III SA/WR 168/24

III SA/Wr 168/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art. 36 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. we W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie obciążenia strony opłatą za czynności wykonane w związku z przeprowadzoną kontrolą I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 27 marca 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lubinie przeprowadził kontrolę sanitarną w A. Spółka z o.o. z siedzibą we W. (dalej, strona, skarżąca, strona skarżąca), W. w L., w zakresie oceny realizacji ogólnych wymogów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie.. Przedmiotem działalności prowadzonej w zakładzie jest m.in. [...]. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół kontroli Nr [...], w którym stwierdzono określone nieprawidłowości.
Decyzją z dnia 25 października 2023 r. nr 573/23, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lubinie (dalej jako: PPIS, organ I instancji) orzekł o nałożeniu na spółkę wskazanych tam obowiązków, ujętych w 7 punktach, w terminie do dnia 29 marca 2024 r. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w wyniku czego decyzją Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej jako: DPWIS, organ II instancji) z dnia 4 stycznia 2024 r. nr HP.906.46.2023.ZH uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.
Natomiast decyzją z dnia 25 października 2023 r. nr 574/23, organ I instancji, działając m.i.n. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195, ze zm., dalej jako: u.p.i.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203, dalej jako: rozporządzenie z dnia 5 marca 2010 r.) obciążył stronę opłatą w kwocie 659 zł za czynności wykonane w związku z kontrolą przeprowadzona w spółce w Zakładzie w L., płatną w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzone w spółce nieprawidłowości stanowią naruszenie m.in. art. 221 § 2, art. 226 i art. 227 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1510, dalej jako: k.p.) oraz § 3, § 4 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 419), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz. U. z 2005 r., nr 157, poz. 1318). Jak wskazano w uzasadnieniu, wysokość opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne została naliczona w szczególności na podstawie zarządzenia nr 07/DYR./23 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Lubinie z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Powiatową Stację Sanitarno – Epidemiologiczną w Lubinie – Załącznik nr 1a,, wydanego w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Organ pierwszej instancji wskazał, że opłatą objęto: czas dojazdu do kontrolowanego obiektu oraz powrót do siedziby stacji, koszty transportu samochodem służbowym lub środkami komunikacji publicznej, czas kontroli oraz czas związany z analizą dokumentacji, łącznie 659 zł.
Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji wymierzającej opłatę, decyzją DPWIS z dnia 27 lutego 2024 r. nr HP.906.47.2023.ZH uchylono decyzję PPIS w całości i obciążono stronę opłatą w wysokości 310 zł za czynności wykonane w związku z przedmiotową kontrolą. Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z argumentacją strony odnośnie nie występowania naruszeń higieniczno – sanitarnych i konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 36 ust. 2 u.p.i.s. (zgodnie z którym opłaty nie pobiera się jeśli w wyniku badań nie stwierdzono naruszeń), zamiast zastosowanego przepisu art. 36 ust. 1 tej ustawy, powołując się na fakt stwierdzenia wystąpienia uchybień ujętych w protokole kontroli. W ocenie organu w sprawie nie ma znaczenia to, że strona usunęła jedno z naruszeń w toku czynności kontrolnych, gdyż podstawową przesłanką obciążenia strony opłatą jest samo stwierdzenie naruszeń. Organ podniósł również, że przedmiotem postępowania w sprawie są kwestie związane z prawidłowością naliczenia opłaty za czynności kontrolne, nie zaś rozpoznanie merytoryczne sprawy (tj. kwestie, czy doszło do występowania naruszeń). Dalej wskazano, że w zarządzeniu Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Lubinie, określającym wysokość opłaty, nie wprowadzono do cennika pozycji pozwalającej na doliczenie stronie opłaty za czas związany z analizą dokumentacji, wobec czego należna opłata winna ulec zmniejszeniu i ograniczyć się do opłaty za czas dojazdu i czas kontroli obszaru, w którym stwierdzono nieprawidłowości, co łącznie daje opłatę 310 zł, wymierzoną w tejże decyzji.
