III SA/Wr 150/23

III SA/Wr 150/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1484/24 - Wyrok NSA z 2025-02-13
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 24 ust. 1 i 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 1742
art. 8
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant Specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 marca 2023 r. nr BP.501.137.2022.1284.DL1.377291 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 11 maja 2021 r. w miejscowości R. (gmina S.) funkcjonariusze Policji zatrzymali do kontroli drogowej pojazd marki [...] (nr rej. [...]), którym kierował M. K. W toku kontroli stwierdzono, iż kierowca wykonywał przewóz drogowy ładunku w postaci ziemi, gliny i kamieni w imieniu przedsiębiorcy P. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: P. P. S. w miejscowości L. (dalej: strona skarżąca). Kierowca okazał do kontroli prawo jazdy i wypis z zezwolenia (nr [...]) na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydanego ww. przedsiębiorcy. Przebieg i wyniki kontroli zawarto w protokole kontroli drogowej (nr [...]). Pismem z 26 maja 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) zawiadomił przedsiębiorcę P. S. (dalej: strona skarżąca) o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji z 13 grudnia 2021 r. (nr WP.8150.216.2021.10049.AK(112)) nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł., za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 dalej: ustawa o odpadach) - l.p. 4.7 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 dalej: u.t.d.).
Od decyzji tej strona skarżąca wywiodła odwołanie, po rozpoznaniu którego Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. v, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d., art. 24 ust. 1 i 7 ustawy o odpadach, § 8 ust. 1 i 2, § 9, § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1742) oraz lp, 4.7 załącznika nr 3 do u.t.d. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji przywołał przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, w tym w szczególności art. 24 ust. 1 i 7 ustawy o odpadach oraz § 9 ust. 1-5 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, zgodnie z którymi odpady transportuje się oznaczonym pojazdem wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, a w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz nazwę gminy, z terenu której są odbierane odpady (ust. 1). Dokumentem, o którym mowa w ust. 1, jest:
1) karta przekazania odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach;
2) faktura sprzedaży odpadów;
3) podstawowa charakterystyka odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach;
4) dokument dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w załączniku IB lub załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.);
5) inny dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, jeżeli transportujący odpady nie posiada dokumentów, o których mowa w pkt 1-4 (ust. 2).
Dalej, organ II instancji podniósł, że z zebranego materiału dowodowego, w tym z protokołu kontroli drogowej (nr [...]), okazanych dokumentów oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej pojazdu wynika, że 11 maja 2021 r. w miejscowości R. (gmina S.) zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] (nr rej. [...]), którym kierował M. K. Z ustaleń w protokole kontroli oraz notatce urzędowej z 11 maja 2021 r. wynika, że w momencie zatrzymania pojazdu do kontroli przewożony był ładunek w postaci ziemi, gliny i kamieni z miejscowości R. na "dzikie wysypisko" odpadów w R. Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z zezwolenia (nr [...]) na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydanego przedsiębiorcy P. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: P. P. S. w miejscowości L., który jest stroną postępowania. Ponadto organ II instancji podkreślił, że w toku kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, która potwierdziła rodzaj przewożonego ładunku tj. ziemi, trawy, kamieni. Jednocześnie kierowca nie okazał żadnego dokumentu potwierdzającego rodzaj przewożonego ładunku. Organ II instancji ustalił, że funkcjonariusz Policji stwierdził w notatce urzędowej: że kierujący przewozi ładunek w postaci ziemi, gliny i kamieni zakwalifikowany jako odpad o kodzie 19 05 04. Odpad przewożony były z remontu drogi w m. R. i składowane w m. R. na terenie dzikiego wysypiska odpadów (...) w trakcie kontroli drogowej na miejsce przyjechał inwestor P. S. (...) ww. oświadczył, że to on wskazał miejsce składowania odpadu i jest dzierżawcą terenu w m. R., na którym wskazał hałdownie. Odpad w tym miejscu tj. zmieszana ziemia z kamieniami i gliną jest hałdowana oraz zrzucana do wyrobiska w ziemi.
