III SA/WR 1027/21

III SA/Wr 1027/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Barbara Ciołek
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 855/23 - Wyrok NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 3, art. 8
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Barbara Ciołek, Dominik Dymitruk (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T.Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 października 2021 r. nr 9001-2021-001248 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. Z. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: DOR ARiMR, organ II instancji) z dnia 11 października 2021 r. (nr 9001-2021-001248) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku (dalej: KBP ARiMR, organ I instancji) z dnia 28 maja 2021 r. (nr 0008-2021-004411) w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019.
Z akt sprawy wynika, że strona złożyła, datowany na dzień 4 czerwca 2019 r., wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, w treści którego skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności do owiec, płatności do kóz oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innych szczególnymi ograniczeniami (ONW). Strona zadeklarowała, że ubiega się o przyznanie płatności dla działek położonych na ONW typ specyficzny strefa II o powierzchni [...] ha i ONW typ górski o powierzchni [...] ha.
Następnie, w dniu 17 czerwca 2019 r., strona zwiększyła zadeklarowaną powierzchnię do dopłat dla działek położonych na ONW typ specyficzny strefa II do [...] ha i ONW typ górski do [...] ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r., wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości części wspólnej wniosku, wskazując, że suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] jest większa od powierzchni tej działki ewidencyjnej uprawnionej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej.
W toku postępowania, w ramach przeprowadzonej kontroli krzyżowej, stwierdzono, że w stosunku do zadeklarowanych przez stronę do płatności działek nr [...]/[...] i nr [...]/[...], wystąpił konflikt polegający na nieprawidłowym zgłoszeniu przedmiotowych działek do płatności, podczas gdy ich jedynym użytkownikiem była inna osoba, która również działki te zgłosiła do płatności.
W konsekwencji powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, pismem z dnia 8 stycznia 2020 r., po raz kolejny wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości części wspólnej wniosku, który w dniu 19 lutego 2020 r. przedłożył korektę wniosku o płatność na rok 2019, wskazując na nieużytkowanie i omyłkowe zgłoszenie do płatności działek wskazanych w korekcie wniosku.
Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania, w związku z rozstrzygnięciem kasacyjny organu II instancji, przeprowadzono w dniach od 19 października 2020 r. do 22 lutego 2021 r. kontrolę zasadniczą na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, obejmującą całe gospodarstwo skarżącego, po zakończeniu której sporządzono raport o nr [...]/[...]. Kontrola wykazała, że zadeklarowana do płatności powierzchnia jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi [...] ha. Część terenów nie była użytkowana rolniczo, natomiast na części z działek prowadzona była eksploatacja złóż. Ustalono także, że choć kontrola dotyczyła kampanii 2020, to jednak stwierdzone nieprawidłowości miały wpływ na ustalenie rzeczywistej, użytkowanej rolniczo, powierzchni działek rolnych w kampanii 2019. W dniu 14 kwietnia 2021 r. przeprowadzono dodatkową kontrolę na miejscu.
W tym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, decyzją z dnia 28 maja 2021 r. (nr 0008-2021-004411), przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2019 w łącznej wysokości 6 259,99 zł jako płatność ONW typ górski, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 701,51 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niegodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, a także odmówił przyznania płatności ONW typ specyficzny strefa II i nałożył sankcję w wysokości 6 296,22 zł.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że powierzchnia zadeklarowana do płatność ONW typ górski na rok 2019 wyniosła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie postępowania została ustalona na poziomie [...] ha. Na kierunek podjętego rozstrzygnięcia miała wpływ przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar (MKO), a także wynik kontroli administracyjnej. Organ I instancji zaznaczył, że na podstawie wyników z kontroli na miejscu ustalono, iż wykluczeniu z powierzchni objętej płatnością ONW typ górski powinna podlegać powierzchnia [...] ha (części działki rolnej [...]) oraz [...] ha w związku z konfliktem kontroli krzyżowej dla działki ewidencyjnej nr [...]/[...]. W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności ONW typ górski wyniosła [...] ha.
Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeśli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza [...]% lub [...] ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] ha, tj. [...]%, pomoc przyznano po pomniejszeniu obszaru stwierdzonego o [...] ha, czyli do powierzchni wynoszącej [...] ha. Kwota płatności wyniosła zatem 5 259,99 zł z uwzględnieniem pomniejszenia o kwotę 127,76 zł (2% płatności) wynikająca ze złożenia wniosku o płatność po terminie.
W kwestii płatności ONW typ specyficzny strefa II organ I instancji wyjaśnił natomiast, że powierzchnia zadeklarowana do tej płatność na rok 2019 wyniosła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie postępowania została ustalona na poziomie [...] ha. W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] ha. Ponieważ zmniejszenie płatności wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, Kierownik BP ARiMR w Kłodzku odmówił przyznania ONW typ specyficzny strefa II oraz naliczył karę administracyjną w wysokości 6 296,22 zł.
Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego we Wrocławiu za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku. Skarżący uznał, że trzecia z kolei decyzja wydana w jego sprawie jest najbardziej dla niego niezrozumiała i że pisana była "po złości". Według jego opinii należy orzec w sprawie, uchylić decyzję albo skierować sprawę do sądu.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 11 października 2021 r. (nr 9001-2021-001248) organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, wskazując, że wydana decyzja jest prawidłowa.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że tryb i warunki przyznawania płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW). Zauważył, że na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli spełnia określone tym przepisem warunki. Organ odwoławczy powołał regulacje art. 58 ust. 2, art. 59, art. 67 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 47 z 20.12.2013 r., s. 549, dalej: rozporządzenie 1306/2013). Zauważył ponadto, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181/48 z 20.06.2014, dalej: rozporządzenie 640/2014), system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.
Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie, w pierwszej kolejności dokonał analizy materiału sporządzonego na okoliczność przeprowadzonej kontroli - raportu z czynności kontrolnych, szkiców i fotografii wykonanych podczas wizytacji terenowej. Z analizy dokumentacji pokontrolnej wywiódł, że działki rolne [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obarczone zostały kodem nieprawidłowości DR18, oznaczającym, że na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, działka rolna P obarczona została kodem nieprawidłowości DR33, który oznacza, że cała działka rolna nie jest gruntem rolnym. Natomiast w przypadku działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], kontrola stwierdziła powierzchnię mniejszą od deklarowanej. Stany kontrolowanych działek zostały utrwalone na dokumentacji fotograficznej oraz na szkicach kontrolowanych działek. Zauważył jednocześnie, że co prawda kontrola dotyczyła stanu działek zgłoszonych w kampanii 2020, dokumentacja fotograficzna dotyczy bez wątpienia stanu istniejącego w roku przeprowadzenia wizytacji, jednakże zastosowane kody pokontrolne jak i uwagi zawarte w raporcie mają wpływ na ustalenie faktycznej, użytkowanej rolniczo powierzchni w kampanii 2019. Mając na uwadze powyższe, przy ustaleniu powierzchni objętej wsparciem na rok 2019, Kierownik BP ARiMR w Kłodzku, zobowiązany był do uwzględnienia wyników z przeprowadzonej kontroli na miejscu, co też uczynił.
