w naborze zgodnie z procedurą przewidzianą dla wszystkich wnioskodawców i decydujące znaczenie przy ocenie projektu mają obowiązujące przepisy prawa.
Zdaniem ZWD otrzymane przez Beneficjenta dofinansowanie powinno zostać potraktowane jako nienależne pobranie środków, tj. podstawą do określenia kwoty środków przypadających do zwrotu winien być art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp. Podkreślił ZWD, że wyłącznie fakt nienależnego pobrania środków związany z niekwalifikowalnością projektu stanowi podstawę wydania decyzji. Zwrot środków nie jest uzależniony od dodatkowych okoliczności takich jak błąd którejkolwiek ze stron. Akcentował ZWD, że fakty ustalone w toku postępowania przed DIP potwierdzają, że Beneficjent nie osiągnął założonego w projekcie celu, co stanowi nieprawidłowość. Ponadto to DIP powinien ustalić, że Beneficjent w przedstawionych we wniosku o dofinansowanie warunkach nigdy nie miał możliwości osiągnięcia celu zgodnego z prawem i dokumentacją konkursową. Okoliczności stanowiące nieprawidłowość i czyniące środki przyznane stronie jako nienależne, istniały już w chwili składania wniosku o dofinansowanie i nie uległy zmianie. A nawet błąd instytucji nie uzasadnia bezpodstawnego przyznania Beneficjentowi dofinansowania w sytuacji, która wyklucza jego projekt z dofinansowania w naborze.
Powołał i omówił ZWD przepisy prawa obowiązujące w zakresie przyznawania środków dofinansowania oraz wykrywania nieprawidłowości i dochodzenia ich zwrotu, w tym: - rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1), dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95; - rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ.U.UE.L.2066.210.25, dalej: rozporządzenie Rady nr 1083/2006.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postepowania oraz zasądzenie kosztów postępowania i zarzuciła naruszenie:
- art. 207 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych {tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z pożn. zm., dalej ufp) poprzez bezzasadne jego zastosowane i uznanie, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały w ramach Projektu pobrane nienależnie,
- art. 2 ust. 7, art. 60 zdanie wstępne i lit. b, art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 31.07.2006 r.. Nr 210, poz. 25 z pożn. zm., dalej Rozporządzenie) w zw. z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/206 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 20.12.2013 r.. Nr 347 z pożn. zm., dalej Rozporządzenie) - poprzez bezzasadne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca wypełniała definicję nieprawidłowości przy realizacji Projektu,
- art. 7 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady praworządności i odmowę wykonania na wniosek skarżącej wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P. O. oraz przesłuchania strony, a w jej imieniu E.G., jak i ograniczenia w Decyzji dowodów podlegających ocenie dowodowej,
- art. 7a kpa w zw. z art. 81a § 1 kpa poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącej w zakresie nałożenia na stronę obowiązku w zakresie zwrotu dofinansowania w przypadku wątpliwości co do treści normy prawnej - wytycznych Organu (dalej Wytyczne) w związku z zapisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (dalej ulu) i ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (dalej udl) w związku z notatką służbową pracownika DIP z dnia [...].10.2012 r. i wyjaśnieniem DIP z dnia [...].10.2012 r., zamieszczonym na stronie internetowej DIP co do tego, iż na etapie składania wniosku co do Projektu skarżąca bezpośrednio i jasno zwrócił się do DIP z zapytaniem, czy może realizować Projekt w P. (uzdrowisku) w strefie C posiadają sanatorium w strefie A w S., gdzie obiekt w P. będzie jednostką sanatorium w S. z solennym oświadczeniem DIP zapewniającym skarżącą, iż jest to zgodne z dokumentacją dla Schematu 1.1.D2 i kwalifikuje projekt do startowania w zakresie takiej podstawy do dofinansowania,
- art. 8 kpa i art. 5 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i 86 kpa poprzez niezastosowanie zasad pogłębiania zaufania obywateli z pominięciem zasady bezstronności i równego traktowania stron, przejawiające się w dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka - dyrektora DIP R. G. z jednoczesną odmową dopuszczenia na te same okoliczności równorzędnych dowodów z zeznań świadka P. O. i strony-skarżącej - w jej imieniu prezesa zarządu E.G., a zatem obowiązku dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zwłaszcza w sytuacji nie wyjaśnienia przez Organ istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy,
- art. 10 kpa poprzez zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, w tym zgłaszania i wykonywania wniosków dowodowych osobowych, wskazanych pod lit. e,
