III SA/Wr 145/19

III SA/Wr 145/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Katarzyna Borońska /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 310/20 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1510
art. 134 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi A sp. j. w L. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor NFZ) utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję z [...] r., mocą której oddalono odwołanie A Spółki Jawnej z/s w L. (dalej: wnioskodawca, spółka, skarżąca) od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze miasta Wrocław. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm. - dalej: ustawa o świadczeniach) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że Dyrektor NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie w/w świadczeń opieki zdrowotnej. Jako maksymalną liczbę umów, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, podał 16. W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły 18 ofert, w tym oferta skarżącej. W części jawnej konkursu Komisja konkursowa odrzuciła 4 oferty w całości.
Korzystając z delegacji zawartej w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm. - dalej: rozporządzenie w/w postępowania), komisja konkursowa przeprowadziła u dwóch oferentów weryfikację w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Podsumowanie weryfikacji zawarto w dokumencie "Wyniki weryfikacji oferenta". Oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli także spełniać warunki określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Oferty zostały ocenione zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm. - dalej: rozporządzenie w/s kryteriów wyboru). W dniu 27 kwietnia 2017 r. komisja konkursowa wygenerowała ranking końcowy, uszeregowujący oferentów według malejącej liczby punktów przyznanej oferentom. Oferta skarżącej uzyskała łącznie 78,500 pkt i znalazła się na pozycji 10. W postępowaniu wybrano oferty ( w tym ofertę skarżącej), które uzyskały łączną liczbę punktów w przedziale 92,500 – 32,500.
Od w/w rozstrzygnięcia postępowania, skarżąca złożyła odwołanie, które - wydając w tym przedmiocie decyzję - Dyrektor NFZ oddalił.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 7a, art. 7b, art.8, art. 36 § 1, art. 57 § 5, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 134 ustawy o świadczeniach, poprzez nie ustalenie stanu faktycznego w zakresie weryfikacji złożonych oświadczeń podmiotów konkurencyjnych, bez zweryfikowania zawartych tam faktów. Odnośnie pkt. 1.3.1.1. ankiety zarzuciła, że nie przesłuchano świadka na okoliczność wykazania specyfiki ustalonych zasad współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi. Zdaniem skarżącej z opisu pytania nie wynika, że porozumienie powinno być zawarte z podmiotem realizującym świadczenia w trybie hospitalizacji i że podmioty takie powinny być co najmniej dwa. Zarzuciła, że niejasno sformułowano kryterium określone w pkt. 1.1.1.4. w którym wskazano "pielęgniarki udzielające świadczeń w wymiarze równoważnika pełnego etatu", czy dotyczy ono całego okresu świadczenia usług.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przedstawiła uzasadnienie dla podnoszonych zarzutów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, skarżoną decyzją, Dyrektor NFZ utrzymał w mocy pierwotnie wydaną przez siebie decyzję.
Dyrektor NFZ dowodził, że z dokumentacji postępowania wynika, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, także dokumenty związane z postępowaniem, udostępniono oferentom na takich samych zasadach. Stwierdził, że w postępowaniu zrealizowano dyspozycję art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, tj. zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wskazał, że - porównując oferty - do wszystkich świadczeniodawców zastosowano tożsame kryteria oceny ofert (wynikające z art. 148 § 1 ustawy i rozporządzenia w/s kryteriów wyboru), stawiając wszystkim jednakowe wymagania, które obowiązani byli oni spełnić w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dodał, że - w ogłoszeniu postępowania - wskazano akty prawne, będące podstawą prowadzenia postępowania oraz oceny ofert. Motywował, że wszyscy oferenci posiadali jednakową informację o kryteriach oceny ofert, co czyni zadość regulacji art. 134 ustawy.
