I GSK 2020/22

I GSK 2020/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Michał Kowalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 279/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-07-27
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 184,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 207 ust. 9,
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1,
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 279/22 w sprawie ze skargi W. Ż. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 24 stycznia 2019 r. nr 2/2019 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków w związku z wystąpieniem nieprawidłowości przy realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Ż. na rzecz Zarządu Województwa Pomorskiego kwotę 8100 (słownie osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 279/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę W. Ż. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 24 stycznia 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków w związku z wystąpieniem nieprawidłowości przy realizacji projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W. Ż. złożył do Agencji Rozwoju Pomorza z siedzibą w Gdańsku wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej 1 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013. W dniu 25 maja 2010 r. Województwo Pomorskie zawarło z beneficjentem W. Ż. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A W. Ż. umowę o dofinansowanie Projektu "[...]".
Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości, decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r. Zarząd Województwa Pomorskiego zobowiązał beneficjenta do zwrotu przyznanych środków w łącznej kwocie 498.567,76 zł wraz z odsetkami. W związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa Pomorskiego decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 711/19 oddalił skargę W. Ż. stwierdzając, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 99/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając za zasadny zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a., a WSA rozpoznając ponownie sprawę powinien jednoznacznie wypowiedzieć się - wiążąc swój pogląd z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - dlaczego akcentując, że "program ma charakter wieloletni w sprawie znajduje zastosowanie reguła zawarta w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którą okres przedawnienia wynosi 4 lata i należy go liczyć od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości (...)", a także akcentując w następnym zdaniu, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo, co miało miejsce "przed upływem 4 lat", całkowicie odstąpił od określenia, kiedy owe nieprawidłowości wystąpiły.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 57/21 oddalił skargę wskazując, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie skupia się wokół zagadnienia przedawnienia zobowiązania skarżącego do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu. Sąd I instancji stwierdził, że przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony Interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 1995.312.1 - powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 2988/95) termin przedawnienia, wynoszący cztery lata, rozpoczął swój bieg w dniu, w którym zgodnie z umową realizacja omówionego powyżej projektu powinna się zakończyć, a mianowicie w dniu 3 lipca 2015 r., tj. od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, którą w świetle prawa unijnego stanowi jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa, wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego.
Sąd I instancji uznał za niezasadne pozostałe zarzuty skargi, podzielając oceny i ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 711/19, które zostały następnie zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 99/20.
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 973/21 Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez W. Ż., uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut, że strona w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji została pozbawiona możliwości obrony swoich praw wskazując, że w aktach sprawy widnieje informacja, z której wynika, że skarżący kasacyjnie został zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego w dniu 26 lutego 2021 roku, zaś samo posiedzenie niejawne, na którym zapadł zaskarżony skargą kasacyjną wyrok odbyło się w dniu 25 lutego 2021 r. Skarżący kasacyjnie uzyskał więc wiedzę o posiedzeniu Sądu I instancji, na którym zapadł kwestionowany wyrok dzień po wydaniu kwestionowanego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę oddalił zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 279/22 skargę stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do oceny istotnych kwestii spornych, takich jak to, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w zakresie postępowania dowodowego oraz czy organ zasadnie przyjął, że skarżący nie zrealizował projektu wynikającego z umowy o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013, a w konsekwencji czy istniały podstawy do wydania decyzji nakazującej skarżącemu zwrot środków, a jeżeli tak, to czy na przeszkodzie wydaniu decyzji w tym przedmiocie nie stało przedawnienie prawa żądania zwrotu uzyskanego przez skarżącego dofinansowania.
Sąd I instancji zaznaczył, że w celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w tym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ochrony interesów finansowych Unii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że pierwsza decyzja Zarządu Województwa Pomorskiego została wydana w sprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r., a druga decyzja w dniu 24 stycznia 2019 r. Wydanie pierwszej decyzji niewątpliwe nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia liczonym jako termin zamknięcia programu w dniu 28 grudnia 2018 r. W sprawie nie byłoby konieczne ustalanie początku terminu biegu terminu przedawnienia, gdyby obie decyzje organu zostały wydane przed dniem 28 grudnia 2018 r. Natomiast, w związku z wydaniem drugiej decyzji już po upływie terminu przedawnienia wynikającego z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 akapit 2 zdanie 2, niezbędne było rozważenie kwestii początku i upływu terminu przedawnienia.