- art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie i nie wykonanie przez Organ obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie (w zakresie dowodu z zeznań świadka P. O. i przesłuchania strony - skarżącej wraz z ograniczeniem się w Decyzji do 4 dowodów z dokumentów podlegających ocenie dowodowej,) w zw. z postanowieniami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r, poz. 651 z poźn. zm., dalej ulu) oraz postanowieniami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2013 r. do dnia 21 stycznia 2014 r.. tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r, poz. 217 z poźn. zm. dalej udl) i uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię pojęcia lecznictwa uzdrowiskowego, uzdrowiska i zakład lecznictwa uzdrowiskowego, jak i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego (z pominięciem oddalonych dowodów osobowych, treści wytycznych i wyjaśnień ich treści objętych stanowiskiem DIP z notatki służbowej pracownika DIP z dnia [...].10.2012 r. i wyjaśnień DIP z dnia [...].10.2012 r., zamieszczonym na stronie internetowej DIP), dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i nie wskazaniu w Decyzji, jakie to fakty Organ uznał za udowodnione, na których to dowodach się oparł, oraz nie wskazaniu przyczyn, z powodu których dokonała contra legem wykładni w Decyzji najistotniejszej kwestii niniejszej sprawy, tj. całkowitej zmiany stanowiska DIP co do tego, iż dokonując oceny formalnej i merytorycznej Projektu oraz podpisując Umowę DIP przyjmował zgodnie z treścią wytycznych (przez siebie opracowanych) i jednoznacznie interpretowanych to, że Projekt skarżącej spełniał wymogi formalne w zakresie realizacji Projektu w strefie C w P. w sytuacji posiadania uzdrowiska w strefie A w S., a zatem wyjaśnienia przez Organ podstaw zmiany stanowiska DIP, a w istocie prawnie wprowadzenie nowych kryteriów oceny Projektu w świetle braku zmiany dokumentacji konkursowej i wytycznych,
- art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r, poz. 1307 z poźn. zm., dalej uzppr z przyjęciem zakresu obowiązywania na okres procedowania Projektu i zawarcia umowy – tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z poźn. zm.) poprzez ich bezzasadne zastawanie i art. 25 pkt 1 uzppr w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2, art. 28 ust. 6 uzppr oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa w związku z Wytycznymi w zakresie Działania 1.1 RPO WD 2007-2013 przez ich bezzasadne niezastosowanie i nie uznanie, iż skarżąca w pełni kwalifikowała się do dofinansowania, spełniła warunki programu oraz Projekt wypełniał wymagania co do kwalifikowalności wraz z kwalifikowalnością wydatków, a DIP i Organ nie przeprowadził poprawnie postępowania kontrolnego, dowodowego w zaufaniu do skarżącej z przeprowadzeniem i wszechstronną oceną wszystkich dowodów - dokonując wykładni i interpretacji przepisów oraz dowodów osobowych i z dokumentów w sposób dowolny, a nie swobodny, nadto dokonując zmiany w warunkach programu poprzez wprowadzenie nowych, nieznanych wcześniej kryteriów i ocen Projektu, co było niedopuszczalne, a nadto prezentując w Decyzji stanowisko całkowicie sprzeczne ze stanowiskiem DIP zajętym w notatce służbowej pracownika DIP z dnia [...].10.2012 r. i wyjaśnieniach DIP z dnia [...].10.2012 r., co do rozumienia warunków kwalifikowalności Projektu oraz wydatków, oceny strefy uzdrowiskowej oraz zmiany kryterium strefy w ocenie skarżącej,
- art. 24 ust. 3 kpa poprzez jego nie zastosowanie i nie wyłącznie pracownika Organu prowadzącego postępowanie z uwagi na jawne naruszenie zasady bezstronności i naruszenia wielokrotne podstawowych zasad prawa administracyjnego, zasad postępowania dowodowego, uniemożliwienie w sposób świadomy i celowy dowodzenia stanowiska skarżącej, jak i ochronę DIP.
W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z dnia 14 października 2019 r. strona przedstawiła obszerną argumentację wskazującą na bezzasadność istnienia podstaw do określenia kwoty do zwrotu, brak wystąpienia nieprawidłowości oraz wadliwość działania organu w zakresie dochodzenia zwrotu udzielonego przez organ i przy jego pełnej akceptacji dofinansowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja ZWD nie narusza prawa. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postepowania skutkujących bądź mogących skutkować koniecznością jej uchylenia.
Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do określenia dla Beneficjenta kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...], pn. [...] w łącznej kwocie dofinansowania w wysokości 3.197.350,60 zł.
Zdaniem ZWD otrzymane przez Beneficjenta dofinansowanie powinno zostać potraktowane jako nienależne pobranie środków w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp, ponieważ Beneficjent nie osiągnął założonego w projekcie celu, co stanowi nieprawidłowość, a ponadto z uwagi na przedstawione przez Beneficjenta we wniosku o dofinansowanie warunki nigdy nie miał on możliwości osiągnięcia celu zgodnego z prawem i dokumentacją konkursową. Na zmianę takiej oceny, według ZWD nie wpływa również błąd instytucji przyznającej środki, ponieważ w świetle obwiązujących przepisów nie uzasadnia to bezpodstawnego przyznania dofinansowania.
Zdaniem natomiast strony w sprawie nie doszło do nieprawidłowości. Beneficjent zrealizował projekt zgodnie z przedłożonym wnioskiem, który został zaakceptowany przez DIP. DIP zawarł ze stroną umowę, potwierdził zatem na etapie zawierania i wykonywania umowy, że strona realizuje projekt i jego cel. Odmienne natomiast obecnie twierdzenia co do miejsca, w jakim możliwe było osiągnięcie celu dofinasowania, wskazują na zmianę warunków dofinansowania, co jest niedopuszczalne.
Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadne jest omówienie przepisów prawa, jakie znajdą w sprawie zastosowanie ze szczególnym uwzględnieniem kwestii unijnego charakteru środków, których dotyczy decyzja i których zwrotu dochodzi organ.
