III SA/Wr 15/25

III SA/Wr 15/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Katarzyna Borońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 10 art. 5c
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Janowice Wielkie na uchwałę Rady Powiatu Karkonoskiego z dnia 26 września 2024 r., nr VI/49/2024 w przedmiocie pozbawienia drogi powiatowej nr 2770D położonej w miejscowościach Janowice Wielkie, Miedzianka, Mniszków, kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu Karkonoskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Janowice Wielkie (dalej: Gmina, strona skarżąca) jest uchwała nr VI/49/2024 Rady Powiatu Karkonoskiego z dnia 26 września 2024 r. w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 2770D położonej w miejscowościach Janowice Wielkie, Miedzianka, Mniszków, kategorii drogi powiatowej (dalej: Uchwała).
W powyższej Uchwale, wydanej na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) – dalej: u.s.pl. oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) – dalej: udp. Rada Powiatu Karkonoskiego zdecydowała o pozbawieniu drogi powiatowej nr 2770D położonej w miejscowościach Janowice Wielkie, Miedzianka, Mniszków gmina Janowice Wielkie od skrzyżowania z drogą powiatową nr 2745D w Janowicach Wielkich do skrzyżowania z drogą powiatową nr 2745D w Miedziance o długości 5,817 km, kategorii drogi powiatowej i o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych (§1). Zgodnie z § 2 Uchwały, "Położenie oraz przebieg drogi, o której mowa § 1 oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały". Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Karkonoskiego (§3)
W uzasadnieniu (projektu) Uchwały Rada Powiatu Karkonoskiego wskazała, że Uchwała jest następstwem uruchomienia "kaskadowego" przekazania dróg, które zainicjowała uchwała nr LIII/1114/23 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. w sprawie pozbawienia odcinków drogi wojewódzkiej nr 366 w granicach powiatu Karkonoskiego i miasta Jelenia Góra do kategorii dróg wojewódzkich.
Działając na podstawie art. 87 § 1 u.s.p. oraz art. 50 § 1, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Gmina zaskarżyła w całości Uchwałę zarzucając, że narusza ona następujące przepisy:
1) art. 10 ust. 5 c udp. poprzez jego nieprawidłowe zastosowania do przekazania drogi wymienionej w zaskarżonej uchwale.
Skarżąca podniosła w tym zakresie, że załącznik graficzny do uchwały posługuje się odmiennym i sprzecznym z opisem z § 1 uchwały wskazaniem położenia drogi oraz inną numeracją: na części opisanego odcinka przebiega droga nr 2770SD, a nie wskazana w uchwale droga nr 2770D. To powoduje brak możliwości odniesienia się, jaka droga ma podlegać przekazaniu i na jakim odcinku.
Ponadto, zdaniem strony skarżącej, nieodpowiednio zastosowano zasadę proporcjonalności wskazaną w art. 10 ust. 5 c wymienionej ustawy, przekazując jednej gminie z dziewięciu tworzących Powiat Karkonoski 5817 m czyli aż 28,17% długości odcinków dróg przyjętych przez Powiat od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego (dot. dróg wojewódzkich) wynoszących w sumie 20645 m. Powoduje to nierównomierne rozłożenie obciążeń związanych z utrzymaniem drogi znajdującej się w nieodpowiednim stanie technicznym na niekorzyść gminy skarżącej.
2) § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez lakoniczne i nie odnoszące się do wątpliwości gminy uzasadnienie zaskarżonej uchwały, uniemożliwiające kontrolę motywów rozstrzygnięcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.
Skarżąca gmina uważa, że nie zastosowano zasady proporcjonalności np.
- w przeliczeniu ludnościowym: gmina wg Banku Danych Lokalnych GUS według stanu na 31 grudnia 2023 r. była zamieszkała przez 4045 mieszkańców, a powiat w całości przez 60438 mieszkańców, co oznacza, że pod względem ludnościowym gmina stanowi 6,69% ludności powiatu,
- w przeliczeniu przestrzennym: gmina wg Banku Danych Lokalnych GUS według stanu na 31 grudnia 2023 r. zajmuje 57,88 km kw. wobec 628,21 km kw. całego powiatu, czyli stanowi 9,21% jego powierzchni,
- ilościowym: gmina stanowi jedną z 9 gmin powiatu, tj. 11,11% jego składu.
