III SA/Wr 140/15

III SA/Wr 140/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 7 ust. 1 i 2, art. 4 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 25 ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2 akapit pierwszy, art. 24 ust. 2 akapit drugi
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 32, art. 54 ust. 2 akapit drugi, art. 71 ust. 3
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska- Szostak (sprawozdawca), sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa we W. na rzecz trony skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), w której organ ten uchylił decyzję dotychczasową i odmówił przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r. stronie – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie.
Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. W dniu [...] roku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję, na mocy której przyznał K. S. płatności na rok 2012 w wysokości [...] zł, w tym:
1. jednolita płatność obszarowa, w wysokości [...] zł (słownie: sto jeden tysięcy osiemset pięćdziesiąt jeden złotych pięćdziesiąt jeden groszy), w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe 0,00 zł,
2. uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych, w wysokości [...] zł (słownie: [...]), w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej M o powierzchni - 61,43 ha.
W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. na podstawie art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] roku. Faktyczną podstawą wznowienia postępowania było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych związanych z przeprowadzeniem kontroli na miejscu, która stwierdziła nieprawidłowości dotyczące gruntów położonych na działce ew. nr [...].
W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] roku wydał decyzję, na mocy której umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej M o powierzchni [...] zł oraz odmówił przyznania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez stronę postępowania, Dyrektor OR ARiMR we W. w dniu [...] roku, wydał decyzję, w której uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał I sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję, w której uchylił decyzję dotychczasową tj. decyzję z dnia [...] roku, umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej M o pow. [...] ha oraz odmówił przyznania panu K.S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji w sposób obszerny opisał stan faktyczny sprawy podając, że odmowa przyznania płatności spowodowana jest wyjściem na jaw nowych okoliczności faktycznych związanych z faktycznym użytkowaniem gruntów zadeklarowanych przez stronę we wniosku pomocowym na rok 2012, położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Z ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego innego producenta rolnego ustalono, że część gruntów nie kwalifikuje się do płatności, gdyż nie była prowadzona na nim działalność rolnicza. W konsekwencji organ wskazał, że odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej nastąpiła z uwagi na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Powierzchnia zadeklarowana kwalifikowana we wniosku do JPO wyniosła 139,13 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 113,72 ha. Procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 22,34%. Wobec powyższego na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 11122/2009 odmówiono przyznania JPO. Z uwagi na art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odmówiono również płatności UPO.
W wyniku ponownie wniesionego odwołania uzupełnionego pismami procesowymi Dyrektor OR ARiMR we W. nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Organ II instancji uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał na jego podstawę prawną, przywołał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że nową okolicznością istniejącą w dniu wydania ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] roku, lecz nieznaną wówczas temu organowi, było ustalenie podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej u innego producenta rolnego w dniu [...] r., że wielkość powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, na której prowadzona jest działalność rolnicza jest mniejsza od powierzchni, jaką skarżący zadeklarował we wniosku pomocowym na rok 2012.
Organ odwoławczy przypomniał, że z posiadanych dokumentów wynika, że w 2012 roku K. S. otrzymał jednolitą płatność obszarową do całości wykazanych we wniosku gruntów położonych na działce ewidencyjnej nr [...] tj. do łącznego areału 39,96 ha. Tymczasem z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] roku w ramach postępowania toczącego się u innego producenta rolnego J. K. wynika, że wielkość gruntów rolnych uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej jest znacznie mniejsza. J. K. zadeklarował na tożsamej działce ewidencyjnej nr [...] łącznie 41,15 ha gruntów rolnych, które zostały wykazane na działkach rolnych A i B o powierzchni odpowiednio: 22,65 ha i 18,50 ha. Zaś w trakcie kontroli stwierdzono, iż działka rolna A ma w istocie powierzchnię uprawnioną do płatności 11,98 ha, a działka rolna B areał 2,57 ha.
Z powyższego, zdaniem organu II instancji wynika, że stwierdzona powierzchnia gruntów rolnych (na działce nr [...]) wynosi łącznie 14,55 ha. Kontrolerzy zastosowali kody DR+13 tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Z tych przyczyn Dyrektor OR ARiMR we W. przyjął, że raport z czynności kontrolnych wraz z załącznikami stanowił bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej.
