III SA/Wr 145/15

III SA/Wr 145/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący/
Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 2901/15 - Wyrok NSA z 2017-06-02
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 121
art. 101 par. 2,
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 749
art 97 par. 1, dział III, art. 47 par. 1, art. 21 par. 1 pkt 2, art. 68 par. 1, art. 97 par.1, art. 97 par. 1,
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 2 pkt 14, art. 7, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 22a
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
art. 29 ust. 1, ust. 1a,
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2010 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. działając na podstawie m.in. art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej B. I. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...].11.2014 r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2010 w wysokości [...] zł - utrzymał w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu przytoczono, że w dniu [...].05.2010 r. T. L. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych na 2010 rok. Decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy płatność. Decyzja została odebrana w dniu [...].11.2010 r. przez skarżącą B. I. – jako pełnomocnika T. L.. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy pełnomocnika (w osobie skarżącej) w dniu [...].12.2010 r., pełnomocnictwo zawierało bowiem umocowanie do przekazywania środków pieniężnych z tytułu dopłat bezpośrednich na ten rachunek bankowy.
W dniu [...].12.2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął odpis skrócony aktu, z którego wynika, iż T. L. zmarł [...] maja 2010 r.
Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, przyznanych i wypłaconych T. L. na mocy decyzji nr [...]-[...] dnia [...].11.2010 r. (pobranych przez skarżącą) wydano opisaną na wstępie decyzję Nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.
Rozpoznając wniesione od tej decyzji odwołanie Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR przytoczył art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), z którego wynika, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:
1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Jak dalej zauważył organ II instancji, w sprawie ustalono, że w dniu [...] maja 2010 r. faktycznie skarżąca jako pełnomocnik wymienionego producenta rolnego wystąpiła z wnioskiem o przyznanie mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2010, pomimo zgonu tego producenta w dniu [...] maja 2010 r.
Organ następnie wywiódł - na tle art. 28 i 29 k.p.a., że stroną jest każdy, czyjego interesu dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak zauważył NSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1957/11), interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji wywołać odpowiednich skutków prawnych. Z uwagi zaś na fakt, iż wniosek o przyznanie płatności został złożony przez skarżącą będącą pełnomocnikiem producenta rolnego w dniu [...] maja 2010 r., natomiast jego śmierć nastąpiła w dniu [...] maja 2010 r., wszczęte postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych na rok 2010 z wniosku tego producenta rolnego z dnia [...] maja 2010 r., nie wywołało skutków prawnych z uwagi na brak strony postępowania.
Przywołując treść art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przewidującego ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ odwoławczy wskazał, że przepis ten, na mocy ust. 1a tego artykułu, stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianymi dla danej płatności. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce wówczas, gdy środki finansowe zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej wydanej wobec osoby zmarłej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie zostaną pobrane przez podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż nie można wydać decyzji administracyjnej o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, skoro decyzja nr [...] z dnia [...].11.2010 r. na mocy której wypłacono dopłatę bezpośrednią pozostaje w obrocie prawnym i nigdy z niego nie została formalnie usunięta, organ wywiódł, że decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne nie może bowiem toczyć się bez strony. Osoba zmarła nie może być stroną postępowania, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach (na ten temat: B. Adamiak, "Wadliwość decyzji administracyjnych", Wrocław 1986, s. 48-49 oraz M. Kamiński, "Nieważność decyzji administracyjnej", Wolters Kluwer 2006 r., s. 158). Decyzję nieistniejącą (pozorną) należy odróżnić od decyzji dotkniętej wadą nieważności, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Ta pierwsza nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie podlega zaskarżeniu, ani też nie wymaga stwierdzenia jej nieważności w odpowiednim trybie. Natomiast druga formalnie istnieje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu w sposób określony przepisami prawa (nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności).
W rozpatrywanej sprawie prawo do płatności w ogóle nie powstało (nie mogło powstać na podstawie decyzji nieistniejącej). Zmarły nie stał się, co oczywiste, beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana więc przez organ na konto pełnomocnika zmarłego wnioskodawcy kwota pieniężna nie była płatnością we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu, zrealizowaną w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego. Stanowiła wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej na rzecz podmiotu, niebędącego stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej (wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., II GSK 129/13).
Organ nadto wskazał, że wszystkie działania podjęte przez pełnomocnika po śmierci strony są bezprawne, gdyż jak stanowi art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego umocowanie wygasa z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa.