W sprawie bezsporne jest, że środki dofinansowania, których dotyczy decyzja pochodzą z funduszy unijnych. Z akt wynika, że Beneficjent zawarł z DIP umowę o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...] realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 Działanie 1.1 Schemat 1.1.D2. Na podstawie umowy wraz z późniejszymi aneksami Beneficjent uzyskał kwotę dofinansowania w wysokości 3.975.533,00 zł, na którą składa się kwota 3.379.203,05 zł pochodząca z budżetu środków europejskich odpowiadająca wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej EFRR) i kwota 596.329,95 zł stanowiąca środki krajowego współfinansowania.
Jako pozostające poza dyskusją jest również to, że działania finansowane z budżetu Unii muszą być w pełni zgodne z prawem Unii. Zasada zgodności operacji finansowanej z funduszy strukturalnych z prawem Unii jest podstawową zasadą regulującą kwalifikowanie operacji do finansowania europejskiego.
W tym miejscu przypomnieć należy, że w sprawie środki z funduszy europejskich przyznawane były w okresie obowiązywania rozporządzenia nr 1083/2006 na co wprost wskazywały także przepisy krajowe - ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm., dalej: uzppr), w tym art. 17 ust. 2.
Z art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 zawartego w tytule I tego rozporządzenia, zatytułowanym "Cele i ogólne zasady pomocy" wynika wprost, że: "Operacje finansowane z funduszy są zgodne z postanowieniami traktatu i aktów przyjętych na jego podstawie". Z kolei motyw 22 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że: Działalność funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny być spójne z innymi politykami Wspólnoty oraz przestrzegać prawodawstwa Wspólnoty.
Powyższa zasada - zgodności operacji finansowanej z funduszy strukturalnych z prawem Unii - znajduje także odzwierciedlenie w przewodnikach dla uczestników projektów o dofinansowanie oraz w umowach o finansowanie zawieranych z beneficjentami funduszy. Znalazła ona również swój wyraz w akcie: "Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (Uszczegółowienie RPO WD)", który wskazuje, że: "Uszczegółowienie RPO WD wynika bezpośrednio z zapisów RPO WD i jest w pełni zgodne z zapisami Programu oraz przepisami prawa wspólnotowego i krajowego. Niniejszy dokument stanowi więc bezpośrednią kontynuację zapisów RPO WD, przyjętego przez Komisję Europejską decyzją K(2007) 4207 z dnia 4 września 2007 r. oraz przez Zarząd Województwa D. Uchwałą nr 748/III/07 z dnia 25.09.2007 r.".
Uchybienia w zakresie naruszenia powyższej zasady stanowią "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Przepis ten wprowadza definicję nieprawidłowości, która oznacza "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego".
Zauważa Sąd, że kryterium "nieprawidłowości" oparte na naruszeniu prawa Unii było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który w wyroku z dnia 26 maja 2016 r. w sprawach połączonych C-260/14 i C-261/14, Județul Neamț i Județul Bacău przeciwko Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ECLI:EU:C:2016:360 jednoznacznie wskazał, że należy interpretować je szeroko, tzn., że należy objąć nim wszystkie naruszenia prawa Unii sensu stricto, jak również naruszenia przepisów krajowych dotyczących stosowania prawa Unii:
35 (...) należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2015 r., Sodiaal International, C-383/14, EU:C:2015:541, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Jak wynika z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość, nie można jednak wykluczyć, że nieprawidłowość taka mogłaby również wynikać z naruszenia prawa krajowego.
37 W tym zakresie należy również uwzględnić fakt, że ponieważ działania sporne w sprawach w postępowaniu głównym skorzystały z finansowania Unii, działania te należą do zakresu zastosowania prawa Unii. Tym samym pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 winno być interpretowane jako obejmujące swym zakresem nie tylko każde naruszenie prawa Unii, ale również naruszenie prawa krajowego, które przyczynia się do zapewnienia właściwego stosowania prawa Unii w dziedzinie zarządzania projektami finansowanymi z funduszy Unii. (podkreśl. Sądu)
38 Taką interpretację pojęcia "nieprawidłowość" potwierdza badanie kontekstu normatywnego, w który wpisuje się w szczególności art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, jak również cel realizowany przez to rozporządzenie.
41 Odnosząc się w dalszej kolejności do celu realizowanego przez rozporządzenie nr 1083/2006, przepisy nim ustanowione zmierzają w szczególności, tak jak to zostało wskazane w pkt 35 niniejszego wyroku, do zapewnienia prawidłowego i skutecznego wykorzystania funduszy strukturalnych w celu ochrony interesów finansowych Unii.
42 Ponieważ nie sposób wykluczyć, że naruszenia ustawodawstwa krajowego mogłyby podważyć skuteczność pomocy z funduszy, interpretacja, zgodnie z którą wspominane naruszenia nie stanowiłyby "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nie gwarantowałaby pełnej realizacji celów zamierzonych przez prawodawcę Unii w tej dziedzinie.
43 Mając na względzie powyższe rozważania, pojęcie "nieprawidłowości", o którym mowa w art. art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, należy interpretować jako odnoszące się również do naruszeń przepisów prawa krajowego znajdujących zastosowanie do działań finansowanych z funduszy strukturalnych.
44 Taką interpretację potwierdza ponadto definicja "nieprawidłowości" sformułowana w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, które uchyliło z dniem 1 stycznia 2014 r. rozporządzenie nr 1083/2006.
Dalej wskazać trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).