Dalej, Dyrektor NFZ przedstawił (w ujęciu tabelarycznym) szczegółową analizę ofert wszystkich oferentów (świadczeniodawców), z uwzględnieniem uzyskanej punktacji. Następnie, Dyrektor NFZ wskazał, że wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zastosowano jednakową metodologię ustalenia wysokości środków finansowych zaproponowanych poszczególnym oferentom, która została opisana przez organ w decyzji.
W zakresie spornego kryterium "Ciągłość" nr 1.3.1.1. " ustalone zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji" organ podtrzymał stanowisko poprzednio zaprezentowane, że brzmienie tego przepisu wskazuje, że mowa jest w nim o więcej niż jednym podmiocie leczniczym, to jest o dwóch lub więcej podmiotach, będących stronami porozumień o zasadach współpracy i koordynacji działań. Skoro będące przedmiotem porozumień zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi dotyczące zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji, jest oczywiste, że stroną takiego porozumienia poza oferentem musi być podmiot realizujący świadczenia w zakresie leczenie szpitalne w oparciu o umowę zawartą z Narodowym Funduszem Zdrowia. Dyrektor NFZ ocenił, że wskazane przez skarżącą podmioty prowadziły leczenie ambulatoryjne, a nie szpitalne, wobec czego skarżąca nie spełniła tego warunku i nie przyznano jej w tym zakresie punktów.
Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że w toku postepowania odwoławczego nie stwierdzono wniosku dowodowego skarżącej o przesłuchanie świadka w kontekście wyjaśnienia spełnienia ww. warunku.
W zakresie kwestii spornej dotyczącej pytania 1.1.1.4. "Pielęgniarki udzielające świadczeń w wymiarze równoważnika 1 etatu" Dyrektor NFZ wskazał, że do wyboru były dwie odpowiedzi: co najmniej 50% pielęgniarek lub co najmniej 25% pielęgniarek. Z całkowitej liczby wykazanych w ofercie pielęgniarek (X) należało ustalić liczbę pielęgniarek wykazanych w ofercie z zatrudnieniem w wymiarze równoważnika 1 etatu(Y). Organ wskazał, że w celu ustalenia procentowego udziału pielęgniarek zatrudnionych w wymiarze równoważnika 1 etatu należało obliczyć = Y/X *100 oraz wybrać odpowiedź odpowiednia do uzyskanego wyniku. Punkty za spełnienie tego kryterium były przyznawane po zweryfikowaniu danych dotyczących personelu a zawartych w oferentach oferentów. Skarżąca na to pytanie udzieliła odpowiedzi "co najmniej 50%". Mając na względzie udzielone przez skarżącą i pozostałych oferentów odpowiedzi ankietowe, po weryfikacji danych dotyczących personelu w kontekście tego pytania ankietowego a zawartych w ofertach, skarżącej i oferentom, którzy udzielili takiej odpowiedzi oraz znajdowała ona potwierdzenie w ww. danych, przyznano 20 punktów, natomiast pozostali oferenci otrzymali 10 lub 0 punktów (tabela - załącznik do skarżonej decyzji).
W opinii Dyrektora NFZ, wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie prawidłowo zweryfikowano wszystkie oferty. W jednym przypadku – B.D. Pielęgniarskie Centrum Usługi "Pielęgniarka", błędnie przyznano 10 punktów za spełnienie danego kryterium; punkty nie powinny być przyznane. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na pozycję rankingową w/w oferenta - pozostaje on na pozycji 12 przy 10 pozycji rankingowej skarżącej. Uchybienie to nie ma również wpływu na wysokość kontraktów oferenta i skarżącej.
