III SA/Wr 112/06

III SA/Wr 112/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-08-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Guziński
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
art. 20  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Maciej Guziński, Anetta Chołuj, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi H. G., M. G. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. Z. oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia z dnia [...] Nr [...] Starosta W. odmówił H. G., M. G. i J. S. wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej S. Z., w obrębie 2 S. Z., w jednostce rejestrowej nr [...], w działce nr [...] o powierzchni 0,1040 ha, będącej współwłasnością w/w, zmiany polegającej na usunięciu dotychczasowego użytku tereny mieszkaniowe (B) i wpisaniu w to miejsce użytków gruntowych, jakie figurowały w operacie ewidencji gruntów przed dokonaną zmianą, zatwierdzoną decyzją Naczelnika Miasta S. Z. nr [...] z dnia [...], wydaną w sprawie zatwierdzania klas ustalonych w czasie wykonywania aktualizacji gruntów.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta W. uprzednio wydał już decyzję odmawiającą wprowadzenie zmian wnioskowanych przez H. G., M. G. i J. S. (decyzja z dnia [...] Nr [...]). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego powyższą decyzję jednakże uchylił – z przyczyn proceduralnych, wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. - rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy - zważył, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38,poz.454).
W myśl art. 20 ust.1 i ust.2 powołanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące płożenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych a także ich właściciela oraz innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Wskazano, że rozstrzygnięcie § 44 rozporządzenia nakłada na starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi organom dokumentami i materiałami źródłowymi. Natomiast § 46 powołanego aktu wykonawczego precyzuje tryb wprowadzania zmian: dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów lub jednostek władających gruntami.
Organ odwoławczy stwierdził dalej, że w 1978 r. przeprowadzono aktualizację klasyfikacji gruntów – zatwierdzoną ostateczną decyzją Naczelnika Miasta S. Z. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia klas ustalonych w czasie aktualizacji klasyfikacji gruntów. Wyjaśniono, że decyzje o aktualizacji klasyfikacji gruntów wydano w oparciu m.in. o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19,poz.97 ze zm.). W § 8 ust.1 tego rozporządzenia wskazano, iż "Naczelnik Gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni".
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że jak wynika z treści uzasadnienia w/w decyzji z 1878 r. "Wyniki klasyfikacji, mapa i protokół zostały wyłożone w lokalu Urzędu Miasta S. Z. w okresie od dnia [...] – [...]" – co oznacza, że organ wypełnił dyspozycję zawartą w wyżej cytowanym przepisie. Za chybione organ uznał twierdzenie stron o konieczności doręczenia tej decyzji.
W ocenie organu odwoławczego mija się też z prawdą stanowisko stron, że decyzja zmieniająca klasyfikację nie obejmuje nieruchomości odwołujących się. Organ stwierdził, że z dołączonego do akt załącznika graficznego (mapa ewidencji w skali 1:5000) stanowiącego część operatu klasyfikacyjnego, sporna nieruchomość, oznaczona wówczas numerem [...] znajdowała się w kompleksie działek, oznaczonym numerem [...]. Dla całego kompleksu nr [...], stanowiącego de facto obszar zwartej zabudowy willowej, ustalono nowy użytek gruntowy - tereny osiedlowe zabudowane, oznaczone symbolem (B), zgodnie z treścią § 21 pkt 11 lit.a wówczas obowiązującego zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz.98). znalazło to odzwierciedlenie na stronie 2 "Protokołu w sprawie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów zmienionych użytków rolnych", gdzie w pkt. 2 wpisano, że dla konturu 581 ustala się użytek B, czyli tereny osiedlowe zabudowane. Zgodnie z § 22 ust. 3 w/w zarządzenia to właściwy organ określał na obszarach miast i osiedli zasięg gruntów podlegających klasyfikacji, tym samym wyłączonych spod klasyfikacji. Ustalone w wyżej wymienionej decyzji wyniki klasyfikacji gruntów wprowadzono do operatu ewidencyjnego na podstawie danych zawartych w operacie klasyfikacyjnym (§ 22 ust. 4 zarządzenia).