W skardze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie instytucji reformacji przewidzianej w tym przepisie, chociaż organ II instancji uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji obciążające stronę opłatą w wysokości 659 zł i obciążył kwotą 310 zł za czynności wykonane w związku z kontrolą. Zdaniem strony powyższe naruszenie nastąpiło wskutek nieprawidłowego zastosowania instytucji reformacji orzeczenia, bowiem zamiast uchylić w całości, należało jedynie uchylić w części i zmienić kwotę wysokości opłaty, a ponadto zaskarżona decyzja winna zostać uchylona a postępowanie umorzone, skoro organ II instancji decyzją z dnia 4 stycznia 20024 r. uchylił decyzję merytoryczną o nałożeniu na stronę obowiązków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie strony przedmiotowa opłata może być ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie przepisów sanitarnych i niewystarczające jest w tej mierze stwierdzenie uchybień w treści protokołu kontroli. Niezależnie od tego w przypadku jedynie częściowo nieprawidłowego wyliczenia opłaty przez organ I instancji, organ II instancji powinien na podstawie at. 138 § 1 k.p.a. jedynie uchylić częściowo rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazać inną kwotę opłaty, a więc dokonać jego zmiany pod względem rachunkowym. Strona zarzuciła, ze organ tylko pozornie wydał decyzję reformatoryjną. Uchylenie decyzji organu I instancji w całości wskazywałoby na to, że organ ten ocenił, że stwierdzone nieprawidłowości wymagają wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji w całości, chociaż w ramach wydawanej nowej decyzji wyliczył tylko inną kwotę opłaty.
2) § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowie z dnia 5 marca 2020 r. poprzez jego zastosowanie, choć nie było do tego podstaw w związku z niedopuszczalnym zastosowaniem przepisu art. 36 u.p.i.s., zamiast zastosowania przepisu art. 36 ust. 2 tej ustawy. Strona podniosła, że jako podstawę do obciążenia jej kosztami prowadzonego postępowania wskazano, iż w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono nieprzestrzeganie wymagań higienicznych i zdrowotnych, opisanych w protokole kontroli, a nie tych, które określone zostały w decyzji PPIS z dnia 25 października 2023 r., uchylonej następnie decyzją DPWIS z dnia 4 stycznia 2024 r., podczas gdy ocena prawidłowości decyzji w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne zależna jest od bytu prawnego decyzji merytorycznej.
3) art. 36 ust. 1 u.p.i.s. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania przepisu art. 36 ust. 2 tej ustawy, ponieważ wbrew stanowisku organu II instancji nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a konieczną przesłanką pobrania opłaty jest naruszenie tych wymagań, tym bardziej, że decyzją DPWIS z dnia 4 stycznia 2024 r. rozstrzygnięcie PPIS nakładające obowiązki zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Strona ponownie zaakcentowała, że przedmiotowa opłata może być ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja stwierdzająca naruszenie przepisów sanitarnych, posiadająca walor ostateczności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że przyjęcie proponowanego przez stronę kierunku wykładni skutkowałoby niemożliwością obciążenia strony kosztami przeprowadzonych czynności kontrolnych w przypadkach usunięcia w toku kontroli stwierdzonych nieprawidłowości przed wszczęciem postępowania administracyjnego albo po jego wszczęciu, lecz przed wydaniem decyzji z art. 27 u.p.i.s., co zdaniem organu stałoby w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.p.i.s.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie instytucji reformacji przewidzianej w przedmiotowym przepisie, zamiast zmiany jedynie częściowo decyzji organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w części, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji zawiera wyodrębnione elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym i stać się przedmiotem samodzielnego postępowania, a więc poszczególne części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji mają samodzielny byt (wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2746/15, (wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1085/20, wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2061/20, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest jednolite i nie można w nim wyodrębnić żadnych samodzielnych części, skoro organ pierwszej instancji obciążył stronę opłatą za czynności wykonane w trakcie kontroli w wysokości 659 zł. Również strona skarżąca nie wskazała, jakie jej zdaniem części można wyróżnić w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy uznał, że opłatę należy zmniejszyć do kwoty 310 zł. W tej sytuacji możliwe było jedynie uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i ponowne określenie wysokości prawidłowo obliczonej opłaty. Nie sposób natomiast przyjąć za stroną skarżącą, aby w niniejszej sprawie możliwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w części i zmiana wysokości opłaty na korzyść strony. Orzeczenie takie zapaść mogłoby tylko w sytuacji, gdyby w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji można było wyodrębnić samodzielne części decyzji, a jak wyżej wyjaśniono nie miało to miejsca w sprawie. Organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, ponieważ ponownie dokonał ustalenia, jakie czynności organu i w jakim wymiarze czasowym winny mieć wpływ na wysokość opłaty, ustalił ponownie wysokość opłaty i obciążył stronę opłatą w niższej wysokości.