Mimo powyższego, gminie przekazano - bez jej zgody - drogę w nieodpowiednim stanie technicznym, wymagającą nakładów finansowych na jej utrzymanie, o długości 5817 m czyli aż 28,17% długości odcinków dróg przyjętych przez Powiat od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego (dot. dróg wojewódzkich) wynoszących w sumie 20645 m. Stanowi to nieproporcjonalne obciążenie dla gminy mieniem zdegradowanym, zniszczonym, nie przyczyniającym się do rozwoju, lecz stanowiącym obciążenie kosztowe w przyszłości związane z utrzymaniem letnim i zimowym i awaryjną naprawą wieloletnich uszkodzeń. Jest to równocześnie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP).
Ponadto, zdaniem strony skarżącej, błędnie opisano załącznik graficzny, który posługuje się nieznanym części normatywnej uchwały pojęciem drogi nr 2770SD.
Uzasadnienie uchwały nie odnosi się do wyrażonego w piśmie do starosty Powiatu Karkonoskiego i Przewodniczącej Powiatu Karkonoskiego z dnia 25 września 2024 r. stanowiska Gminy co do przekazania drogi, a zdaniem Gminy skarżącej, Powiat powinien ustosunkować się do argumentów wskazanych w tym piśmie w uzasadnieniu Uchwały. Gmina podnosiła, że droga do Mniszkowa (fragment ostatecznie przekazanego odcinka) nie znajduje się w zadowalającym stanie technicznym. Zabrakło analizy sytuacji i ekspertyzy, która odniosłaby się do wątpliwości gminy, a tym samym Rada Powiatu Karkonoskiego nie miała dostatecznego rozeznania podejmując decyzję.
Odpowiadając na skargę Starosta Powiatu Karkonoskiego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że pismem znak DP.7110.9.2024.IV z dnia 16.07.2024 r., Zarząd Powiatu Karkonoskiego poinformował stronę skarżącą o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 2770D położonej w miejscowościach Janowice Wielkie, Miedzianka, Mniszków kategorii drogi powiatowej, w związku z otrzymaniem w trybie kaskadowym od Województwa Dolnośląskiego odcinków drogi wojewódzkiej nr 366 w granicach powiatu karkonoskiego o długości około 20.645 km. Pismem znak UG.7120.8.2024 KZ z dnia 25.09.2024 r. Gmina poinformowała o swoim stanowisku w sprawie wnosząc wyłącznie o dokonanie naprawy nawierzchni drogi, wskazując, że ze w3zględów finansowych nie jest w stanie przejąć drogi w takim stanie. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych merytorycznych argumentów mających oparcie w przepisach materialnych.
Starosta podkreślił, że przekazanie następuje w trybie "kaskadowym", a przekazywana droga nie spełnia znamion drogi powiatowej w rozumienia art. 6a ust. 1u.d.p., w szczególności przekazywana droga powiatowa nr 2770D stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, obsługuje wyłącznie tereny gminne i zapewnia obsługę komunikacyjną w obrębie administracyjnym miejscowości Janowice Wielkie, Miedzianka, Mniszków.
W dniu 26 września 2024 r. powzięta została uchwała nr VI/49/2024, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego dnia 11.10.2024 r. pod pozycją 5093. Przed opublikowaniem przedmiotowej uchwały Wojewoda Dolnośląski pismem z 8.10.2024 sygn. PN-N.4131.175.2.2024.AK1 w trybie nadzoru wystąpił o udzielenie wyjaśnień dotyczących przedmiotowej uchwały, a pismem znak DP.7110.9.1.2024.IV z dnia 14.10.2024 r. zostały złożone wyjaśnienia.
W kontekście przesłanki proporcjonalności stanowisko strony skarżącej również jest rażące. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że w trybie kaskadowym Powiat Karkonoski przejął od Województwa Dolnośląskiego odcinek drogi o długości 20,645 km, a przekazał w trybie kaskadowym Gminie Janowice Wielkie odcinek drogi o długości 5,817 km. Jednocześnie należy podkreślić, że w trybie kaskadowym Powiat Karkonoski przekazał drogi o łącznej długości 20,242 km dla następujących gmin:
- Gmina Jeżów S udecki - droga 2727D o długości 3,499 km,
- Gmina Piechowice - droga 2731D o długości 0,330 km
- Gmina Podgórzyn - droga 2754D km o długości 3,231 km
- Gmina Mysłakowice - droga 2752D o długości 4,947 km
- Gmina Stara Kamienica - droga 2762D o długości 2,418 km
- Gmina Janowice Wielkie - droga 2770D o długości 5,817 km.