Zdaniem Dyrektora NFZ, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było rozpatrzenie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, prawidłowo ustalono stan faktyczny, zbadano prawidłowość przeprowadzenia postępowania konkursowego, zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu, wszechstronnie przeanalizowano i wyjaśniono podnoszone przez skarżącą zarzuty i wnioski, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
W skardze na decyzję Dyrektora NFZ, skarżąca zarzuciła naruszenie co najmniej art.: 7, 7a, 7b, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 36 § 1, 40 § 2, 57 § 5, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 79a § 1, 138 § 2 K.p.a. oraz art. 134 ustawy o świadczeniach, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów. Uzasadniając naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., skarżąca wskazała, że organ pomimo ustanowienie pełnomocnika w osobie K. M. nie doręczał temu pełnomocnikowi pism w postępowaniu czym naruszył wskazane w skardze przepisy. Ponadto organ wielokrotnie naruszył art. 36 § 1 k.p.a. przekraczając wyznaczone przez siebie terminy. Ponadto wyznaczył stronie zbyt krótki termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, bowiem zawiadomienie doręczył w piątek, a zapoznanie się z materiałem dowodowym miało nastąpić do poniedziałku. Dalej skarżąca zauważyła, że postępowanie było prowadzone przewlekle.
Stwierdziła, że podtrzymuje wszystkie uprzednio złożone wnioski i twierdzenia w sprawie. Podniosła ponownie zarzut nie zweryfikowania przez Dyrektora NFZ oświadczeń składanych przez wszystkich oferentów jak również zarzut dotyczący niewystarczającego uzasadnienie co do współpracy skarżącej z innymi podmiotami leczniczymi.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor NFZ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jest bezzasadna.
Sąd zauważa, że postępowanie konkursowe, zmierzające do wyłonienia podmiotów świadczących usługi medyczne, przeprowadzane jest w dwóch autonomicznych trybach: 1) w ramach procedury opartej o przepisy prawa prywatnego - obejmującej konkurs sensu stricte, w wyniku którego podmiot przeprowadzający postępowanie konkursowe podpisuje umowy na wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej 2) etap zainicjowany odwołaniami od rozstrzygnięć konkursu sprowadzających się do wyboru ofert, prowadzony w oparciu o przepisy prawa publicznego, w ramach którego wydawane są decyzje administracyjne.
Jak stanowi art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154 ustawy o świadczeniach.
Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest zatem weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania.
Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego obliguje organ do zbadania, czy – w świetle okoliczności podniesionych w odwołaniu - w postępowaniu konkursowym były realizowane zasady określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 tej ustawy, a następnie dokonania oceny, czy i w jakim zakresie ewentualne ich naruszenie mogło wpłynąć na zawarcie przez stronę umowy i jej kształt. Jedną z podstawowych zasad, wyrażoną w art. 134 ustawy o świadczeniach jest zasada równego traktowania, na której naruszenie wskazuje skarżąca w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (ust. 1). Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (ust.2). Naruszenie powyższych warunków może być podstawą skutecznego zarzutu na podstawie art. 152 w zw. z art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach, o ile spełniona zostanie omówiona powyżej przesłanka związku pomiędzy tym naruszeniem a uszczerbkiem w interesie prawnym oferenta tj. wpływu tego uchybienia na możliwość zawarcia przez niego umowy.
W konsekwencji, to z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania, ściśle związany jest zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny, a w dalszej kolejności sąd administracyjny. Ta ostatnia obejmuje zatem badanie, czy organy administracji, wypowiadające się w ramach przedmiotowego postępowania w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegały obowiązujących unormowań prawa formalnego i procesowego w sposób zapewniający ustalenie, czy interes prawny podmiotu składającego odwołanie nie doznał uszczerbku. Tym samym zadaniem Sądu nie jest ocena wszystkich czynności podejmowanych w toku całego, szeroko rozumianego postępowania, ale kontrola, czy w ramach prowadzonego na skutek odwołania postępowania administracyjnego organ dochował stawianych mu wymogów procesowych, prawidłowo ocenił czynności podjęte na poprzednim etapie w świetle zasad i wymogów wynikających z w ustawy o świadczeniach oraz wydawanych jej podstawie aktów prawnych oraz czy prawidłowo przesądził o tym, czy miało to wpływ na możliwość zawarcia przez stronę umowy i jej treść.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo oceniły, że w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania, które spowodowałoby uszczerbek interesu prawnego skarżącej.