W toku postępowania strona skarżąca przesłała wyjaśnienia (pisma z 4 czerwca 2021 r. oraz 7 października 2021 r.,) w których zaprzeczyła twierdzeniom wskazanym w notatce urzędowej podnosząc, że żadne z naruszeń nie miało miejsca. Wskazała, że zatrzymany pojazd był na terenie budowy na zlecenie Gminy S. (cały obszar wsi oraz drogi pomiędzy nimi są objęte terenem budowy). Poza tym, przewożony ładunek był materiałem do ponownego wbudowania na terenie budowy, a nie odpadem o kodzie 19 05 04 (ładunek był załadowany na samochodzie i przewożony w miejsce przeznaczone na hałdowanie materiału niezbędnego do ponownego użycia, a nie do wyrobiska).
Organ II instancji podniósł, że organ I instancji zwrócił się pismem z 22 lipca 2021 r. do Komendy Powiatowej Policji w Lubinie, celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pismem z 27 lipca 2021 r. poinformowano, że poddany kontroli pojazd został zatrzymany na drodze powiatowej nr [...] pomiędzy miejscowościami R., a S. Ponadto wskazano, że w miejscowości R. jak i przyległych miejscowościach wykonywana jest inwestycja budowy kanalizacji, a także, że w żadnej miejscowości na terenie inwestycji nie było znaków informujących o terenie budowy, jak również nie były one ogrodzone. Poza tym drogi, którymi poruszał się ww. pojazd są drogami publicznymi i otwartymi dla ruchu pojazdów i pieszych, tak więc nie jest to teren budowy. Co więcej, w trakcie kontroli ustalono, że kierowca przewozi ładunek w postaci ziemi, gliny i kamieni sklasyfikowany jako odpad o kodzie 19 05 04 z remontu drogi w miejscowości R. i składowany za miejscowością R. na terenie dzikiego wysypiska odpadów.
Pismem z 7 października 2021 r. strona skarżąca wskazała, że w kwietniu 2021 r. prowadzone były rozmowy pomiędzy nią, a generalnym wykonawcą prac, podczas których uzyskano ustną zgodę na składowanie materiału oraz ustalono miejsce przeznaczone na hałdowanie materiału niezbędnego do ponownego użycia, co zostało zawarte w umowie dzierżawy z 24 czerwca 2021 r.
Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, iż przewożony ładunek nie był odpadem. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 3 pkt 6 i pkt 6a ustawy o odpadach definiujące pojęcie "odpadu" i "odpadu budowlanego i rozbiórkowego". Podniósł, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpad decyduje zachowanie posiadacza danego przedmiotu i przesłanka "pozbycia się" tego przedmiotu (wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2655/17). Dalej organ II instancji wskazał, że kod 17 05 04 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów z 2 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 10) oznacza odpad: gleba i ziemia w tym kamienie. W ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie stosowania ustawy o odpadach, o którym mowa w art. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, gdyż wyłączenie to nie dotyczy gleby lub ziemi, jeżeli opuszcza ona miejsce wydobycia bez względu na to, czy jest ona zanieczyszczona substancjami niebezpiecznymi, czy nie. W ocenie organu II instancji z ustawy o odpadach wynika, że gleba w pierwotnym położeniu nie stanowi odpadu, natomiast z chwilą jej wydobycia (gdy nie zostanie wykorzystana do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym została wydobyta). Natomiast z ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania, w tym informacji z Komendy Powiatowej Policji w Lubinie, a także wyjaśnień skarżącego wynika, że przewożony ładunek był wydobyty w trakcie prac remontowych drogi w miejscowości R., budowy kanalizacji. Jednocześnie z informacji z Komendy Powiatowej Policji w Lubinie wynika, że pojazd poruszał się po drodze publicznej, na której był dopuszczony ruch drogowy. Poza tym, umowa dzierżawy z Gminą S. została zawarta 24 czerwca 2021 r., czyli już po dniu, w którym doszło do kontroli. Dodatkowo, z notatki urzędowej wynika, że na miejscu kontroli pojawiła się strona skarżąca, która wskazała miejsce składowania przewożonego ładunku, oraz podniosła, że jest dzierżawcą terenu w miejscowości R. Zmieszana ziemia z kamieniami i gliną jest hałdowana oraz zrzucana do wyrobiska w ziemi. Z powyższego wynika, że poddanym kontroli pojazdem przewożono ziemię.
Organ II instancji nie zgodził się nadto, że sklasyfikowanie przewożonego materiału jako odpad przez organy Inspekcji Transportu Drogowego oraz Policję było przekroczeniem ich kompetencji określonych w u.t.d. oraz w prawie o ruchu drogowym (uprawnienia takie posiada Inspekcja Ochrony Środowiska).