Wyrazem powyższych zasad są zapisy rozporządzenia nr 1083/2006 w tym motyw 61 i 66 oraz art. 60 lit. a) i b), z których wynika, że w celu zapewnienia, że fundusze strukturalne są wykorzystane w sposób skuteczny i prawidłowy, państwa członkowskie są zobowiązane, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami ustanowić wydajne systemy zarządzania i kontroli pozwalające na weryfikację, czy beneficjent funduszy wykonał obowiązki uprawniające go do otrzymania przewidzianej pomocy finansowej zgodnie z prawem Unii oraz właściwym prawem krajowym (por. wyrok TSUE z dnia 12 grudnia 20107 r. Włochy/Komisja, T-308/05, EU:T:2007:382, pkt 109; wyrok TSUE z dnia 3 września 2014 r. Baltlanty, C-410/13, EU:C:2014:2134).
Artykuł 60 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że instytucja zarządzająca odpowiada zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, po pierwsze, za zapewnienie, że operacje "spełniają [...] mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji", a po drugie, za kontrolę, czy wydatki zadeklarowane przez beneficjentów są "zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi".
Podobnie art. 61 lit. b) ppkt (ii) tego rozporządzenia stanowi, że instytucja certyfikująca programu operacyjnego jest zobowiązana poświadczyć, że "zadeklarowane wydatki są zgodne z mającymi zastosowanie zasadami wspólnotowymi i krajowymi oraz zostały poniesione w związku z operacjami wybranymi do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu i spełniają zasady wspólnotowe i krajowe".
Zgodnie natomiast z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 korekty finansowe, które państwa członkowskie są zobowiązane dokonać mają ponadto "przywrócić sytuację, w której wszystkie wydatki stanowiące przedmiot wniosku o współfinansowanie z funduszy strukturalnych są zgodne z prawem i prawidłowe, a także zgodne z zasadami oraz przepisami mającymi zastosowanie na szczeblu krajowym i na szczeblu Unii".
Na gruncie przepisów krajowych zastosowanie w powyższym względzie znajdują przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawa o finansach publicznych.
Wskazać należy, że art. 207 ust. 1 ufp nie używa terminu "nieprawidłowości", lecz terminów – "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." W ocenie Sądu, zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 ufp są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.
Reasumując, państwa członkowskie jako gwaranci należytego wykorzystania środków pochodzących z finansowania Unii mają obowiązek wycofania takiego finansowania, jeżeli stwierdzą uchybienia w stosowaniu prawa Unii lub prawa krajowego. Zgodność z przepisami wspólnotowymi i krajowymi jest warunkiem kwalifikacji transakcji do finansowania.
Podkreślić również trzeba, że ocena finansowania jako niezgodnego z prawem Unii i krajowym stanowiącym stosowanie prawa Unii (w znaczeniu wyżej omówionym) jest niezależna od tego, czy dana nieprawidłowość jest następstwem działania beneficjenta funduszu, czy też organu przyznającego środki. Takie podejście wynika przede wszystkim z faktu, że zapewnienie skuteczność działań funduszy jest uwarunkowane pewnością, że z funduszy nie zostały sfinansowane operacje niezgodne z prawem i celem finasowania. Okoliczności związane z działaniem organów i beneficjenta skutkujące powstaniem nieprawidłowości, brane są pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym odstąpieniu od dochodzeniu ich zwrotu, co Sąd omówi w dalszej części rozważań.
Innymi słowy każdorazowo, gdy stwierdzona zostanie nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia nr 1083/2006 upoważnione organy mają obowiązek podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich stosownych środków celem skorygowania uchybienia obowiązkowi bez możliwości powołania się na jakiekolwiek utrudnienia, państwo członkowskie w szczególności nie może powoływać się na problemy na szczeblu krajowym przy realizacji lub transpozycji normy wspólnotowej. Dotyczy to również ewentualnych przepisów, praktyk lub stanu jego porządku prawnego, por. wyroki TSUE: z dnia 2 grudnia 1980 r. w sprawie 42/80 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 3635, pkt 4, z dnia 2 grudnia 1986 r. w sprawie 239/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. 3645, pkt 13 i z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie C-383/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-4219, pkt 18.
Jednocześnie jednak z orzecznictwa TSUE dotyczącego dochodzenia zwrotu środków finansowanych z funduszy Unii wynika, że w braku precyzyjnych wytycznych na poziomie wspólnotowym wymagana korekta odbywa się na podstawie prawa krajowego, jednakże z zastrzeżeniem granic wyznaczonych przez prawo wspólnotowe
Spory dotyczące odzyskania kwot wypłaconych nienależnie w świetle prawa wspólnotowego powinny być bowiem rozstrzygane przez sądy krajowe, wobec braku przepisów wspólnotowych, na podstawie ich prawa krajowego, jednakże z zastrzeżeniem ograniczeń, jakie nakłada prawo wspólnotowe. Zgodnie z tym kryteria przewidziane w prawie krajowym nie mogą prowadzić do tego, że odzyskanie nienależnej pomocy będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, a ustawodawstwo krajowe powinno być stosowane w sposób niedyskryminujący w porównaniu z procedurami przeznaczonymi do rozstrzygania sporów krajowych tego samego rodzaju (wyrok TSUE z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C-336/00 Huber, Rec. s. I-7699, pkt 55, i przytoczone tam orzecznictwo). (por. wyrok TSUE z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie C-281/07 Hauptzollamt Hamburg-Jonas przeciwko Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG., ECLI:EU:C:2009:6).