W związku z powyższym nie ma podstaw do twierdzenia, że została naruszona zasada proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez powiat na podstawie uchwały sejmiku wojewódzkiego, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg powiatowych. Nie ma prawnego wymogu, aby pozbawienie kategorii drogi powiatowej w trybie kaskadowym następowało w jednej uchwale. Może nastąpić to w odrębnych uchwałach dla poszczególnych dróg powiatowych pozbawianych tej kategorii. Ważne jest aby w odniesieniu do wszystkich dróg pozbawianych kategorii drogi powiatowej w trybie kaskadowym została zachowana proporcjonalność między drogą otrzymaną przez powiat, a długością dróg pozbawianych tej kategorii, co niewątpliwie w przedmiotowej sprawie ma miejsce (długość drogi otrzymanej to 20,645 km, a długość dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej to 20,242 km).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 uosp, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotowa uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza powiększenie zasobu własności strony oraz wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.
W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 2770D położonej w miejscowościach Janowice Wielkie, Miedzianka, Mniszków, kategorii drogi powiatowej. W wyniku kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wskazane wyżej kryterium legalności, Sąd uznał skargę za zasadną.
Warunki, w jakich może dojść do zmiany uchwałą rady powiatu kategorii drogi z powiatowej na gminną określone zostały w art. 10 ust. 5a do 5f udp. Sąd w całości podziela wykładnię tych przepisów dokonaną w wyroku z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 445/24 i zawarte tam rozważania przyjmuje jako własne.
Na wstępie należy wyjaśnić, że regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f udp dotyczące tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 udp regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z przepisów art. 10 ust. 5a do 5f udp wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Dalej wyjaśnić trzeba, że w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r. obowiązywał art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta została zmieniona ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870, dalej: ustawa zmieniająca), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 po ust. 5 dodała ustępy 5a-5f.
W następstwie tej nowelizacji art. 10 ust. 5-5f u.d.p. otrzymał brzmienie:
5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.
5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.
5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.
5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.
5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu taki odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, a przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.
Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 nie zakwestionował zgodności z konstytucją tej regulacji. Wyrok TK musi być uwzględniony przy dokonywaniu wykładni art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza że TK przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów.
A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Wynika to z uzasadnienia wyroku TK, w którym TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie udp, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.
Ponadto w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek - co do zasady- stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.
Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 udp, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ustawodawca dał możliwość radzie powiatu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ale wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi powiatowej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d udp w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:
- przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (Sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b udp);
- droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;
- droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych);
- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;
- poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.
Wypada zauważyć, że przesłanki te stanowią zamknięty katalog, a zatem ich spełnienie uprawnia radę powiatu do podjęcia uchwały o pozbawieniu odcinka drogi kategorii drogi powiatowej i zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych i nie wymaga uwzględnienia innych okoliczności – jak np. podnoszone w skardze skutki finansowe, jakie to rodzi dla gminy. Podkreślić też trzeba, że proporcjonalność, o jakiej mowa w art. 10 ust. 5c udp należy rozpatrywać tylko i wyłącznie w odniesieniu do długości odcinka dróg przejętych przez powiat w opisanym trybie "kaskadowym" oraz odcinków dróg przekazanych w tym samym trybie gminom wskutek ich dekategoryzacji. Natomiast bez znaczenia z punktu widzenia tego przepisu pozostaje to, w jakiej proporcji przekazano konkretne odcinki dróg poszczególnym gminom na terenie danego powiatu oraz czy są to odcinki proporcjonalne do wielkości gminy pod względem obszaru, ludności lub jej udziału w ilości gmin tworzących powiat. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zachowanie wspomnianego warunku proporcjonalności należy rozumieć tak, że długość odcinka poddanego uchwałodawczej dekategoryzacji nie może przekroczyć długości zastępowanego odcinka drogi, to znaczy uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5c udp , jest podejmowana tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10a udp oraz w granicach odpowiedniości funkcjonalno-użytkowej na tle definicji i warunków określonych w art. 6a-7 udp ( por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn.akt II GSK1753/23, publ. W CBOSA)
Pozbawiając w niniejszej sprawie drogę kategorii drogi powiatowej, Rada Powiatu Karkonoskiego winna wykazać zatem zaistnienie przewidzianych prawem przesłanek. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, jej uzasadnieniu.