Organ przywołał treść, art. 50 ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22. Zgodnie zaś art. 51 ust. 5 u.t.d., czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 (zadania Inspekcji) w zakresie określonym w art. 68-75 (czynności kontrolne) wykonują inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Inspektorami Inspekcji Transportu Drogowego są zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, wojewódzki inspektor transportu drogowego jak i inspektorzy pracujący w wojewódzkich inspektoratach transportu drogowego.
Zgodnie z art. 89a ust. 2 u.t.d. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego dokonują kontroli na warunkach i w trybie określonych w ustawie, natomiast funkcjonariusze Policji, Służby Celno-Skarbowej i Straży Granicznej oraz upoważnieni pracownicy zarządców dróg dokonują kontroli na warunkach i w sposób określonych w przepisach o kontroli ruchu drogowego. Stosownie do art. 134a p.r.d. w stosunku do pojazdów wykonujących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, a także w przypadku kontroli, o której mowa w art. 129a ust. 1 pkt 2-4, uprawnienia i obowiązki policjantów oraz organów Policji określone w art. 132 ust. 1-2 i 5-7, art. 132a oraz w art. 133 wykonują również odpowiednio inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego oraz organy tej inspekcji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ II instancji podniósł, że brak obowiązku ewidencjonowania odpadów przez podmiot przekazujący odpady innemu podmiotowi nie zwalnia go z obowiązku sporządzenia dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów oraz wskazującego dane zlecającego transport odpadów, co wynika z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1742). Dokumentem zawierającym ww. informacje nie musi być karta przekazania odpadów zamieszczona w systemie BDO, lecz może nim być inny dokument zawierający te informacje. Jednak dokument ten musi zawierać ww. informacje wskazane w ww. przepisie i te informacje muszą być zgodne z okolicznościami faktycznymi wykonywanego przewozu. W sprawie kierowca nie okazał żadnego dokumentu potwierdzającego rodzaj przewożonego ładunku - dokumentu wskazującego na rodzaj faktycznie transportowanych odpadów oraz innych informacji istotnych podczas wykonywania tego przewozu. Co więcej, w toku postępowania strona skarżąca wskazała, że przewożony ładunek był materiałem do ponownego wbudowania na terenie budowy, a nie odpadem o kodzie 19 05 04 (ładunek był załadowany na samochodzie i przewożony w miejsce przeznaczone na hałdowanie materiału niezbędnego do ponownego użycia, a nie do wyrobiska), jednak nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających rodzaj przewożonego ładunku. Tym samym strona nie wywiązała się z obowiązku z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r.
W ocenie organu II instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d., gdyż do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącego. Organ II instancji podkreślił, iż to przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisu art. 92c u.t.d, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 26 listopada 2015 r. sygn. III SA/Kr 584/15). Zdaniem organu II instancji postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6, art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (str. 11 -12 zaskarżonej decyzji).
Od niniejszej decyzji strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie:
1) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez błędne zastosowanie wynikające z niewłaściwie przeprowadzonej wykładni, przejawiające się uznaniem, że przewożone w dniu kontroli materiały wypełniały zapisaną tam definicję formalną i stanowiły odpad, podczas gdy przewoźnik nie pozbywał się, nie miał zamiaru pozbycia się, ani też do jego pozbycia się nie był zobowiązany,
2) art. 50 pkt 1 lit a, art. 4 pkt 22 u.t.d. poprzez sklasyfikowanie przewożonego materiału jako odpad przez nieuprawnione do przeprowadzania takich czynności organy Inspekcji Transportu Drogowego oraz Policji.