W rozpoznawanej sprawie strona w skardze podtrzymała zarzuty zgłoszone w odwołaniu i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które dotyczyły negatywnej oceny spełnienia przez nią warunku określonego w pkt 1.3.1.1. Pozostałe zarzuty sprowadzały się do kwestionowania prawidłowości zweryfikowania przez organ poszczególnych wymogów konkursu (z pkt 1.1.1.4, pkt. 1.2.1.1. i 1.2.1.3.) w stosunku do innych oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym i niezasadnego przyznania im dodatkowych punktów.
W niniejszej sprawie kryterium, w odniesieniu do którego skarżąca kwestionowała negatywną ocenę spełnienia warunku dotyczyło pkt 1.3.1.1. - "Ustalone zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji".
Skarżąca na pytanie ankietowe dotyczące powyższego warunku odpowiedziała twierdząco. Akta sprawy potwierdzają jednak, zdaniem Sądu, słuszność stanowiska organów co do tego, że kryterium to nie zostało przez stronę spełnione. Zauważyć należy, że powyższy warunek został sformułowany w ramach kategorii "Ciągłość" i zgodzić się trzeba z organem, że jego istotą było zapewnienie świadczeniobiorcom ciągłości opieki (pielęgniarskiej opieki długoterminowej) bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji. W świetle powyższego logiczny i oczywisty jest wniosek, że "ustalone zasady współpracy i koordynacji działań" muszą dotyczyć porozumień zawartych przez oferenta z podmiotami realizującymi: 1) leczenie szpitale, 2) w oparciu o umowę zawartą z NFZ. Zawarcie porozumień/umów z innymi podmiotami tj. nieprowadzącymi hospitalizacji, a które po zakończeniu jej przez pacjenta będą dopiero kierowały go do pielęgniarskiej opieki długoterminowej opiera się na pośrednictwie i wobec tego nie spełnia wymogu zapewnienia tej opieki od razu (bezpośrednio) po zakończeniu leczenia szpitalnego.
Tymczasem skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień co do spełnienia tego warunku, przedłożyła pismem z 16 marca 2017 r. oświadczenie o treści: "Oferent ustalił zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi działającymi na terenie objętym ofertą w celu zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji w takim zakresie w jakim dysponuje środkami przeznaczonymi na ten cel przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Podmioty współpracujące to: (...) " po czym wymieniła trzy podmioty prowadzące działalność ambulatoryjną (POZ, AOS, Praktyka Lekarza Rodzinnego). Żaden z ww. nie jest więc jednostką realizującą leczenie szpitale, toteż zasadnie organ uznał, że warunek ten nie został przez skarżąca spełniony. Kwestia tego, czy w ramach wskazanego dodatkowego kryterium wymagane było zawarcie co najmniej jednej, czy co najmniej dwóch umów, nie ma wobec powyższego znaczenia dla oceny uszczerbku interesu prawnego skarżącej, a w konsekwencji - dla rozstrzygnięcia sprawy.
W odniesieniu do powyższego kryterium 1.3.1.1. brak jest również podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez organ zasady równego traktowania oferentów. Twierdzenie strony o "umowach zawieranych pro forma" (przez innych oferentów) jest arbitralne, nie tylko nie zawiera żadnego odniesienia do faktów i nie zostało poparte dowodami, ale przede wszystkim wskazuje na niezrozumienie, co jest przedmiotem weryfikacji ze strony komisji w postępowaniu konkursowym. Na etapie wyboru kontrahenta dotyczy ona wniosków oraz ewentualnie dokumentacji, na podstawie której zostały złożone – co w tym przypadku sprowadza się do potwierdzenia zawarcia przez oferentów określonych porozumień, a nie obejmuje badania ich późniejszej realizacji.