Organ odwoławczy stwierdził, że już wówczas tj. w 1978 r. cały obszar tego kompleksu (ograniczony ulicami N., B. P. i O. W.) nie mógł być wykorzystywany rolniczo, gdyż stanowił obszar zwartego osiedla mieszkaniowego a nie zabudowy zagrodowej – co znalazło potwierdzenie w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego S. Z., zatwierdzonego przez Radę Miejska S. Z. z dnia [...], uchwałą nr [...]. Wskazano też, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkalnictwa wyklucza możliwość powrotu do rolniczego sposobu użytkowania tej nieruchomości. Wywodzono, iż także w obecnym porządku prawnym ustalenie przeznaczenia nieruchomości następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak wskazano w art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.). nadto także obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, normujące jej prowadzenie, w pkt. 3 załącznika nr 6 Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, wskazuje iż do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rozlicznej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gir, zabaw itp.) a także ogródki przydomowe. Jako produkcję rolniczą należy rozumieć stałą uprawę mechaniczną mającą na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych (pkt I załącznika nr 6 do rozporządzenia). Stwierdzono, że uprawiana cześć działki [...] w myśl powołanych przepisów stanowi ogródek przydomowy, zatem jest częścią terenów mieszkaniowych.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że o funkcji działki [...] przesądził właściwy organ w 1978 r., co potwierdził plan zagospodarowania przestrzennego, będący prawem miejscowym. Obecnie obowiązujące przepisy prawa nie dają zaś możliwości powrotu do rolniczego charakteru obszarów zorganizowanych osiedli mieszkaniowych.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem H. G., M. G. oraz J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę.
Twierdzili w niej, że bezprawnie zmieniono klasyfikację gruntów, jaka istniała w dniu zakupu działki w 1960 r. W ocenie skarżących z decyzji z [...] nie można stwierdzić o jakie tereny w niej chodzi a decyzja powinna określać w swej treści dane dotyczące obszaru, który był klasyfikowany, powinna zawierać numer operatu oraz dane, z których wyraźnie wynikałoby, o jaki operat chodzi. Zdaniem skarżących powyższa decyzja nie dotyczy ich działki. Zarzucali późniejsze "dorobienie" operatu, manipulowanie planami i mapami. Przeczyli, że w 1978 r. obszar, na którym znajduje się działka był zwartym osiedlem mieszkaniowym, podnosili, ze był to kompleks ogródków działkowych, na tych działkach budowano domki jednorodzinne w latach 80-tych.
Skarżący wskazali też, że w rozmaitych planach i mapach przez ich ogród przechodzić ma droga wewnątrzosiedlowa łącząca ul. M. z ul. J.
Końcowo stwierdzili, że zaskarżona decyzja chybia narusza prawo i ich własność.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że kwestia drogi wewnątrzosiedlowej nie była przedmiotem prowadzonego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 §1 i §2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Nadto zgodnie z art. 3 §1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 ustawy).
Jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100,poz.1086) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38,poz.454).
Zgodnie z przepisami zawartymi w w/w aktach prawnych zmiany wprowadza się (czy to z urzędu czy na wniosek stron) na podstawie udokumentowanych zmian.
W tym celu - w myśl art.22 ust.2 i ust.3 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 (tj. właściciele i władający), są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian, a na żądanie starosty osoby te obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Pozostaje to w związku z regulacją zawartą w art.23 ustawy, w myśl którego właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego.
Dane wynikające z tych aktów podlegają bowiem wpisowi z urzędu. Tak stanowi wprost § 46 ust.1 i ust.2 powołanego na wstępie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1)prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2)opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3)dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4)ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.
Z treści wniosku zgłoszonego przez H. G., M. G. i J. S. jak i akt sprawy nie wynika, aby doszło do zmian, które skutkować winny wprowadzeniem zmian do ewidencji. W istocie wolą stron było nie wprowadzenie nowozaszłych zmian, lecz wykreślenie zmian - w ich ocenie wadliwie wprowadzonych w 1878 r.
