III SA/Wr 144/25

III SA/Wr 144/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Kamila Paszowska-Wojnar
Katarzyna Borońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1251
art. 64
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi D. Spółki Akcyjnej w K. na czynność Burmistrza Siechnic z dnia 30 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przejazd pojazdów nienormatywnych I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Siechnic na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 marca 2025 r. D. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (dalej: Spółka, strona skarżąca) wniosła skargę na czynność Burmistrza Siechnic (dalej: Burmistrz, organ) z 30 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przejazd.
Jak wynika z akt sprawy, Spółka wnioskiem z 5 listopada 2024 r., powołując się na realizację dostaw do obiektu handlowego znajdującego się w S. przy ul. [...], zwróciła się do Burmistrza o zezwolenie na "przejazdy pojazdami przekraczającymi dopuszczalną masę całkowitą" od miejsca występowania znaku B-15 3,5t przy ul. [...] w S. do marketu położonego przy ul. [...] w S. w związku z realizacją dostaw. Zaznaczyła, że z uwagi na ciągły rozwój i zwiększającą się flotę trudno jest jednoznacznie wskazać, który pojazd w danym momencie będzie obsługiwał dostawy, wobec czego prosi o wydanie zezwolenia na okaziciela – pojazdy będące w dyspozycji D. S.A.
W odpowiedzi z dnia 16 listopada 2024 r. Dyrektor Wydziału Dróg Urzędu Miejskiego w S. wskazała, że zabrania się stronie skarżącej korzystania w tym celu z drogi gminnej z uwagi na niedostosowanie infrastruktury sklepu do ilości klientów (parkowanie w niedozwolonych miejscach, stwarzanie zagrożenia ruchu
W dniu 16 stycznia 2025 r. Spółka poinformowała o dokonaniu przebudowy strefy dostaw parkingu przedmiotowego obiektu. Z uwagi na dokonywanie dostaw transportem do 26 ton D.1 ponowiła wniosek o zezwolenie na przejazdy na wskazanym w poprzednim wniosku odcinku drogi, alternatywnie wnosząc o umieszczenie pod znakiem tabliczki z informacją "nie dotyczy dostaw" lub "nie dotyczy zaopatrzenia".
W odpowiedzi z 30 stycznia 2024 r. Burmistrz podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w piśmie z 16 listopada 2024 r. Wyjaśnił jednocześnie, że że przeprowadzona przebudowa nie rozwiązała problemu dostaw towaru i korzystania z parkingu – klienci nadal nagminnie parkują w niedozwolonych miejscach, a pojazdy dostawcze blokują część ulicy [...] stwarzając zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ stwierdził, że do czasu podjęcia działań zmierzających do usprawnienia obsługi klientów i dostaw towarów do marketu "przedmiotowa obsługa nie zostanie wydana i zabrania się z korzystania z drogi gminnej – ul. [...] w S. w celu realizacji dostaw towarów". Strona skarżąca odebrała pismo w dniu 13 lutego 2025 r. (k. 60 i 63 akt sądowych).
Powyższa odmowa stała się przedmiotem skargi Spółki do WSA we Wrocławiu. W skardze Spółka zarzuciła organowi:
1) naruszenie przepisu art. 64 ust 1 ustawy z 20 czerwca 2997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024r. , poz. 1251) poprzez bezpodstawną odmowę wydania zezwolenia na przejazd drogą gminną, w tym niewydanie decyzji w tym zakresie zgodnie obowiązującymi przepisami, a jedyne ograniczenie się do podtrzymania stanowiska jako formy rozpatrzenia wniosku;
2) naruszenie przepisu §8 Rozporządzenia MI z dnia 21.01.2021 r. poprzez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do uwzględnienia wniosku oraz narzucenie przez organ, że zgoda jest możliwa pod warunkiem przebudowy parkingu bez sprawdzenia czy powyższe jest technicznie możliwe;
3) naruszenie przepisu art. 7 KPA, 77 § 1 KPA, art. 107 § 3 KPA oraz art. 11 KPA poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydania odmowy w zakresie wydania Spółce zezwolenia na przejazd oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi Organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, a także brak pouczenia Strony co do przysługującego jej środka zaskarżenia oraz terminu do jego wniesienia, jak również nie wskazania z jakich przyczyn nie jest możliwe umieszczenie znaku B-18 który umożliwił by prowadzenie dostaw na stosunkowo krótkim odcinku drogi gminnej ul. [...]
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o:
stwierdzenie nieważności dokonanej czynności w zakresie odmowy wydania zezwolenia umożliwiającego poruszenia się pojazdów ciężarowych na ul. [...] w S. celem realizacji dostaw do budynku handlowo - usługowego skarżącej w m. S. ul. [...] - działka nr [...] i [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za wydaniem decyzji odmownej ograniczając się jedynie do ogólnego sformułowania, że "Klienci nadal nagminnie parkują na chodniku i jezdni, a pojazdu dostarczające towar (...) blokują część ulicy [...], co stwarza zagrożenie bezpieczeństwo ruchu drogowego." Zarządca Drogi - Burmistrz Siechnic nie przytoczył jednak żadnych argumentów prawnych ani technicznych w tym zakresie, a rozstrzygniecie sprawy ma formę pisma, a nie decyzji.