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że nie jest uznawana za sprzeczną z prawem wspólnotowym sytuacja, gdy prawo krajowe uwzględnia również zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, które są częścią systemu prawa wspólnotowego.
Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można uznać za sprzeczną z prawem Unii okoliczności, że prawo krajowe w dziedzinie cofania aktów administracyjnych oraz żądania zwrotu świadczeń pieniężnych wypłaconych nienależnie przez administrację publiczną uwzględnia obok zasady legalności również zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasadę pewności prawa, ponieważ zasady te należą do porządku prawnego Unii. Te zasady powinny być przestrzegane ze szczególnym rygorem w przypadku regulacji przewidującej skutki finansowe (podkreśl. Sądu) (zob. wyrok z dnia 13 marca 2008 r. w sprawach połączonych od C-383/06 do C-385/06 Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening ECLI:EU:C:2008:165 pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zasada pewności prawa wymaga w szczególności, aby dane uregulowanie wspólnotowe umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada (wyroki z dnia 1 października 1998 r. w sprawie C-209/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I-5655, pkt 35, z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C-108/01 Consorzio del Prosciutto di Parma i Salumificio S. Rita,Rec. str. I-5121, pkt 89 i z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. str. I-1609, pkt 72). Jednostki powinny bowiem mieć możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (wyroki z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C-143/93 Van Es Douane Agenten,Rec. str. I-431, pkt 27, i z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun,Rec. str. I-10211, pkt 79).
Odnośnie natomiast zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań zasadne jest odwołanie się do rozważań - odwołujących się również do orzecznictwa TSUE oraz mających potwierdzenie w wydanym później przez TSUE wyroku- opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C-568/11 Agroferm A/S przeciwko Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, ECLI:EU:C:2013:35.
Przede wszystkim wskazać należy, że uwzględnienie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga odwołania się do jej znaczenia wypracowanego na gruncie orzecznictwa TSUE. Takie działanie uzasadnione jest zapewnieniem jednolitego stosowania prawa Unii.
Jak wskazano w opinii (pkt 48) pozostawienie państwom członkowskim możliwości stosowania różnych krajowych zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań przy wykonywaniu prawa Unii prowadziłoby do odmiennego zastosowania prawa Unii w różnych państwach członkowskich. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie udzielałyby jedynie zawężonej ochrony uzasadnionych oczekiwań, inne państwa członkowskie mogłyby być bardziej hojne z korzyścią dla przedsiębiorstw mających siedzibę na ich terytorium, co mogłoby wiązać się z obciążeniem budżetu wspólnotowego. Tego rodzaju wykładnię prawa Unii należy odrzucić w szczególności z tego względu, że tego rodzaju odmienne traktowanie mogłoby prowadzić do poważnych zniekształceń konkurencji pomiędzy państwami członkowskimi.
Ponadto brak jest niespójności pomiędzy związaniem państw członkowskich unijną zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań a utrwalonym orzecznictwem, zgodnie z którym sprzeczna z uregulowaniem Unii praktyka państwa członkowskiego nie może uzasadniać powstania po stronie jednostki, dla której była ona korzystna, uzasadnionych oczekiwań. Stwierdzenie to jest bowiem związane z tym, że zasadniczo nie podlega ochronie zaufanie w zachowanie niezgodne z prawem. Na zasadę uzasadnionych oczekiwań nie można powoływać się przeciwko jasnemu przepisowi prawa Unii, zaś zachowanie organu krajowego, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, które pozostaje w sprzeczności z tym prawem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii. Dotyczy to jednak materialnego zakresu unijnej ochrony uzasadnionych oczekiwań i nie podważa jej zasadniczego zastosowania do aktów wykonawczych władz krajowych. (pkt 50 opinii)
Udzielenie ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga po pierwsze wystąpienia dobrej wiary przedsiębiorcy, a więc przeświadczenia o zgodności z prawem pomocy (por. wyrok z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C-336/00 Huber, pkt 58)
Owa dobra wiara może zostać zakwestionowana również wówczas, gdy przedsiębiorca zaniechał przeprowadzenia badań, które powinien był podjąć (por. wyrok z dnia 16 lipca 1998 r. w sprawie C-298/96 Oelmühle Hamburg i Schmidt Söhne przeciwko Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung , Rec. s. I-4767, pkt 29.). Dobra wiara nie może zatem zaistnieć nieumyślnie. (pkt 58 opinii)
Zgodnie z orzecznictwem – poza konieczną dla udzielenia ochrony uzasadnionych oczekiwań dobrą wiarą – działania organów administracji muszą wywołać w świadomości ostrożnego i rozważnego podmiotu gospodarczego racjonalne i uzasadnione oczekiwania (por. wyrok z dnia 14 września 2006 r. w sprawach połączonych od C-181/04 do C-183/04 Elmeka, Zb.Orz. s. I-8167, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo). Chodzi tu po pierwsze o pytanie, czy dobra wiara wynikała z zachowania władz administracyjnych, a po drugie o to, czy oczekiwania oparte na zachowaniu władz powstały w sposób uzasadniony. Jak wskazano, należy temu zaprzeczyć w szczególności wówczas, gdy władze działały wbrew jasnemu przepisowi prawa Unii. A zatem działanie władz należy oceniać zawsze w związku z leżącym u jego podstaw prawem Unii. (pkt 59 opinii).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia prawa.