W ocenie Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz ich wyniki nie budzą zastrzeżeń. W raporcie pokontrolnym nr [...]/[...] opisano nie tylko wyniki tych czynności, ale także dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty stan zgłoszonych do płatności upraw na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych (dokumentacja zgromadzona została na płycie CD). Ponadto sporządzono szkice działek rolnych, na których naniesiono obszary użytkowane, tereny niekwalifikujące się do płatności ze wskazaniem kierunku wykonania fotografii. Dokonując porównania tak sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonego wywiadu i ortofotomap z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym, stwierdzić należy, że ustalenia Kierownika BP ARiMR w Kłodzku w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Na podstawie analizy materiałów sporządzonych podczas kontroli organ II instancji uznać, że na powierzchni działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] nie wykonano w danym roku żadnych zabiegów przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się chwastów. Na fotografiach wykonanych podczas kontroli widać wyraźnie, że kontrolowane powierzchnie w granicach tych działek porośnięte są niepożądaną roślinnością. Dodatkowo w uwagach w raporcie z czynności kontrolnych, zawarto informację, że na w/w działkach w roku bieżącym, tj. w 2020 oraz w poprzednim, nie wykonano zabiegów agrotechnicznych. Na marginesie organ wskazał, że strona w piśmie odwoławczym nie kwestionowała ustaleń dokonanych podczas kontroli, a jedynie odniosła się do samej decyzji, która jej zdaniem nie jest prawidłowa. Uznał na tej podstawie, że stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli dokonanej w gospodarstwie skarżącego jest bezsporny, a wyniki tej kontroli, z uwagi na zastosowane kody nieprawidłowości, mają wpływ na ustalenie prawidłowej powierzchni, do której przysługuje Stronie wsparcie za 2019 rok. W przypadku działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], kontrola stwierdziła powierzchnię mniejszą od powierzchni zadeklarowanej, do każdej z tych działek zastosowano kody pokontrolne. Kierownik BP ARiMR w Kłodzku uwzględnił te wyniki na kampanię 2019 r. Po analizie raportu nr [...]/[...] i zastosowanych kodów dokonano aktualizacji powierzchni MKO. Zweryfikowano nałożenie wyłączeń na podstawie wektora z kontroli na miejscu, wyłączono z płatności tereny, które miały przypisane kody DR51 i DR52, przywrócono tereny, które miały przypisany kod DR53. Zostały wyznaczone nowe wartości MKO dla działek ewidencyjnych, na których zlokalizowane były działki rolne [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].
Dalej organ wywiódł, że analiza aktualnej ortofotomapy, dla której zdjęcie wykonane zostało w dniu 12 czerwca 2019 r. oraz 29 czerwca 2019 r. oraz zdjęć pochodzących z innych źródeł (geoportal Dolny Śląsk) wskazuje, iż na powyższych działkach rolnych [...],[...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] na których miał znajdować się TUZ, skarżący nie wykonał żadnych zabiegów zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów oraz zmierzających do zniszczenia niepożądanej roślinności, nie wykonał też koszenia działek, dlatego cała ich powierzchnia (w przypadku działki [...], [...], [...], oraz [...]) została wykluczona z płatności na 2019 rok, bądź działka rolna leży na terenie kopalni i rozpoczęły się już prace wydobywcze na zadeklarowanym terenie (w przypadku działki rolnej [...], [...], [...]). W przypadku pozostałych działek rolnych (działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]) powierzchnię wykluczoną stanowiły obszary zadrzewione, zakrzaczone oraz obszary, na których nie został wykonany żaden zabieg agrotechniczny zapobiegający rozprzestrzenianiu się niechcianej roślinności. Stwierdzone zadrzewienia i zakrzaczenia są zwarte, dlatego nie mogły zostać zakwalifikowane do płatności, gdyż nie są gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu w rozumieniu art. 4 pkt. 1 lit. c rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
Na pomniejszenie zadeklarowanej we wniosku na 2019 rok powierzchni, wpływ miał również wykryty podczas kontroli administracyjnej, błąd kontroli krzyżowej. Skarżący we wniosku na 2019 rok zadeklarował działki ewidencyjne nr [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...], [...]/[...], [...]/[...] i [...] [...]/[...], które również zostały zadeklarowane na innych wnioskach pomocowych.
Po weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji, Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu stwierdził, że Kierownik BP ARiMR w Kłodzku prawidłowo zastosował obowiązujące w tym względzie przepisy prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że trzecia decyzja wydana przez organ Ii instancji jest dla niego niezrozumiała, z kolei decyzja organu I instancji była nie merytoryczna i podyktowana osobistą zemstą za wytykanie i udowodnienie łamania prawa przez pracowników ARiMR w Kłodzku. Wskazał także, że poprzednie decyzje Dyrektor OR ARiMR we Wrocławiu, w ramach których organ ten orzekał na korzyść poprawności przepisów, wytykając błędy po stronie organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę DO ARIMR, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wniósł o jej oddalenie.
W toku rozprawy ustanowiony w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnik skarżącego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zakwestionował materiał dowodowy, na podstawie którego stwierdzono, że rolnik nie wypełnił swoich obowiązków, a także zakwestionował sposób wykonania i jakość zdjęć, na których oparły się organy orzekające w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego odpowiednich przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DOR ARiMR z dnia 11 października 2021 r. (nr 9001-2021-001248) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku z dnia 28 maja 2021 r. (nr 0008-2021-004411) w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019.