W tym miejscu zaznaczyć trzeba, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX 247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17).
W rozpoznawanej sprawie integralną częścią zaskarżonej Uchwały jest jej załącznik graficzny, mający obrazować przebieg drogi pozbawionej kategorii drogi powiatowej i zaliczonej do dróg gminnych. Dokonując analizy treści zaskarżonej Uchwały wraz z powyższym załącznikiem Sąd podzielił stanowisko skarżącej Gminy co do tego, że są one niespójne.
Zwrócić należy uwagę, że w § 1 Uchwały wskazuje się na "drogę powiatową 2770D, położoną w miejscowościach Janowice Wielkie, Miedzianka, Mniszków", co może sugerować przebieg drogi od Janowic Wielkich przez Miedziankę do Mniszkowa, ale tak wyznaczona trasa obejmuje dwie inne drogi: o nr 2745D (z Janowic Wielkich do Miedzianki) oraz o nr 2770SD (z Miedzianki do Mniszkowa), które nie są wymienione w Uchwale, a dodatkowo taki przebieg drogi nie spełniałby warunków dla wskazanych w § 1 punktów początkowego i końcowego przekazywanego odcinka drogi. Natomiast odcinek uwzględniający przebieg drogi z Janowic Wielkich przez Mniszków do Miedzianki, odpowiadający punktom początkowemu i końcowemu wskazanym w Uchwale (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 2745D w Janowicach Wielkich do skrzyżowania z drogą powiatową nr 2745D w Miedziance) na załączniku graficznym do Uchwały nie stanowi pętli jednej drogi o nr 2770D ale uwzględnia dwie drogi: wskazaną w Uchwale drogę nr 2770D oraz drogę oznaczoną jako 2770SD, której jednak ta Uchwała nie wymienia. Na mapie stanowiącej załącznik graficzny odcinek drogi objęty Uchwałą nie został zarazem wyodrębniony spośród innych dróg w sposób umożliwiający jego jednoznaczne zidentyfikowanie (np. poprzez oznaczenie innym kolorem). Uzasadnienie Uchwały w żaden sposób nie odnosi się do różnic w oznaczeniu odcinka drogi ani do jej rzeczywistego przebiegu - nie wyjaśnia czy jest to wciąż ta sama droga, mimo odmiennego oznaczenia jej numeru na odcinku Mniszków-Miedzianka (wg załączonej do Uchwały mapy w Mniszkowie droga się rozwidla w kierunku Miedzianki oraz w kierunku Przełęczy Polana Mniszkowska), czy też faktycznie jest to inna droga, co sugeruje jej odrębne oznaczenie numeryczne.
W tej sytuacji Sąd uznał, że ze względu na wskazane niejasności i niespójność treści Uchwały oraz jej załącznika graficznego, brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu drogi pozbawionej skarżoną uchwałą kategorii drogi powiatowej, przez skarżona uchwała nie poddaje się kontroli Sądu. Tym samym przedwczesna byłaby ocena zachowania pozostałych ww. warunków pozbawienia drogi kategorii powiatowej w tzw. trybie kaskadowym, dotyczących niespełnienia przez tę drogę wymogów określonych w definicji drogi powiatowej oraz zachowania wymogu proporcjonalności odcinka pozbawionego kategorii drogi powiatowej. Oceny spełnienia tych wymogów można dokonać jedynie w doniesieniu do odcinka konkretnej drogi (lub dróg), nie zaś wyłącznie do podanej długości odcinka. Ponadto zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną wiąże się z przejęciem przez Gminę konkretnych obowiązków związanych z zarządem, wobec czego Uchwała musi jednoznacznie określać jakie odcinki których dróg podlegają przekazaniu – co, jak wynika z zarzutów skargi, nie jest w niniejszej sprawie jasne dla Gminy.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p,p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.