Następnie odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że uznaje za prawidłowe działanie organu I instancji polegające na wykorzystaniu dowodów uzyskanych w innym postępowaniu administracyjnym (dotyczącym innego podmiotu) również w ramach przedmiotowego postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podkreślił, że raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. w sprawie dotyczącej J. K. ma także istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie płatności na rok 2012 dotyczących K. S.
Organ II instancji wyjaśnił, że chociaż kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniu [...] r. to jednak okoliczność faktyczna wynikająca z raportu pokontrolnego istniała w dniu wydania ostatecznej decyzji organu I instancji, gdyż uznany przez kontrolujących obszar działki ew. nr [...] za zawyżony nie był ugorowany, nie przeprowadzono na nim żadnych zabiegów pielęgnacyjnych. Organ II instancji podkreślił, że część kontrolowanego obszaru była zakrzaczona, porośnięta drzewami i podtopiona. Z powyższego, w opinii organu orzekającego należało wysunąć wniosek, że taki sam stan faktyczny istniał również w roku 2012.
Organ Odwoławczy podkreślił, że organy administracji w ramach przedmiotowego postępowania nie miały obowiązku doręczenia K. S. raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] roku (która dotyczyła J. K.) celem jego podpisania i wniesienia do jego treści ewentualnych zastrzeżeń. Uprawienie takie przysługuje bowiem tylko podmiotowi którego gospodarstwo podlegało weryfikacji w ramach czynności kontrolnych. Tylko rolnik (lub osoba przez niego upoważniona) którego zadeklarowane do płatności gospodarstwo rolne zostało poddane kontroli na miejscu może podpisać sprawozdanie oraz dodać do niego swoje uwagi. W opinii organu II instancji żądanie strony jest bezzasadne, gdyż okolicznością stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. nie był raport z czynności kontrolnych (jako nowy dowód), lecz okoliczności faktyczne wynikające z tegoż dowodu, dotyczące braku rolniczego użytkowania gruntów. Dyrektor OR ARiMR we W. wskazał, że to powyższa okoliczność faktyczna w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie, a strona pomimo wielości podnoszonych zarzutów nie jest w stanie skutecznie zaprzeczyć prawidłowości ustaleń faktycznych organu, które wynikają z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] roku. Organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, że odwołujący się na żadnym etapie postępowania nie przedstawił żadnego wiarygodnego dowodu kwestionującego ustalenia organu w przedmiocie stanu faktycznego części gruntów połonych na działce ewidencyjnej nr [...].
Organ II instancji wskazał również, że analiza raportu z czynności kontrolnych wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Sama kontrola oraz raport z tejże kontroli został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Działki rolne są lokalizowane przez inspektorów za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane są za pomocą GPS-u. Raport z kontroli na miejscu ma wartość dowodową bowiem stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach, poprzez zatwierdzony system kontroli, lokalizowania działek oraz zdjęcia obrazujące w sposób obiektywny sytuację w, terenie.
Organ II instancji za prawidłowe uznał działanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., polegające na wykorzystaniu dowodu uzyskanego w ramach innego postępowania administracyjnego, które było prowadzone przed innym organem Agencji.
Podsumowując Dyrektor OR ARiMR we W. stwierdził, że wnioski odwołującego dotyczące przesłuchania świadków nie zasługują na uwzględnienie bowiem przesłuchanie świadków celem uzyskania dowodów na okoliczności dotyczące wielkości wykoszonego areału na działce [...] są nieistotne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, bowiem zawnioskowane osoby składały już wcześniej oświadczenia potwierdzające wykaszanie działek ew. nr [...],[...],[...] i [...], które były wykorzystywane przez organ I instancji w ramach postępowania administracyjnego celem ustalenia faktycznego posiadacza spornych gruntów rolnych.
K.S. nie zgodziła się z przedmiotową decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.
Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania (także w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 138 §1 pkt 2 (ewentualnie §2 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 151 §2 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 i art. 30 ust. 1 i art. 31 ust.6-7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2. zd. 2 (ew. art. 54 ust. ust. 1 i 2) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (dalej: Rozporządzenie) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy nie przeprowadzono kontroli na miejscu w stosunku do gospodarstwa skarżącego oraz, a w konsekwencji nie doręczono skarżącemu sprawozdania, o którym mowa w art. 32 ust. 1 (ew. art. 54 ust. 1) Rozporządzenia (dalej: raport) oraz uniemożliwiono złożenie umotywowanych zastrzeżeń do raportu, a co za tym idzie brak było przesłanek do stwierdzenia niezgodności,
- art. 138 §1 pkt 2 (ewentualnie §2 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 151 §2 pkt 1 k.p.a., art. 77 §1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 §1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to wydano w oparciu o niedostateczny materiał dowodowy, tj. wyłącznie o raport z dn. [...] r. sporządzony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. na wniosek Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. sporządzony w toku kontroli gospodarstwa innego beneficjenta (J. K.);
- art. 138 §1 pkt 2 (ewentualnie §2 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 151 §2 pkt 1 k.p.a., art. 77 §1 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 84 i art. 85 §1 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach a poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to wydano bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez zaniechanie przeprowadzenie oględzin działki [...] położonej w województwie warmińsko-mazurskim, powiat ostródzki, gmina M., obręb B. (dalej: działka [...]) i sporządzenia opinii biegłego,
- art. 138 §1 pkt 2 (ewentualnie §2 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 151 §2 pkt 1 k.p.a., art. 77 §1 w zw. z art. 7 Kpa, art. 78 §1 Kpa , art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to wydano bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co przejawiało się nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy dowodu z przesłuchania świadków: A. N., D. O. i P.K. w związku z faktem, że w ocenie organu odwoławczego brak było konieczności przeprowadzenia tych dowodów, gdyż okoliczności na jakie miał być przeprowadzony dowód zostały już wykazane dowodem z raportu z kontroli na miejscu wobec innego beneficjenta a wymienione osoby składały już w sprawie oświadczenia, gdy w rzeczywistości przedmiotem dowodu miały być okoliczności mające znaczenie w sprawie, a nadto oświadczenia A. N. i D. O. dotyczyły wyłącznie faktu wykaszania co do zasady, nie zaś areału wykoszonego, zaś P. Krótki na wcześniejszym etapie postępowania - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - w ogóle nie składał oświadczeń, przede wszystkim zaś nie stanowi dostatecznej przyczyny nieprzeprowadzenia dowodu fakt, że istnieją dowody świadczące o przeciwnych
okolicznościach niż miałyby zostać wykazane zawnioskowanymi dowodami,
- art. 138 §1 pkt 2 (ewentualnie §2 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 151 §2 pkt 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji dokonania przez ten organ, jak i organ odwoławczy, dowolnej nie zaś swobodną ocenę dowodów, skutkującą uznaniem za udowodnią okoliczność, iż "powierzchnia na działce [...] została zawyżona" i wynosi 14,55 ha, nie zaś jak zadeklarowano 39,96 ha, gdy brak było dostatecznych dowodów na stwierdzenie takiej niezgodności, w tym: a) zaniechano dokonania kontroli na miejscu w stosunku do skarżącego, b) raport sporządzony w stosunku do innego beneficjenta, a w szczególności załączniki do niego w postaci dokumentacji fotograficznej sporządzone zostały w sposób wadliwy, c) pomiaru dokonano w dn. [...] r., a tym samym po zakończeniu roku kalendarzowego, którego wniosek dotyczył, a co więcej po rozpoczęciu okresu wzrostu roślinności w nowym roku kalendarzowym; d) dokonanie dowolnej oceny załączników do raportu w postaci dokumentacji zdjęciowej i wyprowadzenie z niej nieprawdziwych wniosków,
co skutkowało w konsekwencji przyjęciem, iż procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosi 22,3444%,
- art. 138 §1 pkt 2 (ewentualnie §2 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 151 §2 pkt 1 k.p.a., art. 58 akapit 2 Rozporządzenia, art. 7 ust. 1 i 2. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4, 19 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ ten błędnie zastosował wskazane przepisy i odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w sytuacji, gdy procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności a powierzchnią rzeczywiście wykorzystywaną nie występuje, ewentualnie - czemu skarżący przeczy - występuje w wysokości niższej niż 20%, a co za tym idzie brak było podstaw do odmowy przyznania tych płatności,
- art. 138 §1 pkt 2 (ewentualnie §2 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 151 §2 pkt 1 k.p.a., art. 58 akapit 2 Rozporządzenia, art. 7 ust. 1 i 2. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji,
- art. 138 §1 pkt 2 (ewentualnie §2 tego artykułu) k.p.a. w zw. z art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., art. 7 ust. 1 i 2. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Kierownika Biuro Powiatowego ARiMR we W. o nr [...] przyznającej skarżącemu płatności na roku 2012, względnie uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu skarżący odniósł się do podniesionych przez siebie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zajmowane w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
W rozważaniach nad stanem prawny i faktycznym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął , co następuje;
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Zaakcentowania wymaga też, że kontrolowane przez Sąd orzeczenie zostało wydane we wznowionym postępowaniu, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych, którego regulacja zawiera specyficzne rozwiązania normatywne, względem zasad regulujących zwykłe postępowanie przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę wspomnianą specyfikę regulacji instytucji wznowienia postępowania, skład orzekający zobligowany był przede wszystkim do sprawdzenia następujących zagadnień:
1)czy w rozpoznawanym przypadku zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania);
2) czy zaskarżone orzeczenie odpowiada wzorcowi rozstrzygnięcia sprawy rozpoznanej we wznowionym postępowaniu, a także to
3) czy nie zachodziły przeszkody do ewentualnego wyeliminowania z obrotu pierwotnej decyzji przyznającej wnioskodawcy płatności na 2012 r.
W konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można skutecznie podważać zasadności stanowiska organów administracji rolnej obu instancji o występowaniu podstawy do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5, w postaci ujawnienia się istotnej dla sprawy, nowej okoliczności stanu faktycznego, która istniała już co prawda w dniu wydania decyzji z 2012 r., nie była jednak wtedy znana Kierownikowi BP ARiMR. Tą okolicznością było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych związanych przeprowadzeniem kontroli na miejscu, która stwierdziła nieprawidłowości dotyczące gruntów położonych na działce ew, nr [...] objętych wnioskiem o płatności skarżącego Okoliczność ta nie była jednak znana organowi pierwszej instancji w czasie rozpatrywania wniosku zainteresowanego o płatności na 2012 r. Tymczasem miała ona istotne znaczenie dla niewadliwego załatwienia sprawy, ponieważ decydowała o wysokości należnych płatności, zależnych od wielkości areału użytkowanego zgodnie z normami. Należy w konsekwencji podzielić stanowisko organów, że wobec ujawnienia faktu nieprawidłowości użytkowania działki objętej wnioskiem skarżącego (uwzględnionym wszak w całości przez Kierownika BP ARiMR), należało wznowić postępowanie w sprawie, co znalazło swój formalny wyraz w postanowieniu z dnia [...] r.
W dalszej kolejności wskazać jednak należy, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.
Wobec zarzutów skargi rozważenia wymagały zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Nadto tylko w sytuacji, kiedy nie ma wątpliwości co do poprawności ustalenia stanu faktycznego (ustalonego zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego i zasadami tego postępowania określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.) można dokonać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego. W tym miejscu przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przez organy zasad procedury przypomnieć należy, że w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).
W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak trafnie wskazał organ Agencji jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., nazywana dalej także ustawą, ustawą o płatnościach).
Według art. 7 ust. 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jeżeli:
1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Natomiast jak stanowi art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.
Zgodnie z ust. 4 pkt 1 omawianego artykułu wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.
W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1,
Na podstawie art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm. zwanego dalej rozporządzeniem) z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, w którym wskazuje się m.in. zmierzone działki rolne wraz z wynikami pomiarów i zastosowanymi metodami pomiaru oraz informacją czy rolnik został uprzedzony o wizycie. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli przed podjęciem decyzji o ewentualnych sankcjach (art. 32 ust.1 lit. c) i e) oraz ust. 2 akapit 1 i 2). Obowiązywania omawianych uregulowań nie uchyla ani art. 3 ustawy o płatnościach.
W myśl art.31 ust.6 i 7 ustawy z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (ust.6). W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (ust.7).
Dodatkowo wskazać należy także, że zgodnie art. 25 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach rolnik składa wnioski na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję, które to formularze zawierają także materiał graficzny, przy czym formularze te opracowane są w oparciu o obszary określone w poprzednim roku. W oparciu o te materiały rolnik sporządza wniosek i wskazuje położenia każdej działki rolnej (por. także art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009).
Jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia zaskarżonej decyzji dla rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, decydujące były nieprawidłowości stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniu [...] r.
Natomiast, jest to w sprawie bezsporne kontrola z dnia [...] r. była przeprowadzone w gospodarstwie rolnym innego producenta rolnego, z tego powodu kontrolowano nie całe gospodarstwo skarżącego, ale tylko te działki rolne, które wspólnie zgłosili skarżący i J. K.