Podstawa materialnoprawna powyższych decyzji, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, jest następująca.
Stosownie do § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych, na których jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia 1306/2013 o powierzchni co najmniej 0,1 ha na której prowadzona jest działalność rolnicza, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013. W świetle tej regulacji, działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję; lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Użytki rolne, na których prowadzona jest działalność rolnicza zdefiniowane, przez art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, oznaczają każdy obszar zajęty przez grunty orne, trwałe użytki zielone, pastwiska trwałe lub uprawy trwałe określone w art. 4 rozporządzenia nr 1307/2013.
Z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW wynika z kolei, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (ust. 1). Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 2).
Za użytek rolny, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013, uważa się każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Dany obszar można uznać za użytek rolny jedynie wówczas, gdy jest na nim prowadzona działalność rolnicza. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia, działalność rolnicza oznacza:
(i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;
(ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.
Sąd pragnie podkreślić, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje spełnienie warunków zarówno w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. W konsekwencji beneficjent musi liczyć się z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna podlegająca zwrotowi. Obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą wypełnienia wniosku o płatność leży zatem po stronie wnioskującego o płatność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 841/21, LEX nr 3331905).
Wskazać także należy, że w myśl art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014") państwa członkowskie dopilnowują, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013., jak również do celów środków obszarowych, o których mowa w art. 28-31 rozporządzenia nr 1305/2013.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym rodzajem kontroli jest kontrola administracyjna, natomiast kontrola na miejscu (wizytacja terenowa) ma charakter jedynie uzupełniający.
Ponadto, w myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.
W tym kontekście należy zauważyć, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat. Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanej powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS), w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, LEX nr 2629195).
Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 4956/16, LEX nr 2464956). Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1214/19, LEX nr 3037084).
Weryfikacja wniosku o płatność odbywa się w ramach kontroli administracyjnych bądź kontroli na miejscu. Z kolei zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).
Zgodnie ponadto z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:
a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;
b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;
c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie w przypadku, gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014).
Przechodząc do oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń odnośnie do użytkowania przez skarżącego niektórych działek rolnych na areale mniejszym niż zadeklarowanym we wniosku, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na specyfikę postępowania dowodowego dotyczącego płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich jest szczególnym postępowaniem, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego doznają istotnych modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm.; dalej jako "ustawa") z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy, jak stanowi z kolei art. 27 powołanej ustawy, organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1).
Jak wskazano natomiast w ust. 2 powołanego artykuł, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z treści powołanego przepisu w orzecznictwie wywodzi się, że regulacja ta - odmiennie od treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - zasadniczo ogranicza obowiązek działania organów z urzędu. Tak więc sytuacja procesowa stron w postępowaniach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich w zakresie dowodzenia zasadności składanych wniosków została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 374/19). Oznacza to, że obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.
Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).
Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej.
Co nie mniej istotne, w postępowaniu z wniosku producenta o przyznanie płatności, mający istotne znaczenie dla sprawy fakt rzeczywistego areału gruntów, których wniosek dotyczy, wykazywany może być protokołem z czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07).
Powołany wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07 zapadł wprawdzie na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. poz. 40), jednakże w ocenie Sądu powyższe rozważania w nim zawarte pozostają aktualne również w obowiązującym stanie prawnym, w którym ustawodawca, w przepisie art. 47 ustawy, podobnie jak w nieobowiązującej już ustawie, przewidział możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem weryfikacji spełnienia przez stronę warunków przyznania płatności, z których sporządza się raport.
Powyższe ma o tyle istotne znacznie, że skarżący nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją podnosi, iż wyniki kontroli są nieprawidłowe, nie przedstawiając jednakże żadnych konkretnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.
Kontrola na miejscu – co należy podkreślić – została w niniejszej sprawie przeprowadzona przez dysponujących odpowiednią wiedzą pracowników Biura Kontroli na Miejscu, które następnie dokonało ponownej weryfikacji wyników kontroli. Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1069/15).