Reasumując, kryterium z pkt 1.3.1.1. jest w opinii Sądu jasne i zrozumiałe, zaś zebrana w aktach administracyjnych dokumentacja potwierdza zasadność negatywnej oceny jego spełnienia przez stronę skarżącą. Dołączony przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "Komunikat dotyczący kryteriów wyboru ofert", dotyczący interpretacji kryteriów z kategorii "Ciągłość" i "Dostępność" nie znajdował się w dokumentacji konkursowej i, jak wynika z wyjaśnień organu, treść przytoczona przez stronę nie była publikowana na stronie internetowej Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Podkreślić jednocześnie należy, że skarżąca nie zwracała się do organizatora konkursu przed złożeniem wniosku ani na dalszym etapie z pytaniem co do jego rozumienia. Brak także jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że w odmienny sposób zostało ono zinterpretowany i zastosowane wobec pozostałych świadczeniodawców biorących udział w konkursie. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącej, termin spełnienia powyższego warunku nie może być przyjmowany dowolnie i jest nim dzień złożenia wniosku. Składając wniosek uczestnik postępowania konkursowego składa oświadczenie, że dane przedstawione w ofercie i składanych oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Skarżąca złożyła takie oświadczenia w dniu 14 lutego 2017 r. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r., oferent, który deklaruje spełnienie warunku podlegającego ocenie jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały czas realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej.
Pozostałe zarzuty, odnosiły się prawidłowości zweryfikowania przez organ poszczególnych wymogów konkursu w stosunku do innych oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym i niezasadnego przyznania im dodatkowych punktów za kryteria:
1) pkt 1.1.1.4 - "Pielęgniarki udzielające świadczeń w wymiarze równoważnika pełnego etatu"
2) 1.2.1.1 – " Zapewnienie udzielania świadczeń przez 7 dni w tygodniu dla świadczeniobiorców z oceną 0-15 punktów w skali Barthel, objętych opieką przez co najmniej 90 dni, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc w którym ogłoszono postępowanie"
3) 1.2.1.3 – "Udział świadczeniobiorców z oceną 0 punktów w skali Barthel w ogólnej liczbie świadczeniobiorców objętych opieką w ramach pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc w którym ogłoszono postępowanie – co najmniej 10%"
Skarżąca nie kwestionowała ilości przyznanych jej punktów w ramach ww. kryteriów.
Zarzuty strony w tym zakresie zmierzają w istocie do podważenia zachowania w postępowaniu zasady równego traktowania, wyrażonej w art.134 ustawy o świadczeniach. Realizacja zasady równego traktowania i zapewnienie uczciwej konkurencji następuje w konkretnym konkursie m.in. poprzez stosowanie w jednakowy sposób w stosunku do wszystkich uczestników konkursu tych samych kryteriów, w tym przypadku skonkretyzowanych w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej oraz wydanych przez Ministra Zdrowia na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 2016 r., Dz.U. z 2016r., poz. 1372 ze zm.). Wyraża się także w udostępnieniu wszystkim świadczeniodawcom, na takich samych zasadach, wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Informacja o aktach prawnych obowiązujących w niniejszym konkursie, w tym zawierających kryteria wyboru ofert, została podana do wiadomości w ogłoszeniu o konkursie i była dostępna dla wszystkich świadczeniodawców.