Jako uzasadnione ocenia Sąd stanowisko ZWD, że w okolicznościach sprawy doszło do powstania nieprawidłowości.
Dla oceny jej zaistnienia niezbędne, jest wbrew twierdzeniom strony, uwzględnienie przepisów prawa Unii oraz przepisów krajowych stanowiących stosowanie prawa Unii. Jak Sąd wyjaśnił w celu ochrony interesów finansowych Unii i zagwarantowania pełnego osiągnięcia celów realizowanych w ramach pomocy finansowanej z funduszy unijnych i zapewnienia ich skuteczności musi być zapewniona pełna zgodność finansowania z przepisami unijnymi i krajowymi dotyczącymi danego finansowania
W sprawie niezbędne jest zatem, tak jak wskazał ZWD uwzględnienie przepisów unijnych i krajowych, których zastosowanie normowało i warunkowało finansowanie przedmiotowej pomocy, tj.:
- rozporządzenia Rady nr 1083/2006;
- ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
- ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
- warunków naboru realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 w ramach działania 1.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw, schematu 1.1.D2. Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorców prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych;
- ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych;
- Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska P..
Z akt sprawy i z powołanych aktów wynika, że wniosek strony o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...] został złożony w związku z naborem w ramach działania 1.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw, schematu 1.1.D2. Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorców prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 i projekt miał polegać na uruchomieniu sanatorium w P.
Z ogłoszenia DIP o naborze wynika, że ogłasza się nabór wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków EFRR oraz budżetu państwa w Priorytecie 1 Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw, Działanie 1.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw", schemat 1.1.D2 "Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorstw prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych". Dalej wskazano Tryb konkursu- zamknięty, a w pkt I Rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu podano, że :Dotacje przyznawane w schemacie 1.1.D2 mają na celu poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego1 oraz wsparcie konkurencyjności województwa dolnośląskiego przez wykorzystanie potencjału turystyczno-uzdrowiskowego.(...)". Zamieszczony przy słowie "uzdrowiskowego" znacznik "1" na marginesie zawierał opis "1 Pojęcie lecznictwo uzdrowiskowe zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.)".
W treści ogłoszenia wskazano również, że projekty muszą być realizowane na terenie jednego ze wskazanych uzdrowisk. Wskazano również, że o wsparcie w schemacie 1.1.D2. ubiegać się mogą podmioty lecznicze będące przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112, poz. 654 z późn. zm.) bez względu na ich wielkość (...) prowadzący zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ww. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych.
W sprawie poza sporem jest, że strona spełniła warunki podmiotowe do ubiegania się o przyznanie dofinansowania, stąd Sąd pominie tę kwestię w swoich rozważaniach.
Z warunków wskazanych w ogłoszeniu wynika, że dotacje w ramach przedmiotowego naboru miały na celu poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. A zatem przy ocenie realizacji celu, niewątpliwie należy uwzględnić zapisy tej ustawy dotyczące lecznictwa uzdrowiskowego. W ocenie Sądu uwzględnić należy w szczególności zapisy art. 2 pkt 1 i pkt 3, pkt 10, art. 4 ust. 2, art. 6, art. 34 ust. 1, art. 38 pkt 1 u.l.u.g.u.
Art. 2 pkt 1 u.l.u.g.u. definiuje lecznictwo uzdrowiskowe jako zorganizowaną działalność polegającą na udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, prowadzoną w uzdrowisku przez zakłady lecznictwa uzdrowiskowego albo poza uzdrowiskiem w szpitalach i sanatoriach znajdujących się w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych, przy wykorzystaniu warunków naturalnych, takich jak:
a)właściwości naturalnych surowców leczniczych,
b)właściwości lecznicze klimatu, w tym talassoterapia i subterraneoterapia, oraz właściwości lecznicze mikroklimatu
- a także towarzyszące zabiegi z zakresu fizjoterapii;
Z kolei definicja zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, do którego odwołuje się ww. przepis, zawarta jest w art. 2 pkt 10 oraz art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 10 zakład lecznictwa uzdrowiskowego to zakład leczniczy, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju ambulatoryjne lub stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, działający na obszarze uzdrowiska, utworzony w celu udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, w ramach kierunków leczniczych i przeciwwskazań ustalonych dla danego uzdrowiska, w szczególności wykorzystujących warunki naturalne uzdrowiska przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych;
A zgodnie z art. 6 u.l.u.g.u. Zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są: 1)szpitale uzdrowiskowe; 2) sanatoria uzdrowiskowe; 3) szpitale uzdrowiskowe dla dzieci i sanatoria uzdrowiskowe dla dzieci; 4) przychodnie uzdrowiskowe; 5) zakłady przyrodolecznicze; 6) szpitale i sanatoria w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych.
Pojęcie natomiast uzdrowiska, w którym ma być realizowane lecznictwo uzdrowiskowe (z art. 2 pkt 1 u.l.u.g.u.) zawarte jest w art. 2 pkt 3 u.l.u.g.u., który stanowi, że uzdrowisko to obszar, na terenie którego prowadzone jest lecznictwo uzdrowiskowe, wydzielony w celu wykorzystania i ochrony znajdujących się na jego obszarze naturalnych surowców leczniczych, spełniający warunki, o których mowa w art. 34 ust. 1, któremu został nadany status uzdrowiska.