Jednak najbardziej istotna okolicznością podważającą wiarygodność wyników kontroli w odniesieniu do gospodarstwa skarżącego był fakt, że kontrola ta dokonywana była pod kątem innego (odmiennego od skarżącego) wniosku pomocowego. Rolnik u którego dokonywano kontroli zadeklarował inne przeznaczenie działek (TUZ JPO) niż skarżący (JPO).
Nie bez znaczenia dla oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ma też fakt, że z powodu przeprowadzenia kontroli na wynikach której oparto rozstrzygnięcie u innego rolnika skarżący nie miał żadnej możliwości odniesienia się do jej wyników zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach unijnych i krajowych, w szczególności nie mógł zgłosić pisemnie umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od doręczenia raportu z kontroli. Nie można też wykluczyć, że gdyby kontrola była przeprowadzana w gospodarstwie rolnym skarżącego mógłby on być obecny w trakcie kontroli i już w czasie jej przeprowadzania wnosić umotywowane uwagi o do sposobu jej przeprowadzania ewentualnie na bieżąco wyjaśniać powstałe wątpliwości.
Nie uszło uwadze Sądu, że w trakcie całego postępowania administracyjnego skarżący w sposób bardzo aktywny korzystał ze swoich uprawnień jako strony postępowania: składał liczne pisma procesowe, badał akta postepowania, wnosił o doręczenie pełnej dokumentacji w sprawie, w terminie składał szeroko uzasadniane środki odwoławcze (zob. akta adm. k.57, k.58, k.64, k.65, k.67, k. k.69, k. 74, k. 76, k.79, k.81, k. 90, ) w których konsekwentnie podważał sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu. Ponadto skarżący nie zgadzając się z wynikami kontroli w piśmie z dnia [...] r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w celu ustalenia utrzymywania przez niego zawnioskowanych do dopłat działek rolnych zgodnie z wymogami.
Natomiast oczywistym jest, że jeżeli wynik kontroli jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, że wynik kontroli na miejscu jest nieprawidłowy to na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowana kontrola była prawidłowa.
W tym stanie istotne jest, czy można w sprawie mówić, w konsekwencji ustaleń przedmiotowej kontroli dokonanej u innego rolnika na podstawie odmiennego wniosku o płatności, o udokumentowaniu w sposób niebudzący wątpliwości (nieprawidłowości) uchybień w prowadzeniu produkcji rolnej przez skarżącego.
Zgodnie z art. 3 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust.2).
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).
Z powyższego wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielania pomocy bezpośredniej zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Przyjęto m.in. zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści
Na skarżącym więc ciążył nie tylko obowiązek wskazania zarzutu – nieprawidłowości w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, ale i wskazania dowodów potwierdzających zgłoszone zastrzeżenia. Niemniej, zgłaszanie takich zastrzeżeń w trakcie całego postępowania administracyjnego i składanie wniosków dowodowych mogących wskazywać na ich zasadność, a następnie podniesienie ich w skardze do sądu administracyjnego rodzi po stronie organu Agencji obowiązek odniesienia się do nich i ich oceny z punktu widzenia zasadności tych zarzutów. W świetle bowiem wskazanego art. 3 ustawy, organ Agencji jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym zgłoszony przez stronę.
Jak już wskazano, kontrola na miejscu z dnia [...] r. nie była przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącego, w trakcie jej przeprowadzenia kontrolerzy nie brali pod uwagę treści wniosku o płatności składanego przez skarżącego, czyli pod kątem innego wniosku odmiennego w swojej treści dokonali oceny zachowania dobrej kultury rolnej na kontrolowanych działkach. Skarżący nie miał możliwości odniesienia do jej wyników czy sposobu przeprowadzenia niezwłocznie po jej przeprowadzeniu. W tym stanie, okolicznością obalającą twierdzenia skarżącego nie może być gołosłowne stwierdzenie organu Agencji, że zarzuty co do wadliwości kontroli są bezpodstawne. Wykonanie kontroli w sposób budzący poważne wątpliwości co jej wyników w odniesieniu do gospodarstwa skarżącego, może mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestia ta wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia.
W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy, że kontrola na miejscu wykonana u innego beneficjenta odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wskazane działki rolne do objęcia płatnościami od gruntów rolnych, jest co najmniej przedwczesne. Organ administracyjny winien ocenić dowody przedstawione przez skarżącego, przedstawić poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę a innym nie. Ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.
W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wyniki kontroli na miejscu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 90/07). Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności i odmawia z tego tytułu płatności.
Z tych powodów kontrolowana decyzja podlega uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II ma oparcie w art. 200 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie w pkt III wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.