Organ, w odniesieniu do kryterium 1.1.1.4 wyczerpująco wyjaśnił w decyzji I instancji (str. 17) i II instancji (str. 22) sposób ustalania ilości pielęgniarek udzielających świadczeń w wymiarze równoważnika 1 etatu , a przyznana stronie w tym zakresie punktacja (20 pkt) nie budzi wątpliwości w świetle wykazanej przez skarżącą we wniosku ilości pielęgniarek i nie była przez nią kwestionowana. Te same zasady punktacji przyjęto wobec wszystkich uczestników konkursu. Otrzymana za poszczególne kryteria punktacja wpływała na usytuowanie oferty na liście rankingowej, a ponadto na ustalenie dla każdej oferty tzw. kwot wynikających z potencjału – co z kolei przekładało się wartość środków proponowaną w wyniku konkursu poszczególnym oferentom, w tym na niższą, niż wnioskowana, wartość usług zaproponowaną skarżącej. Szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie organ zawarł w decyzji I instancji na str. 13-14. Jednocześnie organ przyznał, ze w wyniku ponownej weryfikacji spełnienia kryterium 1.1.1.4 ustalono, że w przypadku jednego oferenta błędnie przyznano mu 10 pkt, które nie powinny być przyznane – jednak uchybienie to nie doprowadziło do uszczerbku interesu prawnego skarżącej, bowiem dotyczyło podmiotu, który i tak na liście rankingowej zajmował niższą pozycję (12) od pozycji skarżącej (10). Zmiany w zakresie punktacji tego oferenta pozostawały bez wpływu zarówno na możliwość zawarcia ze skarżącą umowy, jak i na wysokość proponowanego jej kontraktu.
Nie ma również, zdaniem Sądu, podstaw do zarzucania organom naruszenia zasady równego traktowania przez zawyżenie punktacji innym oferentom na skutek niedostatecznego zweryfikowania ich ofert. Skarżąca zarzucała, że organ nie zweryfikował prawdziwości składanych przez świadczeniodawców oświadczeń i nie "ustalił faktów". Realizację jednak przez organ na tym etapie (odwoławczym) obowiązków określonych w przepisach postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77, 78- 19 k.p.a.) należy postrzegać nie z punktu widzenia postulatu wyjaśnienia wszelkich okoliczności, jakie miały miejsce w postępowaniu konkursowym (którego pierwszy etap odbywa się w oparciu o przepisy prawa cywilnego), ale jako konieczność poczynienia ustaleń dotyczących zachowania obowiązujących w postępowaniu zasad wyrażonych w ustawie o świadczeniach i wydawanych jej podstawie aktów prawnych. Dla ustalenia, czy mogło dojść do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach przez nierówne traktowanie uczestników postępowania w zakresie ich weryfikacji znaczenie ma to, czy wszystkie oferty zostały poddane weryfikacji, czy odbywało się to w oparciu o te same kryteria i na podstawie jednakowych wymogów dotyczących ewentualnych dodatkowych dokumentów i załączników do wniosku. W tym zakresie sprawa została, zdaniem Sądu, dostatecznie wyjaśniona przez organy. W rozpoznawanej sprawie w stosunku do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w konkursie, w tym także skarżącej, punktację za spełnienie kryteriów dodatkowych 1.2.1.1, 1.2.1.3. i 1.1.1.4 przyznawano na podstawie odpowiedzi udzielonej w ankiecie oraz oświadczeń wnioskodawców o prawdziwości podanych odpowiedzi. Organ wyjaśnił również (str. 21 i 22 zaskarżonej decyzji), że strona stawiając zarzut wybiórczej weryfikacji ofert (u jedynie dwóch kontrahentów), błędnie utożsamiła weryfikację ofert – którą objęto wszystkie oferty w konkursie, z wizytacją przeprowadzoną u (dwóch) oferentów w miejscu udzielania świadczeń (Protokół z posiedzenia części jawnej postępowania, załącznik nr 26 dokumentacji konkursowej).
Nie można podzielić powołanych w skardze, bez uzasadnienia, zarzutów naruszenia art. 7a i 7b k.p.a. , które – biorąc pod uwagę specyficzny charakter oraz zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady pogłębiania zaufania, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie naruszył też art. 36 § 1 K.p.a. Strony postępowania były informowane o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Strona nie wskazała również jaki miałby być wpływ ewentualnych uchybień organów w tym zakresie na wynik sprawy.
Za nietrafny należy uznać zarzut pominięcia pełnomocnika w postępowaniu dotyczącym udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.