W dalszej części organ przeanalizował, czy wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:
płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,
błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.
Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.
W ocenie organu przekazanie płatności po śmierci producenta nie można uznać za pomyłkę "właściwej władzy", ponieważ Kierownik Biura w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności za rok 2010 nie miał informacji, iż osoba wskazana we wniosku - jako strona postępowania – wcześniej zmarła. Przyznanie płatności nastąpiło na podstawie danych i oświadczeń zawartych w przedmiotowym wniosku, których organ wydający decyzję nie miał podstaw podważać i kwestionować. Wobec powyższego organ był zobligowany do ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych.
W skardze zarzucono wydanie decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 3 k.p.a., nadto z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 29 ust.1 i 2 i 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej, a także art. 68 § 1 O.p.
Wskazując na powyższe, wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji.
Uzasadniając zarzut nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. podniesiono, że ostateczną decyzją z dnia [...].04.2013 r. nr [...] wydaną dla skarżącej umorzono w całości postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że wszczęte stępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż skarżąca nie miała statusu strony w postępowaniu w ramach płatności systemów wsparcia bezpośredniego tak więc zgodnie z art. 105 kpa niniejsze postępowanie należy umorzyć. Decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym. Nadto decyzja organu I instancji wydana w niniejszej sprawie posiada wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - jej adresatem bowiem jest pełnomocnik a nie strona. Doręczenie decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi nie oznacza, że pełnomocnik strony jest adresatem decyzji. Tak więc wydana decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie w umieniu art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie autora skargi bezpodstawnie też organy obu instancji powołały się na treść art. 29 ust.1a ustawy o ARiMR, który wszedł w życie z dniem 02.04.2014 r. nie mógł więc mieć zastosowania do stanu faktyczno - prawnego powstałego w roku 2010.
W dalszej części wywodów wskazano, że nie budzi wątpliwości, że decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej więc sprawie, prawo do płatności w ogóle nie powstało (nie mogło powstać na podstawie decyzji nieistniejącej) i zmarły producent rolny nie stał się, co oczywiste, beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana więc przez organ na konto pełnomocnika zmarłego wnioskodawcy kwota pieniężna nie była płatnością we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu. Stanowiła wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej przekazanych na konto osoby trzeciej. Fakt jednak przyjęcia lub pobrania nienależnych środków publicznych nie jest wystarczającą przesłanką do żądania ich zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W tej mierze zacytowano tezy z motywów wyroku NSA o sygn. II GSK 363/13 z dnia 16 kwietnia 2014 r. Odwołano się do brzmienia (w związku z odesłaniem do działu III Ordynacji podatkowej w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR) do treści przepisu art. 21 § 1 Ordynacji, który określa sposoby powstania wiązania podatkowego - przez zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania i wydanie (doręczenie) decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Podkreślono, że zobowiązanie podatkowe powstaje bez udziału (decyzji) organu podatkowego tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie wiąże powstanie zobowiązania podatkowego z konkretnym zdarzeniem. Wówczas zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, z chwilą zaistnienia tego zdarzenia. Na gruncie Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe jest ściśle związane z obowiązkiem podatkowym. Wynika to z treści art. 5 O.p., według którego zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia podatku, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy działu III dotyczące zobowiązań podatkowych mają więc jedynie zastosowanie do świadczeń typu podatkowego, czyli świadczeń (danin) publicznych, wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Ordynacja podatkowa nie jest więc aktem prawnym, za pomocą którego organ podatkowy może egzekwować również inne należności przysługujące państwu, które nie było objęte nieobjęte obowiązkiem podatkowym.
Nie nastąpiło zatem, w ocenie skarżącej zdarzenie o jakim mowa w art. 21 § 1 O.p. Jak wynika przez tym z decyzji organów obu instancji ukonstytuowały one obowiązek zwrotu przez podmiot nie będący stroną stosunku publicznoprawnego ani też beneficjentem przyznanych środków. Gdyby więc nawet założyć możliwość wydania omawianej decyzji na gruncie rozdziału III Ordynacji podatkowej, to jedynie w trybie art. 21 § 2 O.p. ze skutkiem z art. 68 § 1 O.p. Ordynacja podatkowa przewiduje także przejście publicznych praw i obowiązków typu podatkowego z podmiotu zobowiązanego na osoby trzecie, w tym na spadkobierców, z zachowaniem zasad określonych w Ordynacji (art. 97 § 1 i 4, art. 98 § 1 i 2). Na skarżącą nie mogły przejść prawa majątkowe, których spadkodawca nie nabył.