Dalej w art. 4 ust. 2 ustawy wskazano, że w uzdrowiskach lecznictwo uzdrowiskowe jest prowadzone w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego zlokalizowanych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej. A art. 38 pkt 1 przewiduje, że Na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C": 1) strefa "A", dla której procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 65%, obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, w zakresie nieutrudniającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności: pensjonaty, restauracje lub kawiarnie;
W ogłoszeniu o naborze zawarta została także lista uzdrowisk, gdzie mógłby być realizowany projekt. Do funkcjonowania uzdrowisk zastosowanie znajdują także przepisy prawa miejscowego dotyczące danego uzdrowiska. W sprawie jest to Uchwała Rady Miejskiej P. W uchwale tej w § 2 określono, co stanowi strefę "A" uzdrowiska, a w § 7 ustalono kierunki lecznicze uzdrowiska.
W świetle powołanych przepisów, aby zapewnić cel finansowania - "poprawę jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego" - projekt musiał być realizowany w miejscu i na warunkach umożliwiających świadczenie usług lecznictwa uzdrowiskowego, czyli niewątpliwie musiał być realizowany w uzdrowisku, ponadto w strefie "A" i w ramach kierunków leczniczych ustalonych dla danego uzdrowiska. Na gruncie obowiązujących przepisów inny sposób realizacji celu był niemożliwy, a każde działanie sprzeczne z celem musi być ocenione jako niedopuszczalne.
Zestawiając powyższe uwarunkowania ze stanem sprawy, w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że doszło do powstania nieprawidłowości. Nie zostały dochowane kryteria dofinansowania. Jak wynika bowiem z akt sprawy środki finansowe z funduszu zostały skierowane na realizację operacji niezgodnej z przepisami i sprzecznej z celem finansowania, czyli naruszona została zasada skuteczności. Z akt wynika, że w realiach sprawy środki zostały wykorzystane w ramach inwestycji, która nie kwalifikuje się jako "lecznictwo uzdrowiskowe". Obiekt, jaki powstał w ramach projektu nr [...], pn. [...], został co prawda zrealizowany w uzdrowisku (P.), jednak poza strefą "A", czyli strefą w jakiej może być prowadzone lecznictwo uzdrowiskowe, (ul. Ż. gdzie powstał obiekt nie jest objęta strefą "A"), a ponadto kierunki lecznicze wskazywane przez Beneficjenta są niezgodne z kierunkami leczniczymi uzdrowiska (P.).
Wbrew zarzutom skargi cel dofinansowania był wyraźnie wskazany w ogłoszeniu o naborze wniosków i z jego treści nie wynikało, że wystarczające jest zrealizowanie projektu na terenie jednej ze wskazanych gmin uzdrowiskowych objętych konkursem, co według strony nie powodowało konieczności realizacji projektu na obszarze uzdrowiska w strefie "A". Ogłoszenie wskazywało cel dofinansowania i miejsca dopuszczalnej realizacji projektu (podane uzdrowiska) i każdorazowo oba te elementy musiały być spełnione łącznie, tzn. we wskazanej wybranej lokalizacji musiał zostać zrealizowany cel dofinansowania. Z akt nie wynika także, aby osiągnięcie celu dofinansowania było niemożliwe we wskazywanych miejscach realizacji – uzdrowiskach z listy.
Bez wpływu na wskazaną ocenę, co do zaistnienia nieprawidłowości pozostają argumenty strony związane z zachowaniem DIP i udzielanymi przez DIP informacjami, w tym komunikatem, który pojawił się na stronie DIP. Ustalenie, czy wystąpiła nieprawidłowość w znaczeniu wynikającym z przepisów dokonywana jest na podstawie obowiązujących przepisów prawa unijnego i krajowego, które normują dane dofinansowanie. Komunikat na stronie DIP nie stanowi przepisów prawa, które podlegają uwzględnieniu przy ocenie prawidłowości finansowania ze środków unijnych danej operacji.
W związku z powyższym zasadnie, wobec stwierdzenia nieprawidłowości, wskazał w decyzji ZWD na konieczność wyeliminowania stwierdzonego uchybienia i odzyskanie kwot nienależnie wypłaconych.
W kontekście przedstawionych na wstępie rozważań niezbędne pozostaje rozważenie zatem, czy w sprawie zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań mogą mieć wpływ na dochodzenie zwrotu środków dofinansowania.
W ocenie Sądu, w zakresie pewności prawa zasada ta została w pełni dochowana. Uregulowania dotyczące konkursu i warunków dofinansowania umożliwiały stronie dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nią nakładano.
Z kolei zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga, aby pod rozwagę wziąć okoliczności związane zarówno z zachowaniem Beneficjenta, jak i organu, a zwłaszcza kwestię komunikatu DIP.
Jak wynika z uwag dotyczących rozumienia/znaczenia na gruncie unijnym zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, dla skorzystania z niej wymagane jest, aby strona pozostawała w dobrej wierze. Czyli strona musi być przeświadczona, że pomoc jest zgodna z prawem dotyczącym jej przyznania i to przeświadczenie nie może być nieumyślne. W praktyce oznacza to, że strona musi dołożyć staranności co do poznania warunków i zasad pomocy, w tym np. musi wyjaśnić wszystkie kwestie związane z jej uzyskaniem, które mogły wzbudzić uzasadnione wątpliwości. Ponadto oceniając dane zachowanie trzeba wziąć pod uwagę, że przedsiębiorca musi być świadomy i ostrożny, a wzbudzone oczekiwania muszą być racjonalne i uzasadnione. Nie można czerpać ochrony z zaniechania w zakresie, czy to pozyskania wiedzy, czy skorzystania z posiadanej bądź dostępnej.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona działa jako profesjonalista i kierowane pod jej adresem wymagania muszą ten fakt uwzględnić. A zatem strona, która co trzeba podkreślić spełniała warunki podmiotowe do udziału w naborze do dofinansowania, tzn. była podmiotem leczniczym będącym przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej prowadzącym zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych - powinna wszystkie użyte w ogłoszeniu pojęcia, a na pewno te odwołujące się do przepisów u.l.u.g.u. rozumieć w znaczeniu wynikającym z przepisów tej ustawy.