Sąd I instancji wskazał, że wydatkowanie środków, które ostatecznie nie doprowadziło do realizacji projektu należy uznać za nieprawidłowość mającą charakter ciągły, która ustała w dacie rozwiązania umowy, a zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 w przypadku nieprawidłowości ciągłych okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Miało to miejsce w dacie rozwiązania umowy. Czteroletni termin przedawnienia, liczony od dnia 3 lipca 2015 r., upłynąłby w dniu 3 lipca 2019 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej (z dnia 12 kwietnia 2018 r.), jak i drugiej decyzji (z dnia 24 stycznia 2019 r.). w dacie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej żądanie główne nie było zatem przedawnione.
W ocenie Sądu I instancji, brak jest również podstaw do uznania, że do przedawnienia odsetek nie znajduje zastosowania unormowanie zawarte w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Artykuł 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że wierzytelności z tytułu odsetek należy uznać za wynikające z tej samej nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 co nieprawidłowość pociągająca za sobą windykację pomocy i kwot nienależnie otrzymanych, stanowiących wierzytelność główną. Dopuszczenie się nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii. Szkoda ta polega także na braku możliwości korzystania ze środków finansowych, które stanowiły przedmiot pomocy w okresie ich wykorzystywania przez beneficjenta pomocy i taką szkodę mają pokryć przewidziane przepisami prawa kompensacyjne odsetki - należne od daty przekazania środków unijnych beneficjentowi pomocy.
Dochodzone w niniejszej sprawie odsetki podobnie jak roszczenie główne nie uległy zatem przedawnieniu. Początek biegu terminu przedawnienia przypadał na dzień 3 lipca 2015 r. i zakończył się po 4 latach czyli 3 lipca 2019 r. a więc po wydaniu w sprawie ostatecznej decyzji.
W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:
1. naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 przez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu przez WSA w Gdańsku, że przepisy art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 określają zasady i termin przedawnienia odsetek dochodzonych w niniejszej sprawie, podczas gdy z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że celem tego rozporządzenia jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, więc a contrario przepisy art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 nie regulują przedawnienia tych należności, których obowiązek zapłaty wynika jedynie z przepisów prawa krajowego, a nie z przepisów prawa UE,
2. naruszenia art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z 22.03.1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L z 1999 nr 83.1 z dnia 1999.03.27 - dalej jako rozporządzenie nr 659/1999) i zastępującego go art. 16 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2015/1589 z 13.07.2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L z 2015 nr 248.9 z dnia 2015.09.24 - dalej jako "rozporządzenie nr 2015/1589"),
3. naruszenia art. 70 § 1 O.p. i art. 207 ust. 1 in fine u.f.p w zw. z art. 67 u.f.p.,
4. naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 2 zd. 1 oraz akapit 2-3 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95,
5. naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu przez WSA w Gdańsku, że "w sprawie nie byłoby konieczne ustalanie początku tego terminu, gdyby obie decyzje organu zostały wydane przed dniem 28 grudnia 2018 r. W związku z wydaniem drugiej decyzji już po upływie terminu przedawnienia wynikającego z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 akapit 2 zdanie 2, niezbędne było rozważenie kwestii początku i upływu terminu przedawnienia,
6. naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 70 § 1 O.p. oraz art. 67 § 1 u.f.p.,
7. naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 2 zd. 2 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 89 ust. 5 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2005 z 11.07.2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25 - dalej jako: "rozporządzenie nr 1083/2006"),
8. naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 89 ust. 5 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11.07.2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25 - dalej jako: "rozporządzenie nr 1083/2006"),
9. naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006,
10. naruszenia art. 70 § 1 ustawy O.p. i art. 67 u.f.p.,
11. naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia WE nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. polegające na bezpodstawnej akceptacji zaniechania przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz kwalifikacji prawnej w zakresie "czasu dopuszczenia się nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 rozporządzenia WE nr 2988/95,
12. naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 3 ust. 1 akapit 2 zd. 2
13. naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 i akapit 3 rozporządzenia WE nr 2988/95 i art. 67 u.f.p.,
14. Na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił żadnego z powyższych zarzutów, skarżący wskazuje, że w jego ocenie Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia WE nr 2988/95, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie,
15. naruszenie art. 70 § 1 O.p. oraz art. 67 § 1 u.f.p. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95,
16. naruszenia art. 65 § 1 i 2 K.c.,
17. naruszenia art. 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 98 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 3-4 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.,
18. naruszenia art. 3 ust. 1 akapit 1 i 4 rozporządzenia nr 2988/95,
19. naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 i w rezultacie niewzięcie pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz zasady proporcjonalności oraz wysokości straty finansowej poniesionej przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego,
20. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, której skutkiem było niezastosowanie przepisu art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 w kontekście § 7 ust. 10 umowy o dofinansowanie,
21. naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegającą na zaakceptowaniu przez Sąd błędnej wykładni dokonanej przez organ sprowadzającej się do stwierdzenia, że skarżący wykorzystał środki z naruszeniem procedur, w sytuacji, gdy skarżący wykorzystał je zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z przepisami prawa cywilnego oraz w wysokości i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji w oparciu o art. 207 u.f.p. w zakresie obowiązku zapłaty przez skarżącego, albowiem przepis ten nie ma w sprawie zastosowania.;
Poza wspomnianymi zarzutami, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1. naruszenie art. 190, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (dalej również jako: "p.u.s.a") oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 105, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 2a K.p.a. oraz art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c.,
2. naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 106 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne zaakceptowanie przez WSA w Gdańsku uchybień organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w tym niepoczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i oparcia się na błędnych założeniach za miast faktów,
3. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77§ 1, art. 80, art. 127 § 3 i art. 140 K.p.a.
4. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
5. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie braku jakichkolwiek ustaleń oraz rozważań organu co do charakteru i wagi nieprawidłowości z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz stopnia odpowiedzialności skarżącego.
6. naruszenia art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 267 TFUE poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów skargi do WSA w zakresie nieustalenia przez organ charakteru i wagi nieprawidłowości w uwzględnieniem zasady proporcjonalności i stopnia odpowiedzialności skarżącego,
7. naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 65 § 1 i 2 K.c.
8. naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 15, art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. a także naruszenie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd oparcia decyzji nr 2/2019 i poprzedzającej ją Decyzji nr 4/2018 na niewłaściwych podstawach faktycznych i błędnej podstawie prawnej
Skarżący stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a i art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako "TFUE") wniósł o zawieszenie postępowania i zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako "TSUE") z czterema pytaniami prejudycjalnymi.
Zarząd Województwa Pomorskiego w odpowiedzi na skargi kasacyjnej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W skardze kasacyjnej podniesiono obszerne zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie skargi kasacyjnej, pomimo jej znacznej objętości sprowadza się bowiem do kilku zasadniczych kwestii. Na wstępie należy podkreślić, że sporne zagadnienia były przedmiotem wcześniejszych wyroków NSA z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1994/19 oraz sygn. akt I GSK 2732/18, z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18, a także z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 91/19. Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w nich stanowisko. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowi przepis art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Pomimo stosownego odesłania do przepisów Ordynacji podatkowej, co warte podkreślenia, odnośnie do terminów przedawnienia przepisy te nie znajdują zastosowania, z uwagi na przepis szczególny, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie w sposób w zasadzie jednolity wypowiadał się w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych (zob. m.in. wyroki 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny m.in. powoływał się na wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15, w którym odpowiedziano na pytanie, kiedy rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia dla postępowań określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, jeśli chodzi o nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", czyli takiego jak projekt rozpatrywany w niniejszej sprawie. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach "programu wieloletniego", (...) biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2988/95, przy czym, jeśli chodzi o nieprawidłowość "ciągłą lub powtarzającą się" termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała - zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95. TSUE wywiódł, że w celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok z 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok z 11 czerwca 2015 r., Pfeifer &Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24). Poza tym "program wieloletni" uznaje się za "ostatecznie zakończony" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują.
Z powyższego wynika, że normy prawa unijnego określają datę graniczną, do której przedawnienie zobowiązań nie może nastąpić oraz ustanawiają szczególną regulację instytucji przedawnienia. W przypadku programów wieloletnich, a do takich należał Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013, do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Oznacza to, że w każdym przypadku niezależnie od początkowego dnia biegu terminu przedawnienia końcowy termin przedawnienia nie może być wcześniejszy niż dzień zamknięcia programu.