3) § 11 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, przejawiające się na gruncie niniejszego przypadku nałożeniem na stronę kary za brak dokumentu określającego rodzaj przewożonego odpadu w sytuacji, w której przewóz z odpadem o kodzie 17 05 04 jest wolny od tych wymogów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Spór w sprawie dotyczył oceny, czy transportowany przez kierowcę 11 maja 2021 r. ładunek w postaci gleby, ziemi, kamieni z wykopu w związku z budową kanalizacji sanitarnej dla Aglomeracji S. był odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach, czy też nie był odpadem. Powyższe przesądza bowiem o tym, czy jego transport musiał odbywać się zgodnie ze stosownymi wymaganiami, w tym w szczególności, czy kierowca zobligowany był do posiadania i okazania w trakcie kontroli dokumentu potwierdzającego rodzaj przewożonego ładunku (art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach), czy też nie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm), dalej: ustawa o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W piśmiennictwie zauważono, że zdefiniowanie pojęcia "odpady" nie jest sprawą prostą, a to ze względu na konstrukcję tego pojęcia i odwoływanie się przez prawodawcę do kryteriów subiektywnych, przy czym kluczowe znaczenie ma tu pojęcie "pozbywanie się odpadów". Ono bowiem odróżnia odpady od innych substancji i przedmiotów (B. Rakoczy i. K. Karpus (w:) B. Rakoczy (red.) Ustawa o odpadach. Komentarz. Komentarz do art. 3 i cytowana tam literatura; Lex).
Problematyka kwalifikacji danej substancji jako odpadu była analizowana m.in. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). TSUE w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2019 r., C-399/17 (Dz.U. UE. C. 2019/155/5) w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Republice Czeskiej, wskazał, że dana substancja jest odpadem nie ze względu na swój charakter, ale ze względu na zamiar lub obowiązek usunięcia tej substancji przez jej posiadacza, a więc ze względu na wolę posiadacza lub ustawodawcy. Opierając się na swoim wcześniejszym orzecznictwie TSUE powtórzył stanowisko, że skład chemiczny danej substancji może co najwyżej stanowić wskazówkę co do tego, że ma ona charakter odpadu, zaś zagrożenia stwarzane przez daną substancję dla środowiska naturalnego lub zdrowia ludzkiego nie mają decydującego wpływu na jej kwalifikację jako odpadu (por. także wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2058/17).
O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpad rozstrzyga zatem przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu (wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2655/17).
Organy prawidłowo uznały, że w kontrolowanym pojeździe, oznaczonym tablicą "ODPADY" (jak wynika z dokumentacji fotograficznej), przewożony był ładunek w postaci gleby, ziemi, kamieni pochodzący z wykopu, który należało uznać jako odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach. Odpad ten odpowiadał poz. 17 05 04 wynikającej z rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10). Wynika to z treści notatki urzędowej Policji z dnia kontroli, dokumentacji fotograficznej, czy też z podpisanego przez kierowcę protokołu kontroli. Istotne jest również, że do protokołu, który ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i jako taki korzysta z domniemania wiarygodności stwierdzonych w nim ustaleń, nie zgłoszono zastrzeżeń. Powyższe – co istotne – potwierdza nawet strona skarżąca, która wskazała, że ładunek stanowił odpad (notatka z 11 maja 2023 r.). Z treści notatki urzędowej wynika, że to strona skarżąca "wskazała miejsce składowania odpadów i że jest dzierżawcą terenu w miejscowości R. na którym wskazała hałdowanie". Dopiero na dalszym etapie postępowania strona skarżąca zmieniła swoje dotychczasowe twierdzenia (pismo z 4 czerwca 2021 r.) wskazując, że przewożony towar nie był (jednak) odpadem tylko materiałem do ponownego wykorzystania, a kontrolowany samochód nie opuścił terenu budowy, gdyż "prace wykonywane były na zlecenie Gminy S. w ramach "budowy kanalizacji sanitarnej dla Aglomeracji S". Projekt obejmował wsie Z., W., P(1), R., S. oraz D. Cały obszar wsi oraz drogi nimi objęte były zatem – jak wskazała strona skarżąca – terenem budowy. Twierdzeniom tym przeczy jednak treść protokołu, uprzednie wyjaśnienia strony oraz dalsze ustalenia organu I instancji. Z pisma Komendy Powiatowej Policji w Lubinie z 27 lipca 2021 r. wynika bowiem, że zatrzymany do kontroli pojazd przewoził ładunek w postaci ziemi, gliny i kamieni z remontu drogi w miejscowości R., który składowany był za miejscowością R. na terenie dzikiego wysypiska odpadów. Zatrzymany pojazd poruszał się po drodze publicznej nr [...] między miejscowościami R. i S. W miejscowości R. jak i przyległych miejscowościach wykonywana jest inwestycja budowy kanalizacji. W żadnej z tych miejscowości, na terenie inwestycji nie było jednak znaków informacyjnych o terenie budowy, jak również nie były one ogrodzone. Drogami, którymi się poruszał kontrolowany pojazd są drogami publicznymi i otwartymi dla ruchu pojazdów i pieszych. Tym samym, za prawidłowe należało uznać ustalenia organów, że kontrolowany pojazd – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – opuścił teren budowy (pojazd poruszał się po drodze powiatowej dostępnej dla ruchu pojazdów i pieszych).
