III SA/Wa 1688/06

III SA/Wa 1688/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk /sprawozdawca/
Jakub Pinkowski /przewodniczący/
Małgorzata Długosz-Szyjko
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu"), w wyniku złożenia przez F. K.- Skarżącego w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] stycznia 2006 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami.
W motywach decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 14 października 2005 r. do Zakładu wpłynął wniosek F. K. o umorzenie należności z ww. tytułu. We wniosku tym wnioskodawca powołał się na naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa, popełnienie rażących błędów przez funkcjonariuszy publicznych, poświadczenie nieprawdy przez urzędnika państwowego przez co strona była narażona na odpowiedzialność karną, naruszenie fundamentalnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dobrego imienia firmy ubezpieczyciela i jego godności osobistej. Wywodził, iż jest solidnym przedsiębiorcą z wieloletnim stażem, należycie wywiązującym się z obowiązków prawno-płatniczych, co potwierdzały prowadzona w stosunku do niego kontrola Zakładu, wydawane przez ten Zakład zaświadczenia dotyczące niezalegania z płatnościami składek, a także kilkakrotne korzystanie ze świadczeń zdrowotnych. Zdaniem wnioskodawcy dochował on wszelkiej staranności i nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji powstałego zadłużenia, gdyż w przeważającej mierze wynikało ono z braku kompetencji urzędników którzy go obsługiwali.
W ocenie organu pierwszoinstancyjnego wymienione we wniosku okoliczności nie stanowiły przesłanek do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Umorzenie bowiem może nastąpić w świetle art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") przede wszystkim w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, gdyż wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje przychody z dwóch różnych źródeł, tj. z tytułu prowadzenia Przedsiębiorstwa "M." i Firmy Handlowej "S. S.". Zakład nie stwierdził także istnienia podstaw do umorzenia należności ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżącego, która winna charakteryzować się tym, iż nie jest on w stanie spłacać tego zadłużenia, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W sprawie nie wystąpiły więc, zdaniem organu, przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie"). Organ zwrócił uwagę, że zaległości mogą przy tym być dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej lub sądowej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 stycznia 2006 r. Skarżący podtrzymał wskazane wcześniej okoliczności jego zdaniem uzasadniające umorzenie, a nadto dodał, iż jego rodzina żyje na poziomie minimum socjalnego i tylko względy moralne nie pozwalają ubiegać się im o zasiłek socjalny. Zaakcentował też, że brak mu środków na doinwestowanie firmy, a żądana kwota blisko 3.000 zł jest tą, której spłata może zaburzyć prowadzoną przez niego działalność oraz pozbawić możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Skarżącego spełnione są więc przesłanki przewidziane w ww. rozporządzeniu. Podkreślił on też, że wydawanymi przez Zakład zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami wprowadzano go w błąd, co należy uznać za nadzwyczajne zdarzenia powodujące powstanie realnych dla niego strat, które winny skutkować także umorzeniem należności.
Utrzymując w mocy decyzję Zakładu organ odwoławczy rozstrzygnięcie uzasadniał analogicznie jak organ pierwszej instancji. Dodatkowo, Prezes Zakładu wywiódł, iż dokumenty dołączone do wniosku nie przemawiają za ciężką sytuacją finansową Skarżącego. Uzyskuje on bowiem przychody z dwóch różnych źródeł prowadząc działalność gospodarczą na własny rachunek, a ponadto jest właścicielem wartościowej ruchomości oraz dwóch nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu w całości jako niezgodnej z interesem prawnym i słusznym interesem obywateli oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach skargi generalnie powtórzył argumentację zgłaszaną w toku postępowania administracyjnego, zwracając szczególną uwagę na znaczenie ww. zaświadczeń dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W jego ocenie spełnione zostały przesłanki do umorzenia zaległości ze względu na dochód przypadający na członka rodziny, który wynosił w 2005 r. około 300 zł. Skarżący podniósł również, że bezzasadne było powoływanie się w zaskarżonej decyzji na możliwość poprawy sytuacji materialnej w przyszłości, gdyż należało oprzeć się na faktach a nie hipotetycznych przesłankach.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącego z dnia 29 września 2005 r. (wpływ do organu w dniu 14 października 2005 r.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami.
Wskazać należy, że przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdują odpowiednie zastosowanie między innymi do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego. Organy orzekające wskazały, że Skarżący w sposób czynny prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi określone dochody. Jest też właścicielem wartościowej ruchomości oraz dwóch nieruchomości. Ustalenia te mają potwierdzenie w złożonej przez Skarżącego Informacji o stanie majątkowym (karty 25-30 akt administracyjnych), gdzie wskazano między na wartość nieruchomości (100.000 zł oraz 30.000 zł) oraz posiadanie samochodu F. z roku 2004. W tej sytuacji nie były pozbawione podstaw twierdzenia organu, iż może on ewentualnie dochodzić zaległości w trybie egzekucyjnym. Sam Skarżący nie próbował przy tym w ogóle wykazywać, iż spełniona został przesłanka całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone, iż w stosunku do Skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium.
Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ww. rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził iż sytuacja materialna Skarżącego nie jest na tyle ciężka, aby mogła prowadzić do umorzenia zadłużenia. Organ nawiązał do uzyskiwania przez Skarżącego przychodów z prowadzonej działalności gospodarczej oraz dysponowania istotnymi walorami majątkowymi (nieruchomościami i wartościowym samochodem). Wprawdzie organ nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji szczegółowych wywodów w tym zakresie, niemniej jednak ustaleń tych nie można uznać za gołosłowne, bowiem mają swoje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Zważywszy, że sąd w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, konstatacje organu mogły być ocenione przez Sąd. Podkreślić przy tym należało, że o kondycji finansowej osoby prowadzącej działalność gospodarczą świadczy nie tylko uzyskiwany z niej dochód, ale także istotny jest jej rozmiar (skala obrotu). W znajdujących się w aktach sprawy zeznaniach podatkowych Skarżący wykazał za rok 2005 przychód w wysokości blisko 430.000 zł, a za rok wcześniejszy blisko 395.000 zł, przy kosztach odpowiednio około 402.000 zł i 366.000 zł oraz dochodach - 24.000 zł i 28.000 zł. W Informacji o stanie majątkowym Skarżący podał dochód małżonka przebywającego na urlopie wychowawczym w wysokości 400 zł miesięcznie oraz posiadanie wartościowego mienia. Zestawienie tych wielkości z wysokością zadłużenia, które opiewało na kwotę niecałych 3.000 zł upoważniało, w ocenie Sądu, do przyjęcia przez organy orzekające wniosku, iż sytuacja finansowa Skarżącego nie jest na tyle trudna, aby podjęcie spłaty składek groziło w sposób oczywisty zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych rodziny Skarżącego. Nie można bowiem przy ocenie sytuacji osoby wnioskującej o umorzenie należności sprowadzać rozważań tylko do prostego zestawienia istniejących w danym momencie dochodów na członka rodziny, jak chce tego Skarżący, gdyż istotny jest też ogólny poziom zamożności danej rodziny obrazujący funkcjonowanie jej w życiu społecznym. Świadczy on bowiem także o kondycji finansowej dłużnika postrzeganej szerzej niż tylko w pryzmacie czynnych w danym momencie kapitałów pieniężnych. Wspomnieć również można, że wprawdzie każda zaległość winna być w całości uiszczona, jednakże zwrócić należy uwagę, że brak jest jakiegokolwiek zakazu prawnego, który stałby na przeszkodzie dopuszczalności czynienia spłat w kilku mniejszych kwotach. Istnieje także możliwość wystąpienia do Zakładu o zawarcie układu ratalnego, co z kolei może prowadzić do prawnego ustanowienia wysokości rat spłacanego zadłużenia oraz wpływać na wysokość odsetek. Wobec takiego stanu rzeczy Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu, iż wadliwie oceniona została przez organy sytuacja materialna wnioskodawcy. Nie mógł też uznać, iż organy naruszyły przepisy ww. rozporządzenia poprzez nie przyjęcie, iż spłata ww. zadłużenia będzie godzić w taki sposób w egzystencję rodziny, że zachwiana zostanie możliwość zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu także w tym zakresie uniemożliwiał umorzenie ww. należności. Nie doszło zatem do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 k.p.a.
Przyznać natomiast należało, że słusznie zwrócił uwagę Skarżący na niezrozumiały argument organu odnośnie do możliwości poprawy sytuacji materialnej Skarżącego. Stwierdzenia takiego, bez jakiegokolwiek rozwinięcia ze strony organu, nie sposób w ogóle uznać za przyczynę przemawiającą za wydaniem decyzji odmownej. Uchybienie w tym zakresie co do uzasadnienia decyzji nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż wskazanymi w decyzjach powodami odmowy umorzenia należności był brak istnienia w tym względzie przesłanek wskazanych w przepisach prawa.
Przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć natomiast żadnego znaczenia podniesione w skardze przyczyny i okoliczności związane z powstaniem ww. zadłużenia. Sprawa odpowiedzialności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, jak wynika z akt sprawy, została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu i poddana stosownej kontroli sądu. Nie mogła zatem podlegać ani badaniu, ani kwestionowaniu w tym postępowaniu sądowym. Bez znaczenia pozostawały też bardzo mocno akcentowane w sprawie zaświadczenia wydawane przez Zakład w oparciu o które w znacznej mierze Skarżący próbował wywodzić zasadność umorzenia. Tego typu zdarzenia jako przesłanki umorzenia prawo bowiem nie przewiduje. Sąd dostrzega przy tym, że Skarżący, mając na względzie tylko treść wydawanych mu zaświadczeń o niezaleganiu ze składkami w sytuacji późniejszego obciążenia go składkami, mógł powątpiewać, choć bezzasadnie, w praworządne działania organów wykonujących funkcje organów administracji publicznej. Ta negatywna ocena wynika jednak z niedostatecznego rozumienia przez Skarżącego instytucji prawnej wydawania zaświadczeń. Zaświadczenie potwierdza określony stan faktyczny lub prawny, wynikający z dokumentacji lub danych, jakimi dysponuje organ wydający zaświadczenie. Zaświadczenie jest zatem tylko i wyłącznie odzwierciedleniem, tego, czym w danym momencie organ dysponuje. Nie przesądza ono natomiast, że to co wynika z posiadanych dokumentów, rejestrów, czy danych, będących w posiadaniu organu jest takie, jakie być powinno, zwłaszcza, gdy chodzi o elementy u źródeł których leży samoobliczanie i deklarowanie składek przez ubezpieczonych. Innymi słowy, jeśli osoba zobowiązana zadeklaruje określoną składkę do zapłaty i ją uiści bądź też nie zadeklaruje danej składki w ogóle mimo że powinna to uczynić, organ w wydanym zaświadczeniu potwierdzi brak zaległości. Nie oznacza to jednak jednoczesnego potwierdzenia, że tak zadeklarowana składka jest prawidłowa albo też, że na danej osobie nie będą ciążyć jakiekolwiek inne należności. Reasumując, z faktu wydania zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami, o ile odpowiada ono dokumentacji posiadanej przez organ w dacie jego wydawania, nie można wysuwać wniosków, iż osoba uzyskująca takie zaświadczenie ma pewność, iż jej rozliczenia z tytułu składek są prawidłowe. Zaświadczenie nie służy bowiem temu celowi.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.