W ocenie Sądu kwestia lecznictwa uzdrowiskowego, świadczenia usług w tym zakresie, uzdrowiska, zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, warunków gdzie i jak, takie usługi mogą być świadczone, w żaden sposób nie mogła być przez stronę przyjęta w innym, aniżeli ustawowy znaczeniu.
W konsekwencji w ocenie Sądu strona nie miała uzasadnionych podstaw by zakładać, że cel dotacji czyli "poprawa jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego" może być realizowany poza miejscem i w warunkach odmiennych, aniżeli wynika to z ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych - art. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 10, art. 4 ust. 2 i nast. oraz z przepisów prawa miejscowego dotyczącego uzdrowiska P.
Zdaniem Sądu strona nie dołożyła staranności wymaganej od profesjonalisty i "przewidującego i ostrożnego podmiotu gospodarczego" w ocenie swoich zachowań w kontekście znaczenia poszczególnych pojęć, jakie są wprost zdefiniowane w ustawie (uzdrowisko, lecznictwo uzdrowiskowe...) i w kontekście celu dofinansowania. Jak już powiedziano przeświadczenie strony, że pomoc jest zgodna z prawem dotyczącym jej przyznania nie może być nieumyślne.
Na brak staranności strony wskazuje również powoływane się przez stronę, że posługiwała się we wniosku pojęciem sanatorium w znaczeniu potocznym.
Powyższe zachowanie zupełnie przeczy i nie spełnia wymagań jakich można oczekiwać od ostrożnego i racjonalnego przedsiębiorcy z branży lecznictwa uzdrowiskowego.
Jednocześnie gdyby nawet przyjąć (czego Sąd nie podziela), że strona pozostawała w dobrej wierze, którą u strony wzbudził organ poprzez swoje działania – wyjaśnienia (komunikat i prowadzone ze stroną rozmowy), to nadal pozostaje kwestia, czy oczekiwania oparte na zachowaniu organu powstały w sposób uzasadniony.
W ocenie Sądu nie ma podstaw do takiej oceny, strona nie mogła bowiem w sposób uzasadniony oczekiwać, że może realizować cel w postaci "poprawy jakości lecznictwa uzdrowiskowego" poprzez stworzenie obiektu sanatoryjnego poza strefą "A" uzdrowiska, czyli poza strefą gdzie jest prowadzone w uzdrowiskach lecznictwo uzdrowiskowe i na dodatek w uzdrowisku, którego kierunki lecznicze są inne, aniżeli realizowane przez stronę. Takie dofinansowanie całkowicie odrywałoby się od celu "poprawy jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego". Byłoby to równoznaczne ze stwierdzeniem, że dofinansowanie dedykowane było przedsiębiorcom prowadzącym działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, z pominięciem celu dofinansowania, tj. "poprawy jakości usług lecznictwa uzdrowiskowego".
A jak wynika z przepisów dofinansowanie było dedykowane określonym podmiotom na określony cel.
Ponadto nawet przy uwzględnieniu, że DIP swoim komunikatem (i faktem, że przyznał pomoc) mógł utwierdzić stronę w przekonaniu, że cel finansowania może być realizowany w strefie B i C uzdrowiska, to było to jednak sprzeczne z przepisami krajowymi dotyczącymi lecznictwa uzdrowiskowego i tym samym sprzeczne z celem finansowania z funduszu, a zatem nie może korzystać z zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu unijnym.
Sąd nie podziela obszernej argumentacji prezentowanej w skardze, rozwiniętej w piśmie procesowym wskazującej na podstawy do odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków z uwagi na działanie organów przyznających środki dofinansowania, odwołującej się m.in. do zasady zaufania do organów państwa, przepisów Konstytucji RP, zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, (...).
W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu wykładni przepisów dotyczących szeroko rozumianej ochrony interesów finansowych Unii ma wykładnia poczyniona w tym zakresie przez TSUE, w tym dotycząca stosowania zasady pewności prawa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, do której Sąd się odwołał.
Mając na uwadze powyższe stanowisko, Sąd jako niezasadne uznał także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym związane z gromadzeniem dowodów.
Wskazać również trzeba, że nawet sąd krajowy nie może wzbudzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii (por. wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie T-454/13 Société nationale maritime Corse Méditerranée (SNCM) przeciwko Komisji Europejskiej ECLI:EU:T:2017:134)
Działanie wbrew prawu przez organ przyznający środki, które prowadzi do powstania nieprawidłowości, nie korzysta z ochrony uzasadnionych oczekiwań, a co najwyżej, gdy zostanie to wykazane może być rozpatrywane w kwestii odpowiedzialności państwa.
Mając powyższe na uwadze, wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.