Strona skarżąca twierdziła nadto, że ładunek jako "materiał niezbędny do ponownego użycia", został hałdowany na terenie, którym była dzierżawcą. Twierdzenia te po pierwsze nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, a po wtóre również pozostają w sprzeczności z przedłożoną przez stronę umową dzierżawy zawartą pomiędzy nią, a Burmistrzem S. O ile bowiem z treści tej umowy wynika, że przedmiotem dzierżawy jest rzeczywiście "grunt niezabudowany, oznaczony numerem ewidencyjnym [...] (część ) położony w obr. R. gmina S. o pow. 2000 m2 pod składowanie materiałów oraz gruntu pochodzącego z wykopów w ramach prac dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej", to nie wynika z niej już aby strona skarżąca była dzierżawcą tegoż terenu w dniu w którym doszło do przewozu ładunku (11 maja 2021 r.). Umowa dzierżawy została bowiem podpisana 24 czerwca 2021 r., a zatem już miesiąc po przeprowadzeniu kontroli pojazdu i co istotne po przewiezieniu i hałdowaniu ładunku w postaci gliny, ziemi i kamieni. Wprawdzie strona skarżąca podniosła, że umowa dzierżawy obowiązywała już wcześniej na skutek ustnych ustaleń z Burmistrzem S., aczkolwiek – na potwierdzenie tych twierdzeń – nie przedłożyła żadnych dokumentów. Tym samym twierdzenia te należało uznać za gołosłowne. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że co prawda postępowanie dowodowe jest tak skonstruowane, że ciężar dowodu spoczywa na organie, jednakże strona nie może pozostawać bierna, zwłaszcza jeśli twierdzi przeciwnie niż organ. Powinna wykazać się zatem aktywnością w dowodzeniu swoich racji. Na uwarunkowanie to zwraca zresztą uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które akcentuje, że generalną zasadą postępowania dowodowego jest to, że każdy, kto z faktów wyprowadza dla siebie konsekwencje prawne, obowiązany jest fakty te udowodnić (wyroki NSA z 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II FSK 2104/12., czy z 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II FSK 2609/11.). Organ nie jest więc zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w nieskończoność, a tylko do momentu zgromadzenia wystarczającego materiału w sprawie tj. uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy. Zasady te nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Bezwzględne ich stosowanie prowadziłoby do faktycznej niemożności ukończenia postępowania z obawy przed pominięciem jakiegoś dowodu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 180/11).
Skoro kontrolowany ładunek opuścił teren budowy i został hałdowany na terenie "dzikiego wysypiska" odpadów w R., to organy prawidłowo przyjęły, że przewożony ładunek jest odpadem, a w sprawie nie znajdzie zastosowania wyłączenie o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Z treści tegoż artykułu wynika, że przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania jedynie do: niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane po pierwsze, do celów budowlanych i po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte (wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936). A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a niespełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy (gdy są zanieczyszczone, czy też, zostały przemieszczone, zdeponowane poza miejscem wydobycia, wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady (wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16). Nie dopuszcza się bowiem możliwości wyłączenia spod przepisów ustawy o odpadach - gleby lub ziemi - jeżeli opuszcza ona miejsce wydobycia, czy też traci swój charakter "naturalny". A bezspornie przewożony w sprawie ładunek opuścił miejsce wydobycia, i poprzez zhołdowanie i zrzucenie do wyrobiska na terenie dzikiego wysypiska utracił swój charakter. I bez znaczenia pozostaje tutaj okoliczność podniesiona przez stronę skarżąca, iż przewożona ziemia nie była odpadem, gdyż stanowiła "materiał niezbędny do ponownego użycia" czyli do "zakopania wykopu". Zgodnie bowiem z orzecznictwem zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi (a zatem okoliczność podniesiona przez stronę skarżącą) nie może powodować, że przestaje być odpadem (wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16).