W ocenie Spółki, brak wyraźnego i prawnego uzasadnienia odmowy co do złożonego wniosku nie pozwala zweryfikować prawidłowości stanowiska organu. Burmistrz bowiem nie wykonał żadnych czynności do prawidłowego rozpoznania wniosku Spółki, nie wykonał m.in. pomiarów, ani też nie dokonał rzetelnego opisu drogi, jak i nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za uznaniem, że wydanie identyfikatorów wpłynie na wzrost np. zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu – co sprawia, że w istocie trudno uznać by takie postępowanie kwalifikować jako rozpoznanie przez organ sprawy. Ponadto, co skarżący podnosił już w swoich pismach do organu Spółka nie ma żadnej mocy prawnej w zakresie upominania osób parkujących na chodniku czy jezdni, powyższe jest obowiązkiem zarządcy drogi czy też organów ścigania. Dotychczas organ nie podjął żadnych działań w tym zakresie. Spółka nigdy także nie otrzymała żadnej informacji o jakimkolwiek zdarzeniu drogowym w związku z obsługą komunikacyjną nieruchomości Spółki, także w zakresie dostaw, a organ w swoim piśmie także nie przytacza żadnego zdarzenia, które uzasadniałoby podnoszą przez organ kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Skarżąca zaznaczyła, że pomimo zapisu w art. 1 ustawy o drogach publicznych, że z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, organ bez żadnego uzasadnienia czy podstawy prawnej zabronił Spółce korzystania z drogi gminnej ul. [...]. Dodatkowo Burmistrz nawet nie rozpoznał całości wniosku - w piśmie z dnia 13.01.205 r. Spółka wskazała bowiem alternatywne rozwiązania w zakresie dostaw i komunikacji dotyczący umieszczenia znaku B-18 o treści "nie dotyczy dostaw D.", - do czego organ jednak się nie odniósł.
Skarżąca podkreśliła, że prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą, uzyskała wszelkie wymagane prawem decyzje i pozwolenia, także w zakresie obsługi komunikacyjnej. Tym samym wszystkie organy administracyjne uznały, że inwestycja Spółki jest prawidłowa w tym obszarze, także co do komunikacji i bezpieczeństwa drogowego czy planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości w zakresie parkingu. Stąd uzależnianie zgody na przejazd przy ul. [...] pod warunkiem przebudowy parkingu czy zabranianie jak w ww. piśmie z dnia 16.11.2024 r. oraz kolejnym z dnia 30.01.2025 r. korzystania z tej drogi gminnej - ul. [...], jest nieuprawnione oraz stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Lokalizacja nieruchomości Spółki w S. jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, stąd organy nie mogą ograniczać dostępu do nieruchomości poprzez zakazywanie korzystania z tej drogi. W opinii Skarżącej brak było podstaw do odmowy udzielenie zgody ma dostawy od strony ul. [...]. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego (oględziny, opinie) w tym zakresie, jak nie wyjaśnił żadnych okoliczności sprawy.
Reasumując, Spółka ma interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi, bowiem aktualna sytuacja negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną pozbawiając Skarżącą gwarantowanych prawem uprawnień w zakresie skomunikowania i dostępu do drogi publicznej oraz uniemożliwia prowadzenie działalności na nieruchomości, na której znajduje się placówka handlowa.
Końcowo skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swojego rozstrzygnięcia m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA/Wa 1320/2001). W realiach rozpoznawanej sprawy organ natomiast nie dopełnił obowiązku wnikliwego rozważenia w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy jej okoliczności faktycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że w toku rozpoznania wniosku skarżącego doszło do znaczących uchybień procesowych, które mogły zaważyć na sposobie jego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że z treści wniosku z dnia 5 listopada 2024 r. wynikało, że skarżący zwrócił się o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdów przekraczających dopuszczalną masę całkowitą (drogą gminną od miejsca występowania znaku B-18 3,5 t na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], do wjazdu do marketu) w którym wskazał, że chodzi o zezwolenie "na okaziciela". Ten wniosek został ponowiony w piśmie z 16 stycznia 2025 r. i uzupełniony o alternatywne żądanie umieszczenia pod znakiem B-18 tabliczki z informacją, że nie dotyczy dostaw/ nie dotyczy zaopatrzenia. Skarga wniesiona do tutejszego Sądu wskazuje na czynność Burmistrza w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych i poza wskazaniem m.in. naruszenia przepisu art. 64 ust. 1 P.r.d., dotyczącego wydawania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego obejmuje także zarzuty dotyczące niewystarczającej i nie popartej dowodami oceny przez organ zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, a także zarzut nierozpoznania wniosku o rozważenie - jako alternatywnego rozwiązania - zmian w zakresie znaku drogowego B-18 poprzez umieszczenie pod nim tabliczki wyłączającej spod zakazu pojazdy dokonujące dostaw do marketu Spółki.