Ze względów wyżej naprowadzonych, błędnie organy obu instancji powołały się na przepisy art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, skoro w niniejszej sprawie nie została dokonana płatność, o której mowa w treści tego rozporządzenia.
Niezależnie od powyższego podniesiono, że skarżąca uważa się za osobę pokrzywdzoną działaniami organów Agencji, to ona bowiem gospodarowała na gruntach swego brata i przed złożeniem kolejnego wniosku w 2011 r. podała, że brat jest ciężko chory i chciałaby wypełnić wniosek na siebie. Została wówczas poinformowana, że lepiej niczego nie zmieniać.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego lub materialnego.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Producent rolny - brat skarżącej – w imieniu którego, działając jako jego pełnomocnik, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2010 – zmarł jeszcze przed złożeniem wniosku, a mianowicie w dniu [...] maja 2010 r. Skarżąca zatem, składając w imieniu producenta podpisany przez siebie wniosek w dniu [...] maja 2010 r. działała już bez skutecznego pełnomocnictwa albowiem po myśli art. art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego umocowanie wygasa z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Abstrahując od tego, że pełnomocnictwo dla skarżącej nie zawierało takiego, odmiennego zastrzeżenia, to i tak byłoby ono nieskuteczne na gruncie prawa publicznego regulującego stosunki administracyjnoprawne w sferze płatności rolnych, gdyż, jak trafnie wywiódł organ, z czym zresztą zgodzono się w skardze – osoba zmarła nie może być stroną postępowania administracyjnego. W sprawie tej zaś więc już sam wniosek inicjujący postępowanie o przyznanie płatności nie został złożony przez stronę rozumianą w kategoriach art. 28 k.p.a. w związku z unormowaniami (w szczególności) art. 2 pkt 14 i art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; j.t. Dz.U.2012.1164 ze zm.) - skoro rolnik w dacie wniosku nie żył, a skarżąca działała w sposób nieuprawniony w jego imieniu, a nie we własnym (wypada nadmienić, że z akt nie wynika by w stanie faktycznym sprawy posiadała na dzień składania wniosku swój osobisty status producenta rolnego uprawnionego do płatności, jak tego wymaga art. 7 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, czyli któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.).
Wskutek takiego działania skarżącej i bez stosownego powiadomienia organu o śmierci jej mocodawcy (jak należy wnosić z lektury akt administracyjnych sprawy w korespondencji z lakonicznym i nie popartym żadnym dowodem twierdzeniom skargi w tej materii, które zresztą odwołują się do zdarzenia z roku 2011), organ wydał w dniu [...].11.2010 r. decyzję Nr [...] przyznającą płatność wymienionemu producentowi, doręczył ją skarżącej (jako pełnomocnikowi) oraz przekazał środki pieniężne na wskazany w dokumencie udzielonego pełnomocnictwa rachunek bankowy skarżącej. Zgodnie jednak z trafnie przywołanymi przez organ poglądami judykatury oraz doktryny decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest uznawana za decyzję nieistniejącą, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych, nie wchodzi bowiem ona do obrotu prawnego.