W tym stanie rzeczy, szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe wywody na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd wskazuje, że stosownie do art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej. Maksymalną powierzchnię referencyjną określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 35 rozporządzenia Komisji nr 639/2014.
Jednocześnie we wniosku o przyznanie pomocy, rolnik ma obowiązek wymienić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię, położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014). Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie wypełnionym formularzu wniosku o przyznanie płatności (tzw. wnioski spersonalizowane) - rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki. Rolnik powinien dokonać korekty otrzymanych od ARiMR danych referencyjnych. Jeżeli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje na materiale graficznym nowy obrys działki referencyjnej czy też zakreśla przebieg prawidłowych granic działek rolnych (art. 16 rozporządzenia (UE) nr 809/2014). Rolnik ma zatem możliwość "zanegowania" wyznaczonego przez ARiMR maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w ramach poszczególnych działek referencyjnych, jeżeli uzna, że nie znajduje on potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny. W takim przypadku, Agencja ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ewentualnej korekty ustalonych w systemie LPIS powierzchni referencyjnych (MKO).
W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że dane zgłoszone przez skarżącego w treści wniosku o płatność zostały zanegowane w ramach przeprowadzonej kontroli krzyżowej, podczas których stwierdzono, że w stosunku do niektórych zadeklarowanych przez stronę do płatności działek wystąpił konflikt polegający na nieprawidłowym ich zgłoszeniu do płatności, podczas gdy ich jedynym użytkownikiem była inna osoba, która również działki te zgłosiła do płatności.
Podczas przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli na miejscu stwierdzono liczne nieprawidłowości na działkach zgłoszonych do płatności. Co ważne, z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 53 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, raport z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, a tym samym mógł stanowić podstawę do czynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych w kwestii powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Podkreślić należy, że skarżący, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, nie podniósł ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też w skardze do Sądu, żadnych konkretnych zarzutów, jak również dowodów na poparcie swojego stanowiska, pomimo że przewidziany w ustawie w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom organów obciąża skarżącego.
Należy w związku z tym zauważyć, że zasadniczym powodem odmowy przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i nałożenia sankcji, a także pomniejszenie pozostałych płatności było stwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest większa od powierzchni stwierdzonych, co zostało objęte w szczególności kodem DR18 i DR33, w stosunku do których przy weryfikacji raportu nie stwierdzono błędów.
Analiza akt administracyjnych potwierdza, że organy w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliły, że w sprawie wystąpiły nieprawidłowości, które miały wpływ na ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności.
Pierwsza grupa błędów dotyczyła działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz części działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], którym przypisano kod błędu DR18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w roku 2019 i 2020 w całości bądź części). Poszycie tych działek stanowiły nieużytki, drzewa, krzaki, droga, wyrobisko kopalni, skarpy kamieni. Stwierdzono, że skarżący nie wykonał żadnego zabiegu zapobiegającego rozprzestrzenianiu się niechcianej roślinności. Z kolei działce rolnej nr [...] przypisany został kod DR33, który oznacza, że cała działka rolna nie jest gruntem rolnym. Natomiast w przypadku działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] kontrola na miejscy wykazała powierzchnię mniejszą od deklarowanej.
Podkreślono także, że nieprawidłowości majce wpływ na przyznanie wsparcia stwierdzone zostały w stosunku do działek, na których skarżący zadeklarował trwałe użytki rolne (TUZ). Analiza ortofotomapy oraz innych dostępnych źródeł wykazała, że na działkach rolnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], na których miał znajdować się TUZ, skarżący nie wykonał żadnych zabiegów zapobiegającego rozprzestrzenianiu się chwastów oraz zmierzających do zniszczenia niepożądanej roślinności; nie wykonał też koszenia tych działek, dlatego cała ich powierzchnia (w przypadku działki [...], [...], [...] oraz [...]) została wykluczona z płatności na 2019 r. W przypadku natomiast działek [...], [...] i [...] stwierdzono, że leża one na terenie kopalni i rozpoczęły się już prace wydobywcze na zadeklarowanym terenie. W przypadku pozostałych działek rolnych ([...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]) powierzchnię wykluczoną stanowiły obszary zadrzewione, zakrzaczone oraz obszary, na których nie został wykonany żaden zabieg agrotechniczny zapobiegającego rozprzestrzenianiu się niechcianej roślinności. Organ ustalił, że stwierdzone zadrzewienia i zakrzaczenia są zwarte, dlatego nie mogły zostać zakwalifikowane do płatności, gdyż nie są gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013.