Wskazać zatem należy, że uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego oraz wprowadzenie wyłączeń spod znaku drogowego formułującego określony zakaz stanowią dwie zupełnie odrębne kwestie, które podlegają rozpoznaniu w innym trybie i na podstawie różnych przepisów.
O tym, co należy uznać za pojazd nienormatywny i na jakich zasadach udziela się zezwolenia na przejazd takiego pojazdu na drodze publicznej, rozstrzygają przepisu stawy Prawo o ruchu drogowym. W myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 35a, pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku, wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych przewidzianych w przepisach P.r.d.. W uzupełniającym piśmie skarżący podawał jedynie, że dokonuje dostaw "transportem do 26 ton" co w świetle przepisów nie oznacza automatycznie, że chodzi tu o pojazd nienormatywny, gdyż za taki będzie on uznany, gdy jego rzeczywista masa lub nacisk na osie przekroczy wartości dopuszczalne lub gdy będzie przekraczała normy wymiarowe (co do szerokości, długości lub wysokości)
Zgodnie z art. 64 ust. 1 P.r.d., ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkami wskazanymi w ust. 1 pkt 1-4 tego przepisu. Jednym z tych warunków jest uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego określonej kategorii, które powinno mieć formę decyzji administracyjnej i określać warunki przejazdu ( pkt. 1). Organami właściwymi do wydania zezwolenia są - w zależności od kategorii - starosta właściwy ze względu na siedzibę wnioskodawcy albo miejsce rozpoczęcia przejazdu lub Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie wojskowe na przejazd drogowy wydaje przez właściwy organ wojskowy). Wyłączenia z zezwoleń zostały zawarte w art. 64e tej ustawy.
Natomiast kwestie znaków drogowych oraz wyłączeń spod ich działania należą do zagadnień z obszaru organizacji ruchu, regulowanych szczegółowo innymi przepisami. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że znak B-18 informuje o ograniczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, który może poruszać się po danym odcinku drogi, oznacza to zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad wskazaną liczbę ton (załącznik 1 pkt 3.2.19. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - Dz.U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.). Przepisy dopuszczają znaki uchylające zakazy. Jeżeli istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu pewnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy..." (załącznik 1 pkt 3.1.2. rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.).
Zgodnie z art. 10 ust. 5 P.r.d. organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu jest starosta. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 poz. 784, dalej rozporządzenie) m.in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzoru i analizy istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności. Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności zatwierdzanie organizacji ruchu (§ 2 ww. rozporządzenia). W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem w szczególności m.in. rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1) , a także zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu ( pkt 3). Z kolei, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia m.in. zarząd drogi (pkt 1) lub organ zarządzający ruchem (pkt 2). Zarządcą drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, o czym stanowi art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889).
Z powyższego wynika kompetencja starosty do rozpatrywania projektów i wniosków w zakresie zmian organizacji ruchu oraz do wydawania aktów w sprawie organizacji ruchu oraz kompetencja organu gminy (tu: Burmistrza) przedstawiania do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że z uwagi treść wniosku strony z 5 listopada 2024 r. (oraz uzupełniającego wniosku z 16 stycznia 2025 r.) Burmistrz powinien był w pierwszej kolejności ocenić, o podjęcie jakiej czynności lub wydanie jakiego aktu zwraca się skarżący ( czy chodzi o zezwolenie, o którym mowa w art. 64 P.r.d., czy o wprowadzenie zmian w organizacji ruchu). Obowiązkiem organu jest zawsze wyjaśnienie rzeczywistej woli wnoszącego podanie, bez względu na to, jak nominalnie określa wniosek strona. W przypadku pisma, którego treść, charakter bądź wnioski budzą wątpliwości, jednoznaczne ustalenie, co było przedmiotem żądania strony jest obowiązkiem organu. Czynności wyjaśniające w tym kierunku muszą uwzględniać udział samej strony, gdyż o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Narzędziem procesowym, jakim może i powinien się w takiej sytuacji posłużyć organ jest wezwanie kierowane do strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie takie powinno precyzować czego dotyczą wątpliwości, jaki jest konieczny (dla załatwienia podania) zakres ewentualnych informacji do uzupełnienia i wyjaśniać stronie skutki niezastosowania się do wezwania. Dopiero wówczas organ będzie mógł precyzyjnie określić przedmiot postępowania, które ma toczyć się z tego wniosku. Bez tego utrudnione może się okazać prawidłowe zakwalifikowanie żądania strony, a w konsekwencji prowadzenie postępowania obarczonego od początku wadą.
Tego rodzaju czynności organ nie podjął w rozpoznawanej sprawie, co w stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, umożliwiające dalszą sądową kontrolę zaskarżonej czynności.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zatem zobowiązany najpierw dokładnie ustalić co jest przedmiotem wniosku strony. Natomiast po ustaleniu treści żądania wnioskodawcy, organ powinien ocenić swoją właściwość do rozpoznania wniosku i podjąć adekwatne czynności.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 §1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.