W tym świetle nie może w sprawie budzić wątpliwości, że wywiezienie gleby, gliny i ziemi poza teren budowy spowodowało, że masy ziemi stanowiły odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach i jako takie prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organy do poz. 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10). Istotnym jest również fakt, że ww. masy ziemi zostały wywiezione poza teren budowy za zgodą i wolą strony skarżącej (notatka urzędowa z 11 maja 2021 r). Tym samym za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.
Wbrew zarzutom skargi oceny rodzajów odpadów nie dokonuje wyłącznie Inspekcja Ochrony Środowiska. Przedmiotem sporu w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie był bowiem "skład morfologicznych hałdy gleby, ziemi i kamieni", lecz status prawny przewożonej hałdy ziemi (czy była odpadem, czy też nie). Tym samym nieprzydatnym środkiem dowodowym, a przez to zbędnym do rozstrzygnięcia spornej kwestii było pobieranie próbek lub wykonanie innych czynności kontrolnych, wymagających specjalistycznej wiedzy w zakresie oceny "skład morfologicznego hałdy", co zgodnie z art. 9 ust. 10 ustawy z 20 lipca 2021 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 425), leży rzeczywiście w kompetencji tego właśnie organu (a nie organów Inspekcji Transportu Drogowego, czy też Policji). Nie sposób zgodzić się zatem ze stroną skarżącą, iż poprzez zakwalifikowanie odpadu do konkretnej pozycji wynikającej z ww. rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. organy przekroczyły przyznane im ustawowo kompetencje określone w u.t.d. oraz w prawie o ruchu drogowym. Już tylko z dokumentacji fotograficznej wynika jaki skład posiadał przewożony ładunek i że skład ten odpowiadał pozycji 17 05 04 (gleba, ziemia w tym kamienie). Dlatego też, Sąd w całości podzielił rozważania organu w tym zakresie, a tym samym uznał zarzut strony za niezasadny.
Tym samym (również) dalsze postępowanie z wydobytą glebą, ziemią i kamieniami stanowiącą odpad winno odbywać się ściśle wg. zasad wynikających z ustawy o odpadach, a jej transport wg. zasad określonych w u.t.d. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki przewozu lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz innych aktów prawnych wymienionych w tym przepisie, w tym ustawy o odpadach.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że przez gospodarowanie odpadami należy rozumieć zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów (art. 3 pkt 1 ust. 2 ustawy o odpadach). Transportujący odpady zobowiązany jest zatem do posiadania wpisu w rejestrze BDO. Rejestr podmiotów gospodarujących odpadami prowadzi Marszałek województwa (art. 49 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach) i stanowi on integralną część Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Marszałek województwa dokonuje wpisu do ww. rejestru - który musi zostać uzyskany przed rozpoczęciem działalności - na wniosek transportującego odpady (art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b i ust. 2 ustawy o odpadach). Rejestr ten – w odniesieniu do transportujących odpady – zawiera natomiast kod i nazwę rodzajów transportowanych odpadów (art. 52 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpadach). Niezwłocznie po zakończeniu transportu transportujący odpady potwierdza transport odpadów w BDO (art. 69 ust. 3b ustawy o odpadach). Art. 79 ustawy o odpadach wskazuje natomiast, że BDO, gromadzi się szereg danych i informacji. Stosownie zaś do ust. 5 pkt 1 tego przepisu, w BDO gromadzi się również informacje zawarte w dokumentach ewidencji odpadów, o których mowa w art. 67 ust. 1, a więc także te zawarte w karcie przekazania odpadów (art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach).
Stosownie zaś do art. 87 ust. 1 i ust 3 lit f u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto: wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także: dokumenty wymagane przy przewozie odpadów, w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie o odpadach, o ile wpis do rejestru jest wymagany. Poza tym – z ustawy o odpadach wynika – że kierujący środkiem transportu, którym są transportowane odpady, jest obowiązany posiadać w trakcie transportu potwierdzenie wygenerowane z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), umożliwiające weryfikację informacji zawartych w karcie przekazania odpadów ze stanem rzeczywistym (art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach). Na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach została wydana delegacja ustawowa, na podstawie której minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla transportu odpadów. Na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz.U. 2016, poz. 1742) odpady transportuje się wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, a w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz nazwę gminy, z terenu której są odbierane odpady (ust. 1). Dokumentem, o którym mowa w ust. 1, jest:
1) karta przekazania odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach;
2) faktura sprzedaży odpadów;
3) podstawowa charakterystyka odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach;
4) dokument dotyczący transgranicznego przemieszczania odpadów, o którym mowa w załączniku IB lub załączniku VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.);
5) inny dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, jeżeli transportujący odpady nie posiada dokumentów, o których mowa w pkt 1-4 (ust. 2).
Z powyższych przepisów wynika zatem, że transportujący odpady winien posiadać wpis w rejestrze BDO (tam oznaczony jest kod i nazwa rodzajów transportowanych odpadów), a kierowca w trakcie transportu winien posiadać potwierdzenie wygenerowane (BDO) oraz dokument, o którym mowa w § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r.
Dalej podnieść należy, iż mianem ewidencji odpadów ustawodawca określa ilościową i jakościową ewidencję prowadzoną zgodnie z katalogiem odpadów zamieszczonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 10). Ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem karty przekazania odpadów oraz karty ewidencji odpadów (art. 67 ustawy o odpadach). Obowiązek prowadzenia ewidencji (co do zasady) obciąża posiadacza odpadów, tj. zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. W odniesieniu do sytuacji, w której odpady są transportowane, ustawa przewiduje regulację art. 24 ust. 4a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, w których wskazany jest posiadacz odpadów przekazujący odpad oraz posiadacz odpadów, do którego należy dostarczyć odpady, posiadaczem tych odpadów jest transportujący te odpady.
Ustawodawca przewidział również uproszczoną ewidencję odpadów, która polega na tym, że stosuje się jedynie karty przekazania odpadów. Taką ewidencję uproszczoną prowadzą m.in. podmioty, które: wytwarzają odpady inne niż niebezpieczne, niebędące odpadami komunalnymi, w ilości do 5 ton rocznie oraz transportujący odpady wykonujący wyłącznie usługę transportu odpadów prowadza uproszczoną ewidencję odpadów z zastosowaniem jedynie karty przekazania odpadów, a tym samym nie są posiadaczem odpadów (art. 71 ust 1 pkt b i ust. 2 ustawy o odpadach).
W art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach ustawodawca wprowadził natomiast zwolnienia z obowiązku prowadzenia ewidencji motywowane względami podmiotowymi (pkt 1–3) oraz przedmiotowymi (pkt 4). Zwolnienie przedmiotowe obejmuje rodzaje odpadów i ich ilości określone w załączniku do wydanego na podstawie art. 66 ust. 5 rozporządzenia Ministra Klimatu z 23 grudnia 2019 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz.U. poz. 2531). Załącznik ten określa rodzaje i ilość odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, zgodnie z którym dla odpadu wskazanego w poz. 17 05 04 nie wymaga się prowadzenia ewidencji jeżeli w danym roku posiadacz dysponuje ilością mniejszą niż 20 ton tego odpadu na rok. Nie mniej jednak zważywszy na obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów (przez posiadaczy odpadów) oraz obowiązek prowadzenia uproszczonej ewidencji odpadów (przez transportujących odpady wykonujący wyłącznie usługę transportu odpadów oraz przez podmioty wytwarzające odpady w ilości do 5 ton rocznie), nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, że przewożony w dniu kontroli ładunek (w postaci o poz. 17 05 04) był zwolniony z prowadzenia jakiejkolwiek ewidencji, a tym samym, aby kierowca nie miał obowiązku posiadania jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanego odpadu. Powyższe przeczyłoby bowiem założeniom ustawodawcy, który wprowadził uproszczony obowiązek ewidencjonowania odpadów (nawet) już przy wytworzeniu odpadów w ilości do 5 ton rocznie.
Ponadto strona skarżąca powołując się na zwolnienie z posiadania jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanego ładunku z uwagi na okoliczność, że "odpad o kodzie 10 05 04 nie wymaga prowadzenia ewidencji jeżeli w jednym roku posiadacz dysponuje ilością mniejszą niż 20 ton takich odpadów na rok" (§ 11 ww. rozporządzenia Ministra Środowisk.), w żaden sposób okoliczności tej nie uwiarygodniła. Tymczasem o ile na organach ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez stronę przepisów u.t.d., to bez przedstawienia przez stronę dowodów mogących podważać ustalenia organu nie jest możliwe przyjęcie twierdzeń co do braku podstaw uznania odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 756/16).
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga podlegała oddaleniu.