W związku z tym, w odniesieniu do opisanych działek rolnych, dokonano aktualizacji maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Dokonano tego także w stosunku do terenów, którym w trakcie kontroli przypisano kody błędu DR51 i DR52.
Ustalenia powyższe nie wynikały jedynie z czynności sprawdzających przeprowadzonych przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu ARiMR (które według skarżącego nie zostały przeprowadzone prawidłowo), ale zostały one skonfrontowane z danymi LPIS.
W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy oparły swoje ustalenia o wyniki kontroli przeprowadzonej kontroli na miejscu, która wykazała, że na powierzchni wykluczonej nie były przeprowadzane zabiegi agrotechniczne, jak również nie zostały spełnione warunki przyznania wnioskowanej płatności wynikające z § 2 rozporządzenia ONW - we wniosku do płatności zadeklarowano powierzchnię, na której nie była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013.
Na pomniejszenie zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku powierzchni wpływ miał również stwierdzony podczas kontroli administracyjne błąd kontroli krzyżowej. Skarżący zadeklarował bowiem do płatności działki ewidencyjne nr: [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...], [...]/[...], [...]/[...] i [...]/[...], które również zostały zadeklarowane na wnioskach pomocowych innych rolników.
W ocenie Sądu, w wyniku weryfikacji raportu z kontroli na miejscu, jako kluczowego dowodu w sprawie, organy dokonały zatem pomniejszeń kwoty płatności, ze względu na stwierdzone podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości. Pomiarów powierzchniowych działek rolnych dokonano w odniesieniu do obszaru użytkowanego rolniczo przez producenta rolnego w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych. Nie zostało zatem potwierdzone, aby materiał dowodowy, w oparciu o który organy rozstrzygały w niniejszej sprawie, był wadliwy.
W niniejszej sprawie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zweryfikowane w toku kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w oparciu o dane wynikające z systemu LPIS, którego element stanowi ortofotomapa. Na tej podstawie, oraz przy wykorzystaniu danych pozyskanych w toku kontroli na miejscu, został ustalony w odniesieniu do każdej z działek maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO). Zakwestionowany na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego sposób wykonania zdjęć oraz ich jakość, odnoszona w gruncie rzeczy do jakości zdjęć zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mógł okazać się zarzutem uzasadnionym. Przede wszystkim z tego względu, że powierzchnie referencyjne jednolitego systemu LPIS wyznaczone są przede wszystkim w oparciu ortofotomapy stanowiące obrazy lotnicze lub satelitarne, a tym samym zarzuty skarżącego dążą w dużej mierze do podważenia samej istoty ustanowionego na poziomie europejskim zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), opisanej już w niniejszym uzasadnieniu. Z kolei rzekoma wadliwa jakość dokonanych zdjęć nie może być utożsamiana z jakością wydruku ich nośnika – w tym wypadku zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienia. Skarżący – co zostało już zasygnalizowane – miał możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, żądając m.in. przedstawienia zgromadzonego na poparcie twierdzeń organu materiału dowodowego, w tym także dostępu do źródłowym dowodów w postaci wysokiej jakości zdjęć pochodzących z ortofotomapy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby zgłaszał w tym zakresie stosowne żądania.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń samego skarżącego podnoszonych w toku rozprawy, jakoby wykaszał na posiadanych łąkach wszelkie tzw. niedojady pozostałe po wypasie owiec, które to tereny organ wyłączył z płatność, Sąd wskazuje, że organ, dokonując w oparciu o system LPIS wyznaczenia maksymalnych kwalifikowanych obszarów, dokonuje odpowiedniej interpretacja badanych powierzchni, uwzględniając wszelkie istotne okoliczności, w tym charakter gruntów. Skoro zdaniem skarżącego organy nieprawidłowy pomniejszyły powierzchnie gruntów podlegających płatności, winien w tym zakresie przedstawić odpowiednie dowody na poparcie swoich twierdzeń biorąc pod uwagę przerzucony na niego ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystane dla siebie skutki prawne. Z obowiązku tego skarżący się nie wywiązał, z tego też względu nie sposób było uznać jego twierdzeń za udowodnione.