Tym samym trzeba stwierdzić, że ziściły się przesłanki prawne do uznania, że skarżąca dysponowała opisanymi środkami publicznymi – bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż nie zaistniał stosunek publicznoprawny skonkretyzowany indywidualnym aktem administracyjnym w postaci decyzji administracyjnej, z której wynikałoby prawo do płatności. Decyzja uznana za nieistniejącą nie może być źródłem praw. W takim świetle trafnie organ uznał przedmiotowe przekazanie środków publicznych na rzecz (de facto) skarżącej za kwotę nienależnie pobraną stosując art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "ustawą"), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Stosunkowo niedawno, w dotychczasowym orzecznictwie sporna była kwestia, czy komentowany przepis art. 29 ustawy stanowi wyłącznie przepis kompetencyjny czy też kompetencyjno – materialny. W przypadku pierwszego poglądu przyjmowano, że na jego postawie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji określającej nienależne świadczenie względem osób trzecich, niebędących stroną w postępowaniu o przyznanie dopłaty, a jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia tych roszczeń jest droga cywilnoprawna w drodze powództwa z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (wyroki NSA - z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11, z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11). Z kolei według drugiego poglądu przyjmowano, że o ile ust. 1 tego przepisu ma charakter wyłącznie kompetencyjny o tyle ustęp 2 tego artykułu (aktualnie jest to ustęp 7) - odsyłający do przepisów działu III Ordynacji podatkowej - ma charakter materialny i stanowi samodzielną podstawę do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia także względem osób, które nie były stroną w postępowaniu o przyznanie dopłat (wyroki NSA - z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 95/12, z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12, z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/2012, z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z poglądów, lecz abstrahując od tej rozbieżności w orzecznictwie trzeba zauważyć, że obecnie zagadnienie to nie jest już sporne albowiem doszło do nowego uregulowania stanu prawnego w tej materii – celem usunięcia niejednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (druk sejmowy nr 2000) stwierdzono, że: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał". Poza tym wskazano, że dochodzenie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na podstawie regulacji dotyczących bezpodstawnego wzbogacenia, które w znacznym stopniu ograniczają odpowiedzialność osób, które bezpodstawnie weszły w posiadanie wypłaconych przez ARiMR środków finansowych, będzie znacznie mniej skuteczne, argumentowano także wprowadzenie tego przepisu krótszym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy oraz mniejszymi kosztami postępowania w postępowaniu administracyjnym aniżeli w postępowaniu cywilnym.
Przepis art. 2 ustawy nowelizującej omawiany przepis – "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia", oznacza, że cytowany ust. 1a obowiązuje od 2 kwietnia 2014 r. (publikacja nastąpiła w Dzienniku Ustaw z dnia 18 marca 2014 r.). Ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, czyli ma zastosowanie począwszy od 2 kwietnia 2014 r., również w stosunku do przypadków, gdy do pobrania nienależnych środków doszło przed tą datą a ujawnienie tej okoliczności nastąpiło po wejściu w życie ustępu 1a dodanego do art. 29 ustawy.
W świetle zatem obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji treści przepisów nie może być zatem wątpliwości prawnych co do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranego świadczenia wobec skarżącej jako osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat.
W kontekście zarzutu skargi o uchybieniu zasadzie nieretroakcji na tym tle zauważyć trzeba, że powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w doktrynie jest reguła stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej (w tym organy ARiMR) działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji.
Brak w ustawie z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przepisów międzyczasowych powoduje, że akt ten ma zastosowanie dla oceny stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z powyższą, powszechnie przyjmowaną w prawie administracyjnym zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy nie było natomiast korygowanie decyzji przyznającej płatność (uznanej za nieistniejącą w tej sprawie), a więc regulowanie stosunków prawnych zaszłych przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. Przedmiotem sprawy było ustalenie, czy obecnie, w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy, pobrana przez skarżącą kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, może być uznana za nienależnie pobraną. Po tej dacie bowiem należność pobrana przez skarżącą w dalszym ciągu była nienależna, przez co właśnie w tej dacie, a nie tylko w przeszłości, istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Stosując więc ten przepis organy administracji nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2010 roku, ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy.
Należy ponadto zauważyć, że odsetki od przedmiotowych, nienależnie pobranych płatności, stosownie do treści art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej mającego w sprawie zastosowanie z mocy art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, nie zostały naliczone za okres sprzed wejścia w życie art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, ale dopiero na przyszłość. To również świadczy o tym, że stosując art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji, organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówi się wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986/1/1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2).
W przedstawionym świetle zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie jest słuszny.
W skardze sformułowano również zarzut naruszenia art. 29 ust. 7, zgodnie z którym: "Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni."
W związku z brzmieniem tego przepisu, w ocenie skarżącej organy naruszyły unormowania Ordynacji podatkowej zawarte w art. 97 § 1, art. 68 § 1, 21 § 1.
Ustosunkowując się do tej materii, po pierwsze, należy zauważyć, że "odpowiednie" stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie może oznaczać, że każdy (poza zacytowanymi wyżej wyłączeniami) z przepisów działu III znajduje zastosowanie i to wprost. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania innych przepisów nakłada przy ich zastosowaniu powinność uwzględnienia cech właściwych dla danego postępowania, a także specyfiki ogółu norm prawa materialnego, której to postępowanie dotyczy i których stosowanie znajdzie ostateczny wyraz w decyzji. "Odpowiednie" stosowanie danych uregulowań może zatem prowadzić do uznania, że niektóre przepisy znajdą zastosowanie w pełni (wprost), niektóre zaś z niezbędnymi modyfikacjami uwzględniającymi szczególne cechy charakterystyczne danej procedury bądź specyficzne zasady prawa materialnego obowiązujące w konkretnej sprawie, a inne w ogóle nie będą mogły znaleźć zastosowania.