Za uzasadniony uznał natomiast Sąd zarzut strony dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s. oraz przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r.
Jak stanowi przepis art. 36 ust. 1 u.p.i.s., za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Zgodnie natomiast z treścią ust. 2 tego artykułu, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
W myśl § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r., określa ono sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zwane dalej "badaniami laboratoryjnymi oraz innymi czynnościami", a stosownie do brzmienia § 2 tego rozporządzenia, wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania.
Biorąc pod uwagę treść zacytowanych przepisów prawa, Sąd w szczególności zgadza się ze stanowiskiem strony, że warunkiem wydania decyzji w przedmiocie opłaty jest istnienie w obrocie ostatecznej decyzji stwierdzającej dane uchybienie. Jak słusznie podnosiła strona, powołując się w swojej argumentacji również na tezy zapadłych orzeczeń sądów administracyjnych, ocena prawidłowości decyzji w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne uzależniona jest od bytu prawnego decyzji stwierdzającej naruszenia (nakładającej obowiązki). Stwierdzenie bowiem przez organ naruszenia wymagań higieniczno – zdrowotnych musi być bowiem jednoznaczne, pewne i nie pozostawiające wątpliwości. W ocenie Sądu tak właśnie należy interpretować sformułowanie zawarte w treści art. 36 ust. 2 u.p.i.s., zgodnie z którym nie pobiera się opłat "jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań". Dopiero w takiej sytuacji zajdzie podstawa do obciążenia strony opłatą, jako konsekwencja rzeczywiście istniejących naruszeń. Nałożenie na stronę opłaty z tytułu czynności kontrolnych, które to czynności nie przyniosły "efektu" w postaci stwierdzenia naruszeń i to takich, które rzeczywiście, obiektywnie występują (a nie naruszeń stwierdzonych, lecz nieistniejących), w ocenie Sądu byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP.
Organ, negując powyższe zapatrywanie, podnosił, że zdarzają się sytuacje, w których strony usuwają uchybienia stwierdzone w toku kontroli jeszcze przed wszczęciem postępowania lub przed wydaniem decyzji o nakazaniu usunięcia uchybień i wówczas, przy przyjęciu stanowiska strony, brak byłoby podstaw do nałożenia opłaty z tego tytułu. Odnosząc się do tej argumentacji, Sąd pragnie podkreślić, że w sytuacji opisanej przez organ, tj. gdy strona nie kwestionuje istnienia danych uchybień i je usuwa, do wymierzenia opłaty w rozumieniu wystarczający jest protokół kontroli stwierdzający występowanie tych uchybień. Natomiast jeśli - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - strona kwestionuje fakt zaistnienia uchybień i neguje stanowisko organu, to stwierdzenie, że uchybienia te miały miejsce, musi być przesądzone na mocy decyzji mającej walor ostateczności. Ponownie należy podkreślić, że nałożenie opłaty za czynności kontrolne powinno być uzależnione od tego, czy dane uchybienie stwierdzone w toku tych czynności rzeczywiście występuje. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, w której strona zostanie przedwcześnie i bezpodstawnie obciążona opłatą i będzie ona zmuszona do dochodzenia jej zwrotu później, już po ustaleniu w sposób ostateczny, że nałożenie na nią określonych nakazów w związku ze stwierdzonymi uchybieniami było jednak nieprawidłowe z powodu braku istnienia tych uchybień. Zdaniem Sądu również i z tego powodu podejście prezentowane przez organ sprzeczne jest z regułami demokratycznego państwa prawnego określonego w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie może zostać zaakceptowane.
W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji z dnia 25 października 2023 r. nakładającej na stronę obowiązki w związku ze stwierdzeniem uchybień zostało uwzględnione i rozstrzygnięcie to zostało uchylone na mocy decyzji DWPIS z dnia 14 stycznia 2024 r. Oznacza to, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji o wymierzeniu opłaty z dnia 27 lutego 2024 r. w obrocie prawnym brak było ostatecznej decyzji stwierdzającej przedmiotowe uchybienia. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja o wymierzeniu opłaty została wydana przedwcześnie i bez podstawy prawnej, co obligowało Sąd do jej uchylenia.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku.