III SA/Wr 16/19

III SA/Wr 16/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1042/20 - Wyrok NSA z 2024-06-07
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 207 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Barbara Ciołek, , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w O. S. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi "A" z/s w O. (dalej: strona, skarżąca, Beneficjent) jest decyzja Zarządu Województwa D. (dalej także: ZWD, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję D. Instytucji Zarządzającej (dalej: IZ, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...], pn. [...].
Z akt sprawy wynika, że IZ w dniu [...] grudnia 2013 r. zawarł z Beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu nr [...], pn. "[...]", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 działanie 5.4. "Zwiększenie efektywności energetycznej". Na podstawie umowy wraz z późniejszymi aneksami Beneficjent uzyskał kwotę dofinansowania w wysokości 368 031,56 zł, na (dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - dalej EFRR, stanowiące nie więcej niż 84,99% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, wynoszących 434 088,19 zł).
W toku postępowania (w tym w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w W., będący instytucją audytową – dalej: UKS oraz kontroli na miejscu) IZ stwierdziła, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: ufp), ponieważ środki wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Instytucja audytowa ustaliła, że Beneficjent prowadzi działalność opiekuńczą i medyczną w czterech placówkach, mieszczących się w różnych lokalizacjach, w tym m.in. w Sanatorium Uzdrowiskowym "[...]" na terenie S.. Jak przy tym wynikało z ustaleń UKS, w dniu [...].08.2013 r. jednostka organizacyjna Beneficjenta prowadzona na terenie uzdrowiska S. uzyskała wpis do Ewidencji Zakładów i Urządzeń Lecznictwa Uzdrowiskowego, prowadzonej przez Naczelnego Lekarza Uzdrowisk Województwa D. - tym samym stwierdzono, że Beneficjent od tego dnia prowadzi działalność uzdrowiskową, co wykluczało go z możliwości otrzymania wsparcia w ramach Działania 5.4 "Zwiększenie efektywności energetycznej", a IZ nie była uprawniona do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.
Powyższe ustalenia dały IŻ podstawę do wydania wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r, określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...].
ZWD w wyniku rozpatrzenia odwołania strony utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu skarżonej obecnie decyzji ZWD wskazał, że Beneficjent złożył w ramach działania 5.4 "Zwiększenie efektywności energetycznej" wniosek o dofinansowanie projektu na termomodernizację jednej ze swoich placówek, tj. budynku użyteczności publicznej położonego przy ul. T. w O. Do złożonego wniosku o dofinansowanie Beneficjent załączył odpis z Krajowego Rejestru Sądowego wg. stanu na dzień 01.07.2013 r., który nie zawierał wpisu o prowadzonej działalności uzdrowiskowej (brak stosownego wpisu PKD). Zgodnie zaś z dokumentem programowym tzw. Uszczegółowieniem RPO WD (część II rozdział 2.5) w przypadku konkursu w ramach Działania 5.4, w ppkt. 12 "Cel i uzasadnienie działania" z możliwości uzyskania wsparcia w ramach omawianego naboru wyłączone były przedsiębiorstwa prowadzące działalność uzdrowiskową. W toku kontroli stwierdzono także, że uchwałą nr [...] z dnia [...].07.2013 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników "A." Spółka z o.o. uchyliło dotychczasową umowę spółki i nadało jej nowe brzmienie. W nowej umowie wskazano na nowe obszary działalności spółki, w tym - działalność szpitali (PKD 86.10.Z.), która – zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności - obejmuje między innymi: działalność prewentoriów, sanatoriów, centrów rehabilitacyjnych i pozostałych placówek medycznych zapewniających pacjentom zakwaterowanie i wyżywienie. W dniu [...].07.2013 r. zarządzeniem Sądu Rejestrowego dokonano zmian w KRS zgodnie z nową umową spółki. W dniu [...].07.2013 r. Beneficjent zgłosił do Ewidencji Zakładów i Urządzeń Lecznictwa Uzdrowiskowego uzdrowiskowy oddział sanatoryjny w Sanatorium Uzdrowiskowym "[...]" ([...] S., ul. O.). Następnie w dniu [...].08.2013 r. Beneficjent złożył w siedzibie IZ poprawiony wniosek o dofinansowanie projektu, jednakże do wniosku tego przedstawił odpis z KRS odzwierciedlający stan na dzień 01.07.2013 r., a więc zawierający dane już nieaktualne. Zespół kontrolujący wykazał, że w dniu [...].08.2013 r. prowadzone przez Beneficjenta Sanatorium Uzdrowiskowe "[...]" ([...]S., ul. O. 1) zostało wpisane do Ewidencji Zakładów i Urządzeń Lecznictwa Uzdrowiskowego. Zgodnie z ustaleniami Beneficjent nie poinformował o tym fakcie IZ, pomimo, że zgodnie z Uszczegółowieniem RPO WD rozpoczęcie prowadzenia działalności uzdrowiskowej wykluczało go z uzyskania dofinansowania.
ZWD, powołując się na informację pokontrolną, podkreślił, że po tym jak pismem z [...].10.2013 r. nr [...] Beneficjent został poinformowany o pozytywnej ocenie jego wniosku o dofinansowanie projektu został i uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia [...].10.2013 r. nr [...] projekt ten został wybrany do dofinansowania, Beneficjent został wezwany przez IZ do złożenia oświadczenia o zmianie/braku zmian danych dotyczących Beneficjenta podanych we wniosku o dofinansowanie i dołączonych do niego załącznikach przed podpisaniem umowy. W dniu [...].11.2013 r. Beneficjent złożył oświadczenie, w którym wskazał, że informacje zawarte w wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego nie uległy zmianie w stosunku do tego, który został złożony na etapie aplikowania, co pozwoliło na zawarcie z nim w dniu [...].12.2013 r. umowy o dofinansowanie. Tym samym, jak stwierdziła instytucja audytowa, Beneficjent przed podpisaniem umowy o dofinansowanie złożył nieprawdziwe oświadczenie dotyczące braku zmian w KRS pomimo faktu, że pomiędzy złożeniem wniosku o dofinansowanie, a dniem podpisania umowy o dofinansowanie w sposób całkowity zmienił zakres swojej działalności (rozpoczął prowadzenie działalności uzdrowiskowej)''. Organ zwrócił też uwagę, że w dniu [...].02.2013 r. Beneficjent złożył inny wniosek o dofinansowanie w ramach konkursu ogłoszonego przez DIP w ramach Działania 1.1 "Inwestycje dla przedsiębiorstw", schematu 1.1 D2: "Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorstw prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych", w którym oświadczył, że na dzień składania wniosku ma status zakładu lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz oświadczył, że posiada status szpitala uzdrowiskowego oraz sanatorium uzdrowiskowego. W efekcie zawarto z nim umowę o dofinansowanie projektu nr [...].
W związku z powyższym organ uznał, że wobec charakteru prowadzonej przez Beneficjenta działalności, nie był on uprawniony do ubiegania się o dofinansowanie w ramach niniejszego działania, przez co doszło do wypełnienia przesłanek zwrotu środków wynikających z art. 207 ust. 1 pkt 3) u.f.p.. Środki zostały bowiem pobrane nienależnie - podmiot, który je otrzymał ze względu na charakter prowadzonej działalności - nie był uprawniony do otrzymania dofinansowania Stwierdzona nieprawidłowość stanowiła zatem podstawę do uznania wszystkich wydatków poniesionych przez Beneficjenta w ramach realizacji projektu za wydatki niekwalifikowane tj. 434 088,19 zł (w tym wkład UE 368 931,56 zł).
Zdaniem organu, strona musiała mieć świadomość, że nie spełnia warunku podmiotowego konkursu, bowiem wyłączenie udziału przedsiębiorców prowadzących działalność uzdrowiskową wynikało z ww. Uszczegółowienia RPO WD oraz z treści "Zaproszenia do składania propozycji projektów" (dalej: Zaproszenie). Nie było również, w opinii organu, podstaw do takiego rozumienia tego wyłączenia, które ograniczałoby się do jednego z zakładów/jednostek leczniczych prowadzonych przez przedsiębiorcę przystępującego do konkursu. ZWD, odnosząc się do argumentów podnoszonych przez Beneficjenta, podkreślił również, że konstrukcja wniosku o dofinansowanie (fakt istnienia lub nieistnienia odrębnej rubryki dotyczącej rodzaju prowadzonej działalności) nie ma znaczenia dla oceny kryteriów kwalifikowalności wnioskodawcy. Konkurs nie był kierowany do podmiotów prowadzących działalność uzdrowiskową więc nie było we wniosku osobnej rubryki, w której by oświadczano, że się taką działalność prowadzi. Nie było przy tym żadnych przeszkód, aby informacje o działalności uzdrowiskowej spółka podała w pozostałych rubrykach (w szczególności już tych wymienionych), wniosła osobnym pismem, wpisała do dodatkowej rubryki z uwagami wnioskodawcy – a wręcz miała ona taki obowiązek.
Zdaniem ZWD otrzymane przez Beneficjenta dofinansowanie powinno zostać potraktowane jako nienależne pobranie środków, tj. podstawą do określenia kwoty środków przypadających do zwrotu winien być art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp. ZWD podkreślił, że wyłącznie fakt nienależnego pobrania środków związany z niekwalifikowalnością wnioskodawcy stanowi podstawę wydania decyzji. Zwrot środków nie jest uzależniony od dodatkowych okoliczności takich jak błąd którejkolwiek ze stron. W decyzji organ obszernie odniósł się tym niemniej do okoliczności, w jakich doszło do nieuwzględnienia niekwalifikowalności wnioskodawcy przy ocenie wniosku, odwołując się w tym względzie do również zeznań świadków, konkludując, że ustalone w postępowaniu okoliczności potwierdzają, że strona skarżąca świadomie nie przedstawiła informacji przedmiocie swojej działalności, który wykluczał ją z udziału w konkursie jako podmiot uprawniony do dofinansowania. Skutków zaistniałej nieprawidłowości nie mogła konwalidować okoliczność, że Beneficjent w ramach uzyskanego dofinansowania zrealizował projekt przedmiotowo zgodny z celem działania 5.4., którego dotyczył konkurs. Okoliczności stanowiące nieprawidłowość i czyniące środki przyznane stronie jako nienależne, istniały już w chwili składania wniosku o dofinansowanie i nie uległy zmianie. A nawet błąd instytucji nie uzasadnia bezpodstawnego przyznania Beneficjentowi dofinansowania w sytuacji, która wyklucza jego projekt z dofinansowania w naborze.
Dalej w decyzji ZWD powołał i omówił przepisy prawa obowiązujące w zakresie przyznawania środków dofinansowania oraz wykrywania nieprawidłowości i dochodzenia ich zwrotu, w tym: - rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1), dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95; - rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DZ.U.UE.L.2066.210.25, dalej: rozporządzenie Rady nr 1083/2006.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania i zarzuciła naruszenie:
1. art. 60 lit. b, art. 70 ust. 1 lit. b i art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 31.07.2006 r., Nr 210, poz. 25 z późn. zm., dalej Rozporządzenie) w zw. z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/206 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 20.12.2013 r., Nr 347 z późn. zm., dalej Rozporządzenie 1) poprzez bezzasadne zastosowanie i uzna nie, iż Wnioskodawca naruszył zasady programu dla dofinansowania Projektu, w tym wystąpienie nieprawidłowości jako wynikającej z działania lub zaniechania skarżącej w następstwie naruszenia przez nią prawa, powodującej szkodę,
2. art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r., poz. 1307 z późn. zm., dalej uzpprz przyjęciem zakresu obowiązywania na okres procedowania Projektu i zawarcia umowy - tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) poprzez ich bezzasadne zastawanie i art. 25 pkt 1 uzppr w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2, art. 28 ust. 6 uzppr oraz art 6, 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej kpa) w związku z Uszczegółowieniem RPO WD w zakresie Działania 5.4 RPO WD 2007-2013 przez ich bezzasadne niezastosowanie i nie uznanie, iż skarżąca w pełni kwalifikowała się do dofinansowania, spełnił warunki programu oraz Projekt wypełniał wymagania co do kwalifikowalności wraz z kwalifikowalnością wydatków, a organ nie przeprowadził poprawnie postępowania kontrolnego, dowodowego w zaufaniu do skarżącego z przeprowadzeniem i wszechstronną oceną wszystkich dowodów - dokonując wykładni i interpretacji przepisów oraz dowodów osobowych i z dokumentów w sposób dowolny, a nie swobodny, nadto dokonując zmiany w warunkach programu poprzez wprowadzenie nowych, nieznanych wczesnej kryteriów i ocen projektu, co było niedopuszczalne, a nadto prezentując w decyzji stanowisko całkowicie sprzeczne z własnym stanowiskiem zajętym wobec UKS jako instytucji audytowej co do rozumienia warunków kwalifikowalności Projektu oraz wydatków, oceny pojęcia zakładu lecznictwa uzdrowiskowego oraz zmiany kryterium przedmiotowego na podmiotowe w ocenie skarżącej,
3. art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm., dalej ufp) w zw. z § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 pkt 6 umowy o dofinansowanie poprzez bezzasadne ich zastosowane i uznanie, iż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały w ramach projektu wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem procedur lub pobrane nienależnie, o których mowa w art. 184 ufp, w szczególności poprzez wewnętrzne wykluczenie się podstawy z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp i art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp, gdyż środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich nie mogły być równocześnie wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem procedur i równocześnie pobrane nienależnie,
4. art. 2 pkt 1, 3 i 10, art. 4 i art. 6 w zw. z art. 15 oraz art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm., dalej ulu) poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię pojęcia lecznictwa uzdrowiskowego, uzdrowiska i zakład lecznictwa uzdrowiskowego, art. 2 ust. 1 pkt 5 i 8 oraz ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2013 r. do dnia 21 stycznia 2014 r., tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 217 z późn. zm. dalej udl) poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię pojęcia podmiot wykonujący działalność leczniczą i przedsiębiorstwa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 udl oraz częścią II rozdziałem 2.5 Uszczegółowienia RPO WD w zakresie Działania 5.4 RPO WD 2007-2013 poprzez nie uwzględnienie wyłączenia przedmiotowego a nie podmiotowego w kwalifikacji wnioskodawców, w tym skarżącej, jako beneficjentów programu,
5. art. 100, 103 i106 udl i art. 27 ust. 1 i 3 ulu oraz art. 8 i 15 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (teks jednolity: Dz. U. z 2007 r, Nr 168 poz. 1186 z późn. zm. w brzmieniu na dzień zawarcia umowy i przystąpienia do konkursu, dalej ukrs) poprzez ich nie uwzględnienie i nie przyjęcie, iż każdy podmiot, w tym Organ, jest związany treścią jawnego i publicznie dostępnego Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą (dalej Rejestr) oraz rejestru przedsiębiorców KRS (dalej Rejestr 1), podobnie jak Ewidencja Zakładów i Urządzeń Lecznictwa Uzdrowiskowego (dalej Ewidencja) jest publicznie dostępna, a wpisy w niej nie mają charakteru konstytutywnego,
6. art. 24 ust. 3 kpa poprzez jego nie zastosowanie i niewyłącznie pracownika organu prowadzącego postępowanie z uwagi na jawne naruszenie zasady bezstronności i
i naruszenia wielokrotne podstawowych zasad prawa administracyjnego, zasad postępowania dowodowego, uniemożliwienie w sposób świadomy i celowy dowodzenia stanowiska skarżącej, jak i ochronę organu.
W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. strona przedstawiła obszerną argumentację wskazującą na bezzasadność istnienia podstaw do określenia kwoty do zwrotu, brak wystąpienia nieprawidłowości oraz wadliwość działania organu w zakresie dochodzenia zwrotu udzielonego przez organ i przy jego pełnej akceptacji dofinansowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja ZWD nie narusza prawa. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania skutkujących bądź mogących skutkować koniecznością jej uchylenia.
Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do określenia dla Beneficjenta kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu [...], pn. [...] w łącznej kwocie dofinansowania w wysokości 368 931,56 zł.
Zdaniem ZWD otrzymane przez Beneficjenta dofinansowanie powinno zostać potraktowane jako nienależne pobranie środków w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp, ponieważ Beneficjent był przedsiębiorcą prowadzącym zakład lecznictwa uzdrowiskowego, przez co nie spełniał wymogów konkursowych w zakresie kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy", co stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Na zmianę takiej oceny, według ZWD nie wpływa również błąd instytucji przyznającej środki, ponieważ w świetle obwiązujących przepisów nie uzasadnia to bezpodstawnego przyznania dofinansowania.
Zdaniem natomiast strony w sprawie nie doszło do nieprawidłowości. Beneficjent zrealizował projekt zgodnie z celem Działania 5.4 oraz przedłożonym wnioskiem, który zawierał kompletne informacje o przedmiocie jego działalności i został przez IZ zaakceptowany. IZ zawarła ze stroną umowę, potwierdziła zatem na etapie zawierania i wykonywania umowy kwalifikowalność wnioskodawcy. Odmienne natomiast obecnie twierdzenia wskazują na zmianę warunków dofinansowania, co jest niedopuszczalne.
Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadne jest omówienie przepisów prawa, jakie znajdą w sprawie zastosowanie ze szczególnym uwzględnieniem kwestii unijnego charakteru środków, których dotyczy decyzja i których zwrotu dochodzi organ.
W sprawie bezsporne jest, że środki dofinansowania, których dotyczy decyzja pochodzą z funduszy unijnych. Z akt wynika, że Beneficjent zawarł z IZ umowę o dofinansowanie projektu nr [...], pn. "[...]", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 działanie 5.4. "Zwiększenie efektywności energetycznej". Na podstawie umowy wraz z późniejszymi aneksami Beneficjent uzyskał kwotę dofinansowania w wysokości 368 031,56 zł, na (dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Jako pozostające poza dyskusją jest również to, że działania finansowane z budżetu Unii muszą być w pełni zgodne z prawem Unii. Zasada zgodności operacji finansowanej z funduszy strukturalnych z prawem Unii jest podstawową zasadą regulującą kwalifikowanie operacji do finansowania europejskiego.
W tym miejscu przypomnieć należy, że w sprawie środki z funduszy europejskich przyznawane były w okresie obowiązywania rozporządzenia nr 1083/2006 na co wprost wskazywały także przepisy krajowe - ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm., dalej: uzppr), w tym art. 17 ust. 2.
Z art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 zawartego w tytule I tego rozporządzenia, zatytułowanym "Cele i ogólne zasady pomocy" wynika wprost, że: "Operacje finansowane z funduszy są zgodne z postanowieniami traktatu i aktów przyjętych na jego podstawie". Z kolei motyw 22 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że: Działalność funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny być spójne z innymi politykami Wspólnoty oraz przestrzegać prawodawstwa Wspólnoty.
Powyższa zasada - zgodności operacji finansowanej z funduszy strukturalnych z prawem Unii - znajduje także odzwierciedlenie w przewodnikach dla uczestników projektów o dofinansowanie oraz w umowach o finansowanie zawieranych z beneficjentami funduszy. Znalazła ona również swój wyraz w akcie: "Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (Uszczegółowienie RPO WD)", który wskazuje, że: "Uszczegółowienie RPO WD wynika bezpośrednio z zapisów RPO WD i jest w pełni zgodne z zapisami Programu oraz przepisami prawa wspólnotowego i krajowego. Niniejszy dokument stanowi więc bezpośrednią kontynuację zapisów RPO WD, przyjętego przez Komisję Europejską decyzją K(2007) 4207 z dnia 4 września 2007 r. oraz przez Zarząd Województwa D. Uchwałą nr 748/III/07 z dnia 25.09.2007 r.".
Uchybienia w zakresie naruszenia powyższej zasady stanowią "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Przepis ten wprowadza definicję nieprawidłowości, która oznacza "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego".
Zauważa Sąd, że kryterium "nieprawidłowości" oparte na naruszeniu prawa Unii było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który w wyroku z dnia 26 maja 2016 r. w sprawach połączonych C-260/14 i C-261/14, Județul Neamț i Județul Bacău przeciwko Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ECLI:EU:C:2016:360 jednoznacznie wskazał, że należy interpretować je szeroko, tzn., że należy objąć nim wszystkie naruszenia prawa Unii sensu stricto, jak również naruszenia przepisów krajowych dotyczących stosowania prawa Unii:
35 (...) należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2015 r., Sodiaal International, C-383/14, EU:C:2015:541, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Jak wynika z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość, nie można jednak wykluczyć, że nieprawidłowość taka mogłaby również wynikać z naruszenia prawa krajowego.
37 W tym zakresie należy również uwzględnić fakt, że ponieważ działania sporne w sprawach w postępowaniu głównym skorzystały z finansowania Unii, działania te należą do zakresu zastosowania prawa Unii. Tym samym pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 winno być interpretowane jako obejmujące swym zakresem nie tylko każde naruszenie prawa Unii, ale również naruszenie prawa krajowego, które przyczynia się do zapewnienia właściwego stosowania prawa Unii w dziedzinie zarządzania projektami finansowanymi z funduszy Unii. (podkreśl. Sądu)
38 Taką interpretację pojęcia "nieprawidłowość" potwierdza badanie kontekstu normatywnego, w który wpisuje się w szczególności art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, jak również cel realizowany przez to rozporządzenie.
41 Odnosząc się w dalszej kolejności do celu realizowanego przez rozporządzenie nr 1083/2006, przepisy nim ustanowione zmierzają w szczególności, tak jak to zostało wskazane w pkt 35 niniejszego wyroku, do zapewnienia prawidłowego i skutecznego wykorzystania funduszy strukturalnych w celu ochrony interesów finansowych Unii.
42 Ponieważ nie sposób wykluczyć, że naruszenia ustawodawstwa krajowego mogłyby podważyć skuteczność pomocy z funduszy, interpretacja, zgodnie z którą wspominane naruszenia nie stanowiłyby "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nie gwarantowałaby pełnej realizacji celów zamierzonych przez prawodawcę Unii w tej dziedzinie.
43 Mając na względzie powyższe rozważania, pojęcie "nieprawidłowości", o którym mowa w art. art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, należy interpretować jako odnoszące się również do naruszeń przepisów prawa krajowego znajdujących zastosowanie do działań finansowanych z funduszy strukturalnych.
44 Taką interpretację potwierdza ponadto definicja "nieprawidłowości" sformułowana w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, które uchyliło z dniem 1 stycznia 2014 r. rozporządzenie nr 1083/2006.
Dalej wskazać trzeba, że każde wykorzystanie środków finansowych Unii opiera się na zasadzie gospodarności, wydajności i skuteczności, co wynika z art. 317 TFUE i jest także utrwalone w orzecznictwie TSUE. Według art. 274 WE Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, zaś Państwa Członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami (wyrok TSUE z 15 września 2005 r. w sprawie C-199/03 Irlandia przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich., ECLI:EU:C:2005:548).
Wyrazem powyższych zasad są zapisy rozporządzenia nr 1083/2006 w tym motyw 61 i 66 oraz art. 60 lit. a) i b), z których wynika, że w celu zapewnienia, że fundusze strukturalne są wykorzystane w sposób skuteczny i prawidłowy, państwa członkowskie są zobowiązane, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami ustanowić wydajne systemy zarządzania i kontroli pozwalające na weryfikację, czy beneficjent funduszy wykonał obowiązki uprawniające go do otrzymania przewidzianej pomocy finansowej zgodnie z prawem Unii oraz właściwym prawem krajowym (por. wyrok TSUE z dnia 12 grudnia 20107 r. Włochy/Komisja, T-308/05, EU:T:2007:382, pkt 109; wyrok TSUE z dnia 3 września 2014 r. Baltlanty, C-410/13, EU:C:2014:2134).
Artykuł 60 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że instytucja zarządzająca odpowiada zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, po pierwsze, za zapewnienie, że operacje "spełniają [...] mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji", a po drugie, za kontrolę, czy wydatki zadeklarowane przez beneficjentów są "zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi".
Podobnie art. 61 lit. b) ppkt (ii) tego rozporządzenia stanowi, że instytucja certyfikująca programu operacyjnego jest zobowiązana poświadczyć, że "zadeklarowane wydatki są zgodne z mającymi zastosowanie zasadami wspólnotowymi i krajowymi oraz zostały poniesione w związku z operacjami wybranymi do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu i spełniają zasady wspólnotowe i krajowe".
Zgodnie natomiast z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 korekty finansowe, które państwa członkowskie są zobowiązane dokonać mają ponadto "przywrócić sytuację, w której wszystkie wydatki stanowiące przedmiot wniosku o współfinansowanie z funduszy strukturalnych są zgodne z prawem i prawidłowe, a także zgodne z zasadami oraz przepisami mającymi zastosowanie na szczeblu krajowym i na szczeblu Unii".
Na gruncie przepisów krajowych zastosowanie w powyższym względzie znajdują przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawa o finansach publicznych.
Wskazać należy, że art. 207 ust. 1 ufp nie używa terminu "nieprawidłowości", lecz terminów – "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." W ocenie Sądu, zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 ufp są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.
Reasumując, państwa członkowskie jako gwaranci należytego wykorzystania środków pochodzących z finansowania Unii mają obowiązek wycofania takiego finansowania, jeżeli stwierdzą uchybienia w stosowaniu prawa Unii lub prawa krajowego. Zgodność z przepisami wspólnotowymi i krajowymi jest warunkiem kwalifikacji transakcji do finansowania.
Podkreślić również trzeba, że ocena finansowania jako niezgodnego z prawem Unii i krajowym stanowiącym stosowanie prawa Unii (w znaczeniu wyżej omówionym) jest niezależna od tego, czy dana nieprawidłowość jest następstwem działania beneficjenta funduszu, czy też organu przyznającego środki. Takie podejście wynika przede wszystkim z faktu, że zapewnienie skuteczność działań funduszy jest uwarunkowane pewnością, że z funduszy nie zostały sfinansowane operacje niezgodne z prawem i celem finansowania. Okoliczności związane z działaniem organów i beneficjenta skutkujące powstaniem nieprawidłowości, brane są pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym odstąpieniu od dochodzeniu ich zwrotu, co Sąd omówi w dalszej części rozważań.
Innymi słowy każdorazowo, gdy stwierdzona zostanie nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia nr 1083/2006 upoważnione organy mają obowiązek podjęcia działań w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich stosownych środków celem skorygowania uchybienia obowiązkowi bez możliwości powołania się na jakiekolwiek utrudnienia, państwo członkowskie w szczególności nie może powoływać się na problemy na szczeblu krajowym przy realizacji lub transpozycji normy wspólnotowej. Dotyczy to również ewentualnych przepisów, praktyk lub stanu jego porządku prawnego, por. wyroki TSUE: z dnia 2 grudnia 1980 r. w sprawie 42/80 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 3635, pkt 4, z dnia 2 grudnia 1986 r. w sprawie 239/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. 3645, pkt 13 i z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie C-383/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-4219, pkt 18.
Jednocześnie jednak z orzecznictwa TSUE dotyczącego dochodzenia zwrotu środków finansowanych z funduszy Unii wynika, że w braku precyzyjnych wytycznych na poziomie wspólnotowym wymagana korekta odbywa się na podstawie prawa krajowego, jednakże z zastrzeżeniem granic wyznaczonych przez prawo wspólnotowe
Spory dotyczące odzyskania kwot wypłaconych nienależnie w świetle prawa wspólnotowego powinny być bowiem rozstrzygane przez sądy krajowe, wobec braku przepisów wspólnotowych, na podstawie ich prawa krajowego, jednakże z zastrzeżeniem ograniczeń, jakie nakłada prawo wspólnotowe. Zgodnie z tym kryteria przewidziane w prawie krajowym nie mogą prowadzić do tego, że odzyskanie nienależnej pomocy będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, a ustawodawstwo krajowe powinno być stosowane w sposób niedyskryminujący w porównaniu z procedurami przeznaczonymi do rozstrzygania sporów krajowych tego samego rodzaju (wyrok TSUE z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C-336/00 Huber, Rec. s. I-7699, pkt 55, i przytoczone tam orzecznictwo). (por. wyrok TSUE z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie C-281/07 Hauptzollamt Hamburg-Jonas przeciwko Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG., ECLI:EU:C:2009:6).
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że nie jest uznawana za sprzeczną z prawem wspólnotowym sytuacja, gdy prawo krajowe uwzględnia również zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, które są częścią systemu prawa wspólnotowego.
Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można uznać za sprzeczną z prawem Unii okoliczności, że prawo krajowe w dziedzinie cofania aktów administracyjnych oraz żądania zwrotu świadczeń pieniężnych wypłaconych nienależnie przez administrację publiczną uwzględnia obok zasady legalności również zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasadę pewności prawa, ponieważ zasady te należą do porządku prawnego Unii. Te zasady powinny być przestrzegane ze szczególnym rygorem w przypadku regulacji przewidującej skutki finansowe (podkreśl. Sądu) (zob. wyrok z dnia 13 marca 2008 r. w sprawach połączonych od C-383/06 do C-385/06 Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening ECLI:EU:C:2008:165 pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zasada pewności prawa wymaga w szczególności, aby dane uregulowanie wspólnotowe umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada (wyroki z dnia 1 października 1998 r. w sprawie C-209/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I-5655, pkt 35, z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C-108/01 Consorzio del Prosciutto di Parma i Salumificio S. Rita,Rec. str. I-5121, pkt 89 i z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. str. I-1609, pkt 72). Jednostki powinny bowiem mieć możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (wyroki z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C-143/93 Van Es Douane Agenten,Rec. str. I-431, pkt 27, i z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun,Rec. str. I-10211, pkt 79).
Odnośnie natomiast zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań zasadne jest odwołanie się do rozważań - odwołujących się również do orzecznictwa TSUE oraz mających potwierdzenie w wydanym później przez TSUE wyroku- opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C-568/11 Agroferm A/S przeciwko Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, ECLI:EU:C:2013:35.
Przede wszystkim wskazać należy, że uwzględnienie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga odwołania się do jej znaczenia wypracowanego na gruncie orzecznictwa TSUE. Takie działanie uzasadnione jest zapewnieniem jednolitego stosowania prawa Unii.
Jak wskazano w opinii (pkt 48) pozostawienie państwom członkowskim możliwości stosowania różnych krajowych zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań przy wykonywaniu prawa Unii prowadziłoby do odmiennego zastosowania prawa Unii w różnych państwach członkowskich. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie udzielałyby jedynie zawężonej ochrony uzasadnionych oczekiwań, inne państwa członkowskie mogłyby być bardziej hojne z korzyścią dla przedsiębiorstw mających siedzibę na ich terytorium, co mogłoby wiązać się z obciążeniem budżetu wspólnotowego. Tego rodzaju wykładnię prawa Unii należy odrzucić w szczególności z tego względu, że tego rodzaju odmienne traktowanie mogłoby prowadzić do poważnych zniekształceń konkurencji pomiędzy państwami członkowskimi.
Ponadto brak jest niespójności pomiędzy związaniem państw członkowskich unijną zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań a utrwalonym orzecznictwem, zgodnie z którym sprzeczna z uregulowaniem Unii praktyka państwa członkowskiego nie może uzasadniać powstania po stronie jednostki, dla której była ona korzystna, uzasadnionych oczekiwań. Stwierdzenie to jest bowiem związane z tym, że zasadniczo nie podlega ochronie zaufanie w zachowanie niezgodne z prawem. Na zasadę uzasadnionych oczekiwań nie można powoływać się przeciwko jasnemu przepisowi prawa Unii, zaś zachowanie organu krajowego, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, które pozostaje w sprzeczności z tym prawem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii. Dotyczy to jednak materialnego zakresu unijnej ochrony uzasadnionych oczekiwań i nie podważa jej zasadniczego zastosowania do aktów wykonawczych władz krajowych. (pkt 50 opinii)
Udzielenie ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga po pierwsze wystąpienia dobrej wiary przedsiębiorcy, a więc przeświadczenia o zgodności z prawem pomocy (por. wyrok z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C-336/00 Huber, pkt 58)
Owa dobra wiara może zostać zakwestionowana również wówczas, gdy przedsiębiorca zaniechał przeprowadzenia badań, które powinien był podjąć (por. wyrok z dnia 16 lipca 1998 r. w sprawie C-298/96 Oelmühle Hamburg i Schmidt Söhne przeciwko Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung , Rec. s. I-4767, pkt 29.). Dobra wiara nie może zatem zaistnieć nieumyślnie. (pkt 58 opinii)
Zgodnie z orzecznictwem – poza konieczną dla udzielenia ochrony uzasadnionych oczekiwań dobrą wiarą – działania organów administracji muszą wywołać w świadomości ostrożnego i rozważnego podmiotu gospodarczego racjonalne i uzasadnione oczekiwania (por. wyrok z dnia 14 września 2006 r. w sprawach połączonych od C-181/04 do C-183/04 Elmeka, Zb.Orz. s. I-8167, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo). Chodzi tu po pierwsze o pytanie, czy dobra wiara wynikała z zachowania władz administracyjnych, a po drugie o to, czy oczekiwania oparte na zachowaniu władz powstały w sposób uzasadniony. Jak wskazano, należy temu zaprzeczyć w szczególności wówczas, gdy władze działały wbrew jasnemu przepisowi prawa Unii. A zatem działanie władz należy oceniać zawsze w związku z leżącym u jego podstaw prawem Unii. (pkt 59 opinii).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia prawa.
Jako uzasadnione ocenia Sąd stanowisko ZWD, że w okolicznościach sprawy doszło do powstania nieprawidłowości.
Dla oceny jej zaistnienia niezbędne, jest wbrew twierdzeniom strony, uwzględnienie przepisów prawa Unii oraz przepisów krajowych stanowiących stosowanie prawa Unii. Jak Sąd wyjaśnił, w celu ochrony interesów finansowych Unii i zagwarantowania pełnego osiągnięcia celów realizowanych w ramach pomocy finansowanej z funduszy unijnych i zapewnienia ich skuteczności musi być zapewniona pełna zgodność finansowania z przepisami unijnymi i krajowymi dotyczącymi danego finansowania
W sprawie niezbędne jest zatem, tak jak wskazał ZWD uwzględnienie przepisów unijnych i krajowych, których zastosowanie normowało i warunkowało finansowanie przedmiotowej pomocy, tj.:
- rozporządzenia Rady nr 1083/2006;
- ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
- ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
- warunków naboru realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 w ramach działania 1.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw, schematu 1.1.D2. Dotacje inwestycyjne dla przedsiębiorców prowadzących działalność uzdrowiskową zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych;
- ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej
- ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.) – u.l.u.
Z akt sprawy i z powołanych aktów wynika, że wniosek strony o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...] został złożony w związku z naborem w ramach działania 5.4 "Zwiększenie efektywności energetycznej".
Z treści Zaproszenia do składania w trybie systemowym propozycji (Zaproszenie) wynika, że ogłasza się nabór nr [...] wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków EFRR oraz budżetu państwa w Priorytecie V - Regionalna infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku ("Energetyka") Działanie 5.4 "Zwiększanie efektywności energetycznej" - nabór współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013.
W części A ww. Zaproszenia wskazano rodzaj podmiotów uprawnionych do udziału w konkursie - podmioty lecznicze zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej – z wyłączeniem podmiotów zdefiniowanych w art. 4 ust. 1 pkt. 3 i 4 tejże ustawy. Jednocześnie w tej samej części wyraźnie wskazano na wyłączenie o charakterze podmiotowym stanowiąc, iż "Ze wsparcia w ramach konkursu wyłączone są podmioty lecznicze będące przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.), prowadzącym zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.)" . W wyjaśnieniu do tego wyłączenia, zawartym w przypisie na Zaproszeniu (zamieszczony przy słowie "uzdrowiskowego" znacznik "1"), wskazano zarazem, że zgodnie ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. – u.l.u. zakładem lecznictwa uzdrowiskowego jest przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego wykonujące działalność leczniczą w rodzaju ambulatoryjne lub stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, działające na obszarze uzdrowiska, utworzone w celu udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, w ramach kierunków leczniczych i przeciwwskazań ustalonych dla danego uzdrowiska, w szczególności wykorzystujących warunki naturalne uzdrowiska przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych.
W części B wskazano również, że projekty mogą być składane dla następujących rodzajów projektów: termomodernizacji budynków podmiotów leczniczych działających w publicznym systemie opieki zdrowotnej, w tym z wykorzystaniem alternatywnych źródeł energii.
Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, środki w ramach konkursu przeznaczone były na dofinansowanie termomodernizacji budynków podmiotów leczniczych na terenie D., działających w publicznym systemie opieki zdrowotnej, w tym z wykorzystaniem alternatywnych źródeł energii. W wyniku jednak przeprowadzonych negocjacji z Komisją Europejską, środki na działalność uzdrowiskową zostały przewidziane tylko w konkursie zorganizowanym przez D. Instytucję Pośredniczącą w ramach Działania 1.1 Schematu 1.1D2. Skutkiem tego było wprowadzenie przez IŻ tzw. wewnętrznej linii demarkacyjnej między Działaniami 1.1 i 5.4, celem zapobieżenia podwójnemu finansowaniu – co znalazło wyraz właśnie w zapisach powołanego Zaproszenia i Uszczegółowienia, wykluczających z konkursu w [...] przedsiębiorców prowadzących działalność uzdrowiskową. W ten sposób dookreślony został podmiotowy zakres tego konkursu, którego nieuwzględnienie było równoznaczne z naruszeniem uzgodnionych na poziomie UE zasad finansowania operacji ze środków EFRR dla danego programu operacyjnego i musiało skutkować powstaniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Bez znaczenia dla oceny tego naruszenia jest to, czy wprowadzona linia demarkacyjna powodowała pozostawienie określonych podmiotów poza możliwością uzyskania dofinansowania, jeżeli nie naruszała uzgodnionych z Komisją zasad finansowania określonych obszarów działalności i Priorytetów RPO WD. Z istoty konkursów organizowanych w ramach RPO WD na lata 2007-2013 wynik bowiem, że kierowane są do ograniczonego kręgu podmiotów, spełniających określone warunki – dotyczące zarówno strony podmiotowej, jak i przedmiotowej zgłaszanych projektów.
W sprawie poza sporem jest, że projekt strony mieścił się w zakresie przedmiotowym wskazanym w powyższym Zaproszeniu (część B) i realizował cel Działania 5.4 i ogłoszonego w jego ramach konkursu, jakim było zwiększanie efektywności energetycznej, poprzez termomodernizację należącego do podmiotu leczniczego budynku użyteczności publicznej w O. - stąd Sąd pominie tę kwestię w swoich rozważaniach.
Zgodnie regulacjami powołanej ustawy o działalności leczniczej, podmiotami, do których adresowane było Zaproszenie do udziału w konkursie mogły być:
1) przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 i Nr 239, poz. 1593 oraz z 2011 r. Nr 85, poz. 459 i Nr 106, poz. 622) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej,
2) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
5) fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia i których statut dopuszcza prowadzenie działalności leczniczej,
5a) posiadające osobowość prawną jednostki organizacyjne stowarzyszeń, o których mowa w pkt 5
6) osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej , o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania
- w zakresie w jakim wykonują działalność leczniczą.
Z tego kręgu podmiotów wykluczone jednak zostały podmioty lecznicze będące przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy prowadzące zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu u.l.u.g.u.
Art. 2 pkt 1 u.l.u.g.u. definiuje lecznictwo uzdrowiskowe jako zorganizowaną działalność polegającą na udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, prowadzoną w uzdrowisku przez zakłady lecznictwa uzdrowiskowego albo poza uzdrowiskiem w szpitalach i sanatoriach znajdujących się w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych, przy wykorzystaniu warunków naturalnych, takich jak:
a)właściwości naturalnych surowców leczniczych,
b)właściwości lecznicze klimatu, w tym talassoterapia i subterraneoterapia, oraz właściwości lecznicze mikroklimatu
- a także towarzyszące zabiegi z zakresu fizjoterapii;
Z kolei definicja zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, do którego odwołuje się ww. przepis, zawarta jest w art. 2 pkt 10 oraz art. 6 ustawy – została przytoczona w cytowanym wyżej przypisie "1" Zaproszenia. Natomiast zgodnie z art. 6 u.l.u.g.u. Zakładami lecznictwa uzdrowiskowego są: 1) szpitale uzdrowiskowe; 2) sanatoria uzdrowiskowe; 3) szpitale uzdrowiskowe dla dzieci i sanatoria uzdrowiskowe dla dzieci; 4) przychodnie uzdrowiskowe; 5) zakłady przyrodolecznicze; 6) szpitale i sanatoria w urządzonych podziemnych wyrobiskach górniczych.
Z bezspornych ustaleń w przedmiotowej sprawie wynikało, że strona skarżąca prowadziła w momencie zawarcia umowy o dofinansowanie zakład lecznictwa uzdrowiskowego w powyższym rozumieniu – Sanatorium Uzdrowiskowe [...] w S.
W związku z powyższym zasadnie, wobec stwierdzenia nieprawidłowości, wskazał w decyzji ZWD na konieczność wyeliminowania stwierdzonego uchybienia i odzyskanie kwot nienależnie wypłaconych.
W kontekście przedstawionych na wstępie rozważań niezbędne pozostaje rozważenie zatem, czy w sprawie zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań mogą mieć wpływ na dochodzenie zwrotu środków dofinansowania.
W ocenie Sądu, w zakresie pewności prawa zasada ta została w pełni dochowana. Uregulowania dotyczące konkursu i warunków dofinansowania umożliwiały stronie dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nią nakładano.
Z kolei zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga, aby pod rozwagę wziąć okoliczności związane zarówno z zachowaniem Beneficjenta, jak i organu, w tym także kwestię pisma IZ (z 15.12.2015), ustosunkowującego się do wyników audytu.
Jak wynika z uwag dotyczących rozumienia/znaczenia na gruncie unijnym zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, dla skorzystania z niej wymagane jest, aby strona pozostawała w dobrej wierze. Czyli strona musi być przeświadczona, że pomoc jest zgodna z prawem dotyczącym jej przyznania i to przeświadczenie nie może być nieumyślne. W praktyce oznacza to, że strona musi dołożyć staranności co do poznania warunków i zasad pomocy, w tym np. musi wyjaśnić wszystkie kwestie związane z jej uzyskaniem, które mogły wzbudzić uzasadnione wątpliwości. Ponadto oceniając dane zachowanie trzeba wziąć pod uwagę, że przedsiębiorca musi być świadomy i ostrożny, a wzbudzone oczekiwania muszą być racjonalne i uzasadnione. Nie można czerpać ochrony z zaniechania w zakresie, czy to pozyskania wiedzy, czy skorzystania z posiadanej bądź dostępnej.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona działa jako profesjonalista i kierowane pod jej adresem wymagania muszą ten fakt uwzględnić. A zatem strona, która była podmiotem leczniczym będącym przedsiębiorcą, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej prowadzącym zakład lecznictwa uzdrowiskowego w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych - powinna wszystkie użyte w dokumentacji konkursowej (w tym w Uszczegółowieniu RPO WD oraz Zaproszeniu) pojęcia rozumieć w znaczeniu wynikającym z przepisów prawa i z uwzględnieniem kontekstu, w jakim zostały użyte. Dotyczy to także sposobu rozumienia omawianego wykluczenia podmiotowego. Zdaniem Sądu, brak jest jakichkolwiek postaw do akceptacji stanowiska strony o możliwości interpretacji zawartego w Uszczegółowieniu oraz Zaproszeniu wyłączenia jako odnoszącego się do "przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym". W Zaproszeniu, które stanowi element wiążącej wnioskodawcę dokumentacji konkursowej, jest mowa wyraźnie o "podmiotach leczniczych będących przedsiębiorcą ( w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, które z kolei odwołuje się do definicji z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną – dop. Sądu) prowadzącym zakład lecznictwa uzdrowiskowego". W Szczegółowym Opisie Priorytetów RPO WD na lata 2007-2013 posłużono się wprawdzie pojęciem "przedsiębiorstwo" jednak z rozszerzeniem "prowadzące działalność uzdrowiskową", przy czy w pkt. 18 "Typy beneficjentów" wskazano jednoznacznie, że chodzi o podmioty lecznicze zgodnie z definicją art. 4 ustawy o działalności leczniczej. Z literalnego brzmienia cytowanych zapisów wynika zatem, że chodzi o podmiot prowadzący zakład lecznictwa uzdrowiskowego ( a to ten definowany jest w u.l.u. przedmiotowo jako przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego), nie zaś o wyłączenie jedynie zakładów, w których taka działalność jest prowadzona.
Ponadto w przedmiotowej sprawie działania strony przemawiają przeciwko tezie o jej uzasadnionym przekonaniu, że pozostawała podmiotem uprawnionym do udziału w konkursie. Świadczy o tym konsekwentne unikanie podania przez nią informacji o zakresie faktycznie (od 2013 r.) prowadzonej działalności, nieprzedstawienie zaktualizowanego KRS, w tym także wówczas, gdy wezwana została do złożenia oświadczenia o braku zmian w stosunku do informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej (oświadczenia z 14.11.2013 r.), przy jednoczesnym wskazaniu wyraźnie na fakt prowadzenia działalności uzdrowiskowej w innym konkursie, kierowanym do podmiotów prowadzących zakłady lecznictwa uzdrowiskowego. Zdawkowa wzmianka o prowadzonym przez stronę sanatorium, poczyniona w kilkusetstronicowym dokumencie Studium wykonalności (załączniku, który nie podlegał ocenie merytorycznej na etapie wstępnej selekcji wnioskodawców) nie czyni w tej sytuacji zadość wymogowi należytej staranności, jakiej oczekuje się od uczestników konkursu.
W konsekwencji w ocenie Sądu, strona nie miała uzasadnionych podstaw by zakładać, że miała prawo przystąpić do konkursu nr [...]. Zdaniem Sądu strona nie dołożyła staranności wymaganej od profesjonalisty i "przewidującego i ostrożnego podmiotu gospodarczego" w ocenie swoich zachowań w kontekście znaczenia poszczególnych pojęć, jakie są wprost zdefiniowane w ustawie (zakład lecznictwa uzdrowiskowego, przedsiębiorca) i w kontekście celu dofinansowania. Jak już powiedziano przeświadczenie strony, że pomoc jest zgodna z prawem dotyczącym jej przyznania nie może być nieumyślne.
Jednocześnie gdyby nawet przyjąć (czego Sąd nie podziela), że strona pozostawała w dobrej wierze, którą u strony wzbudził organ poprzez swoje działania – tj. redakcja Zaproszenia i Uszczegółowienia, niezauważenie przez pracownika IZ zapisu w "Studium wykonalności" o sanatorium, fakt zawarcia ze stroną umowy, wreszcie pismo IZ z 15.12.2015 i próby "obrony" przez IZ stanowiska strony przed instytucją audytową, to nadal pozostaje kwestia, czy oczekiwania oparte na zachowaniu organu powstały w sposób uzasadniony.
Ponadto nawet przy uwzględnieniu, że IZ zawierając ze strona umowę o dofinansowanie mogła utwierdzić stronę w przekonaniu, że jest ona uprawniona do udziału w konkursie, to pozostawało to nadal sprzeczne z ustalonym zakresem podmiotowym, a przez to także celem finansowania z funduszu, a zatem nie może korzystać z zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w rozumieniu unijnym.
Sąd nie podziela obszernej argumentacji prezentowanej w skardze, rozwiniętej w piśmie procesowym wskazującej na podstawy do odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków z uwagi na działanie organów przyznających środki dofinansowania, odwołującej się m.in. do zasady zaufania do organów państwa, przepisów Konstytucji RP, zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, (...).
W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu wykładni przepisów dotyczących szeroko rozumianej ochrony interesów finansowych Unii ma wykładnia poczyniona w tym zakresie przez TSUE, w tym dotycząca stosowania zasady pewności prawa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, do której Sąd się odwołał.
Mając na uwadze powyższe stanowisko, Sąd jako niezasadne uznał także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym związane z gromadzeniem dowodów.
Wskazać również trzeba, że nawet sąd krajowy nie może wzbudzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii (por. wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie T-454/13 Société nationale maritime Corse Méditerranée (SNCM) przeciwko Komisji Europejskiej ECLI:EU:T:2017:134)
Działanie wbrew prawu przez organ przyznający środki, które prowadzi do powstania nieprawidłowości, nie korzysta z ochrony uzasadnionych oczekiwań, a co najwyżej, gdy zostanie to wykazane może być rozpatrywane w kwestii odpowiedzialności państwa.
Mając powyższe na uwadze, wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.