W rozpatrywanej sprawie zawiadomienie o dacie zamknięcia programu Komisja przekazała w dniu 1 lutego 2019 r., a za datę salda końcowego przyjęto dzień 28 grudnia 2018 r. Pierwsza decyzja Zarządu Województwa Pomorskiego została w sprawie wydana w dniu 12 kwietnia 2018 r., a druga decyzja w dniu 24 stycznia 2019 r. Wydanie pierwszej decyzji nastąpiło zatem przed upływem terminu przedawnienia liczonym jako termin zamknięcia programu w dniu 28 grudnia 2018 r. W rozpatrywanej sprawie nie byłoby konieczne ustalanie początku terminu, gdyby obie decyzje organu zostały wydane przed dniem 28 grudnia 2018 r. W związku z wydaniem drugiej decyzji już po upływie terminu przedawnienia wynikającego z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 akapit 2 zdanie 2, niezbędne było rozważenie kwestii początku i upływu terminu przedawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynoszący cztery lata rozpoczął swój bieg w dniu, w którym zgodnie z umową realizacja omówionego powyżej projektu powinna się zakończyć. Zaniechanie realizacji tego celu nie nastąpiło na początku realizacji umowy i pobierania środków unijnych w okresie 2010 r. ani w pierwotnym terminie zakończenia umowy ustalonym na dzień 31 grudnia 2011 r. Strony umowy wielokrotnie ją aneksowały, przedłużając zarówno termin jej wykonania do 3 lipca 2015 r., jak i zmieniając harmonogram rzeczowo-finansowy. W sytuacji niewykonania umowy w tej dacie doszło do nieprawidłowości skarżącego w postaci niezrealizowania celu umowy. Początek biegu przedawnienia prawidłowo ustalono zatem na dzień do 3 lipca 2015 r. Wówczas zaistniały podstawy do oceny, że umowa nie została zrealizowana, jej rozwiązania oraz żądania zwrotu wypłaconych środków. Wydatkowanie środków, które ostatecznie nie doprowadziło do realizacji projektu należy uznać za nieprawidłowość mającą charakter ciągły, która ustała w dacie rozwiązania umowy, a zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 w przypadku nieprawidłowości ciągłych okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Miało to miejsce w dacie rozwiązania umowy.
Prawidłowo zatem przyjęto na gruncie rozpatrywanej sprawy, że czteroletni termin przedawnienia upłynąłby 3 lipca 2019 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej (z dnia 12 kwietnia 2018 r.), jak i drugiej decyzji (z dnia 24 stycznia 2019 r.). W dacie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej żądanie główne nie było zatem przedawnione.
Przedawnienie odsetek także należy postrzegać w rozumieniu prawa unijnego, a nie prawa krajowego. Artykuł 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że wierzytelności z tytułu odsetek należy uznać za wynikające z tej samej nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 co nieprawidłowość pociągająca za sobą windykację pomocy i kwot nienależnie otrzymanych, stanowiących wierzytelność główną. Dopuszczenie się nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii. Szkoda ta polega także na braku możliwości korzystania ze środków finansowych, które stanowiły przedmiot pomocy w okresie ich wykorzystywania przez beneficjenta pomocy i taką szkodę mają pokryć przewidziane przepisami prawa kompensacyjne odsetki - należne od daty przekazania środków unijnych beneficjentowi pomocy. Dochodzone w niniejszej sprawie odsetki podobnie jak roszczenie główne nie uległy zatem przedawnieniu. Początek biegu terminu przedawnienia przypadał na dzień 3 lipca 2015 r. i zakończyłby się po 4 latach czyli w dniu 3 lipca 2019 r. a więc po wydaniu w sprawie ostatecznej decyzji. Okoliczność ta została prawidłowo oceniona prze Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku.
W rozpatrywanej sprawie zaistniały zatem przesłanki do żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania. Skarżący nie zrealizował projektu zgodnie z postanowieniami umowy. Dodać należy, że w takiej sytuacji obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta czy też winę jakiegokolwiek podmiotu bądź osoby. W konsekwencji decyzja wydawana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., ma charakter deklaratoryjny, zatem jedynie potwierdza, że powstało zobowiązanie do zwrotu należności oraz określa jego wysokość. Wszystkie te okoliczności zostały prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały na gruncie rozpatrywanej sprawy przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a i skierowania pytań prejudycjalnych w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W sprawie nie wystąpiły bowiem wątpliwości uzasadniające zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym, a zasadnicze z punktu widzenia rozpatrzenia sprawy zagadnienia stanowią aktualnie ugruntowaną pozycję w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym świetle zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i skrupulatnie realizuje wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 99/20. W nawiązaniu do powyższych wywodów za chybione należało uznać rozbudowane zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 i 2, art. 3, art. 3 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95, art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, art. 70 § 1 O.p., art. 207 ust. 1 w zw. z art. 67, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p., art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., art. 65 § 1 i 2 K.c., art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2, art. 98 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 3-4 rozporządzenia nr 1083/2006, a także zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci art. 3 § 1 art. 106 § 3-5, art. 190, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 i 2 p.u.s.a., art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 105, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 2a, art. 127 § 3 i art. 140, art. 233 § 1, art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., art. 267 TFUE.
Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).