Po drugie, z ust. 7 art. 29 wynika, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji odnosi się do "należności, o których mowa w ust. 1", a wobec tego dotyczy należności ustalonych decyzją administracyjną w trybie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - stanowiącego samoistną, odrębną podstawę orzekania o wysokości nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Obowiązek ich zwrotu powstaje więc dopiero na mocy podejmowanej na gruncie tego przepisu decyzji ustalającej wysokość i rodzaj tych środków, w powiązaniu z normami stanowiącymi ich materialnoprawne podstawy, a nie bezpośrednio na podstawie uregulowań art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej. Nie mogło zatem dojść do uchybienia przepisu art. 21 § 1 O.p. Nota bene charakter prawny decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR odpowiada decyzjom podatkowym, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., czyli mających walor konstytutywny. Niewątpliwie zatem, generalnie ujmując, do omawianej decyzji odnoszą się te przepisy działu III Ordynacji, które dotyczą decyzji z art. 21 § 1 pkt 2 O.p. Z tej racji nie można jednak wywodzić, że bezpośrednie zastosowanie w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych znajdują przepisy art. 68 § 1 i art. 97 § 1 O.p.
Do decyzji podejmowanych na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma zastosowania przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ustanawiający trzyletni okres przedawnienia prawa do wydania decyzji. Ogólnie bowiem materialnoprawne warunki odzyskiwania nienależnie pobranych środków publicznych z tytułu płatności rolnych, w tym okresy ewentualnego przedawnienia, są regulowane odrębnie aktami prawa unijnego w formie rozporządzeń, wiążącymi całkowicie i jednolicie stosowanych bezpośrednio przez wszystkie państwa członkowskie. W sprawach płatności bezpośrednich (w stanie prawnym niniejszej sprawy) reguluje to Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) – w art. 80. W ustępie 1 i 2 tego artykułu ustanowiono bezwzględne wymogi w zakresie odzyskiwania nienależnych płatności:
"1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2.
2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.
Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot."
Jedyne odstępstwo od obowiązku zwrotu, o którym mowa w ust. 1 zostało określone w ust. 3 stanowiąc, że nie ma ono zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.
Organ ocenił rozpoznawany przypadek w kontekście cytowanego art. 80, zasadnie przyjmując, że nie zostały spełnione przesłanki z ustępu 3. Komentowane rozporządzenie nr 1122/2009 poza zagadnieniem odsetek, o czym mowa w ustępie 2, nie przewiduje możliwości odmiennego uregulowania omawianej kwestii prawem krajowym danego państwa członkowskiego. Przekonanie autora skargi o nieobowiązywaniu w rozpatrywanej sprawie tego aktu prawa unijnego nie znajduje oparcia w tekście tego aktu oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która w art. 1 pkt 1) lit. d) expressis verbis określa, że dotyczy zadań oraz właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych, określonych w przepisach m.in. powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Oba akty zawierają uregulowania dotyczące m.in. jednolitej płatności obszarowej, której złożony przez skarżącą wniosek dotyczył.
Podobnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 97 § 1 O.p., zgodnie z którym spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 2, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. W skardze nie uzasadniono tego zarzutu. W sprawie nie mogło dojść do sukcesji praw zmarłego producenta rolnego na skarżącą w trybie i na warunkach art. 22 i art. 22a ustawy o płatnościach bezpośrednich, ponieważ jak bezsprzecznie ustalono producent ten nie złożył wniosku. Jednakże właśnie to ustalenie, że skarżąca prawem do przedmiotowej płatności nigdy się nie legitymowała, legło u podstaw zaskarżonej decyzji .
Sąd nie podziela zapatrywania, że decyzja organu I instancji zawiera błędne oznaczenie strony postępowania. Pełnomocnik strony został wskazany ewidentnie jako występujący w tym charakterze podmiot umocowany do działania w imieniu skarżącej, któremu należy doręczyć decyzję po myśli art. 40 § 2 k.p.a., natomiast oznaczenie strony nastąpiło także w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, w którym nałożono na skarżącą obowiązek zwrotu należności.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.