Zdaniem Sądu zasadnie organy obu instancji uznały, że brak podstaw faktycznych a w konsekwencji prawnych do uwzględnienia wniosku stron.
Ostateczna decyzja administracyjna, zawierająca dane podlegające wprowadzaniu do ewidencji gruntów i budynków, obliguje organ administracyjny do aktualizacji operatu ewidencyjnego właśnie poprzez wprowadzenie udokumentowanych tą decyzja zmian do bazy danych (vide §45 aktu wykonawczego).
Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być bowiem oparty na odpowiednich dokumentach i tym samym zgodny z tymi dokumentami a to prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, jak i z treścią czynności prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanymi umowami i ugodami w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innymi dokumentami posiadającymi moc dowodową dla ustalenia prawa własności.
Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji z tego typu dokumentów pochodzących. W postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków organ ewidencyjny powyższymi aktami jest związany, nie może więc samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości aktów notarialnych, aktów własności, prawomocnych orzeczeniach sądowych i ostatecznych decyzjach administracyjnych.
A zatem kontrola legalności decyzji stanowiącej podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwa w niniejszym postępowaniu.
Wywody Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. - poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wobec zarzutu, że decyzja z [...] nie została doręczona stronom i że nie dotyczy spornej nieruchomości – prawidłowo wykazują, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego a zatem jest to decyzja "istniejąca" i do czasu podważenia jej w odrębnym postępowaniu jest wiążąca.
Jak zasadnie wskazano w/w decyzja z 1978 r. została wydana w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U.Nr 19,poz.97 ze zm.) Przepisy te regulują tryb klasyfikacji gruntów. W ramach postępowania w przedmiocie klasyfikacji gruntów – w myśl § 6. ust.1 i ust.2 - klasyfikator obowiązany jest sporządzić protokół z dokonanych czynności. (...), wyniki klasyfikacji powinny być naniesione na mapę i wniesione do rejestru klasyfikacyjnego, a protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów powinny być wyłożone w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej do publicznego wglądu przez okres 7 dni. O terminie wyłożenia powiadamia się osoby zainteresowane, które mogą w tym czasie zgłaszać do prezydium gromadzkiej rady narodowej zastrzeżenia. Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie lub ustnie do protokołu.
Według zaś § 8 ust. 1 ago aktu wykonawczego właściwy organ - po rozpatrzeniu projekt klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń - wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni.
W tym stanie rzeczy trafnie wskazano, że brak doręczenia decyzji nie świadczy o tym, że decyzja ta nie weszła do obrotu a skoro nie wniesiono od niej odwołania (na mocy § 8 ust.3) to znaczy, że stała się ostateczna. Godzi się zauważyć, że także w myśl ostatnio powołanego rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków ( § 9).
Zgodzić należy się też z organem odwoławczym, że rozstrzygniecie decyzji wskazuje w swej treści na protokół klasyfikacyjny i mapę klasyfikacyjną a załączone do akt dokumenty a to "protokół w sprawie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów zmienionych użytków rolnych" oraz mapa (sporządzone w 1978 r. i podpisane przez specjalistę ds. Klasyfikacji gruntów J. I.) potwierdzają, że odnoszą się także do spornej nieruchomości. Tym samym chybiony jest zarzut skargi, że nie było podstaw prawnych do wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków - w oparciu o w/w decyzję - kwestionowanych przez strony zmian dotyczących klasyfikacji gruntów. Tym samym wpis dotyczący tych zmian nie jest wadliwy i jako taki nie podlega wykreśleniu. Ewidencja z wprowadzonymi w ten sposób zmianami odpowiada bowiem stanowi prawnemu nieruchomości.
Zasadnie w końcu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – rozpoznając sprawę wobec skutecznie wniesionego odwołania – uznał, że nie zachodzą też żadne okoliczności, które pozwalałyby na dokonanie zmian i wpisanie innych niż figurujące w ewidencji rodzajów użytków gruntowych.
Z tych względów, skoro decyzja odpowiada prawu a zarzuty podniesione przez strony okazały się bezzasadne, skargę należało oddalić.
Wobec powyższego, działając na podstawie art.151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.