Zgodnie z art. 40. § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Niewątpliwie uznanie, że w przypadku dokonania doręczenia stronie z pominięciem pełnomocnika, jest doręczeniem bezskutecznym, ma na celu ochronę przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się bowiem ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać.
Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych niewątpliwie fakt doręczania wydawanych w toku postępowania pism stronie postępowania, w sytuacji, gdy skutecznie ustanowiła ona pełnomocnika, świadczy o naruszeniu art. 40 § 2 k.p.a. Zauważyć jednak należy, że uchybienie to nie zawsze musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Celem unormowania zawartego w art. 40 § 2 k.p.a. jest bowiem zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Jest to przepis o charakterze gwarancyjnym dla strony. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy zatem od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 125/18 i z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I GSK 2145/15 CBOSA).
W niniejszej sprawie, w toku postępowania przed organami NFZ, zgodnie ze wskazaniem skarżącej – "A" B. P., K. M. Spółka Jawna, reprezentować miał ją w postępowaniu K. M., będący doradcą podatkowym. Adres kancelarii podatkowej działającego w imieniu strony K. M. (ul. 55 P. P. [...],[...] L.) jest tym samym adresem co adres strony skarżącej. Z akt wynika, że pisma w postępowaniu, w tym decyzje, były kierowane do B. P. i K. M. na ww. adres. Z akt sprawy wynika również, że pełnomocnik strony jak również sama strona czynnie uczestniczyli w postępowaniu oraz wnieśli w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jak również skargę do Sądu. Zaś sama strona nie wskazała w jaki sposób zaadresowanie przesyłki dodatkowo do B.P. wpłynęło na wynik sprawy.
Organ prawidłowo nie kierował pism do K.M. jako doradcy podatkowego, bowiem osoba ta w postępowaniu dotyczącym postępowań o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogła występować w tym charakterze. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 283 ze zm.) czynności doradztwa podatkowego obejmują:
1)udzielanie podatnikom, płatnikom i inkasentom, na ich zlecenie lub na ich rzecz, porad, opinii i wyjaśnień z zakresu ich obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami;
2)prowadzenie, w imieniu i na rzecz podatników, płatników i inkasentów, ksiąg rachunkowych, ksiąg podatkowych i innych ewidencji do celów podatkowych oraz udzielanie im pomocy w tym zakresie;
3)sporządzanie, w imieniu i na rzecz podatników, płatników i inkasentów, zeznań i deklaracji podatkowych lub udzielanie im pomocy w tym zakresie;
4)reprezentowanie podatników, płatników i inkasentów w postępowaniu przed organami administracji publicznej i w zakresie sądowej kontroli decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych w sprawach wymienionych w pkt 1.
Treść art. 2 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że profesjonalny udział doradcy jako pełnomocnika ograniczony będzie do spraw związanych jedynie z wykonywaniem przez reprezentowany podmiot obowiązków podatkowych lub celnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych (v. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., I FPS 1/09, opubl. w ONSAiWSA z 2009, nr 5, poz. 82) przyjmowano w związku z tym, że doradca podatkowy może reprezentować stronę i sporządzić w jej imieniu skargę kasacyjną tylko wówczas, gdy sprawa w sposób pośredni bądź pośredni ma swe źródło w obowiązku podatkowym, zdefiniowanym w art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Rozszerzenie zaś jego uprawnień na postępowanie celne i egzekucyjne w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2008 r. Nr 73, poz. 443 ze zm.) ustawą z dnia 10 czerwca 2010 r.o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym (Dz. U. Nr 122, poz. 826) uzasadniano zapewnieniem osobom korzystającym z usług doradców podatkowych bardziej kompleksowej usługi i umożliwienie doradcom prowadzenia spraw, które wiążą się ze sprawami podatkowymi i zakresem wiedzy, jaką doradca ten winien posiadać (druk Sejmu VI Kadencji nr 2874).
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.