Tym samym brak było podstaw do podważania wiarygodności raportu z kontroli przeprowadzonej w dniach od 19 października 2020 r. do 22 lutego 2021 r. Kontrola została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej przewidzianej przez prawo, przez upoważnionych do tego inspektorów terenowych, a udział strony w kontroli nie był konieczny. Sam raport został sporządzony prawidłowo, został zweryfikowany i zatwierdzony, został też doręczony stronie.
Sąd podziela ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której co do działek zgłoszonych do płatności dokonano szczegółowej analizy przyczyn pomniejszenia płatności - weryfikując szkice graficzne i zdjęcia wykonane w trakcie kontroli na miejscu i porównując je z obszarami objętymi wnioskiem.
Reasumując Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i ustaliły skarżącemu prawidłową wysokość płatności ONW na rok 2019.
Ze względu na stwierdzone uchybienia organ nie mógł odstąpić od nałożenia sankcji przewidzianych w art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Wskazany przepis stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony.
Wyjątki od stosowania kar administracyjnych przewiduje art. 15 cytowanego rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z jego treścią kar administracyjnych (...) nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność (ust. 1). Podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji (ust. 2).
Z powyższymi przepisami koreluje treść art. 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. Właściwy organ rejestruje takie wycofanie (ust. 2). Jeśli natomiast właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności w dokumentach, o których mowa w ust. 1, lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność (ust. 2).
Z akt administracyjnych wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłodzku, w pismach z dnia 19 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 8 stycznia 2020 r., wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości części wspólnej wniosku, wskazując na szereg nieprawidłowości. Natomiast wycofanie przez skarżącego części powierzchni, których – jak wskazał – nie użytkował i podał jedynie omyłkowo, nastąpiło dopiero w dniu 19 lutego 2020 r.
Ta zasygnalizowana przez skarżącego omyłka nie mogła, zdaniem Sądu, stanowić podstawy odstąpienia od kary administracyjnej także w oparciu o art. 4 rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 59 ust. 6 i art. 64 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1306/2013. Choć organu przepisów tych nie analizowały w kontrolowanych rozstrzygnięciach, to z racji braku podstaw do ich zastosowania, nie stanowiło to wad postępowania.
W tej kwestii Sąd w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 945/22 (LEX nr 3506592). Z oczywistym błędem w rozumieniu tych przepisów mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy z treści samego wniosku i niebudzących wątpliwości okoliczności towarzyszących wynika, że jego treść powinna być inna. Ów dyssens, niezgodność sporządzonego tekstu z rzeczywistą wolą strony musi być widoczny już na skutek pobieżnej lektury wniosku, jego załączników i pozostałych dokumentów, "na pierwszy rzut oka". Jego wykrycie nie powinno zatem wymagać pogłębionej analizy merytorycznej żądania strony. Tego rodzaju błąd traktuje prawodawca unijny jako omyłkę podlegającą skorygowaniu w każdym czasie, której wystąpienie eliminuje możliwość obciążenia jednostki jego konsekwencjami. Z okoliczności analizowanej sprawy wynika natomiast, że wystąpienie rozbieżności co do deklarowanej powierzchni kwalifikującej się do płatności stwierdzono dopiero na skutek kontroli krzyżowej, która wykazała, iż te same działki zostały zadeklarowane do płatności przez innych rolników. Skoro płatność może być przyznana rolnikowi posiadającemu prawo do użytkowania gruntów, do których ubiega się o przyznanie tych płatności, a warunek posiadania prawa do użytkowania gruntów może zostać spełniony poprzez wszystkie dopuszczone prawem formy, kwestia własności nie ma przesądzającego znaczenia. Zgłoszenie więc do płatności gruntów, co do których skarżący nie posiadał prawa własności, nie stanowiło okoliczności wyłączających z samej zasady możliwości jej przyznania, a tym samym nie mogło być poczytane za oczywisty błąd.
Wyliczona zatem przez organ procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, w przypadku płatności ONW typ specyficzny strefa II, wynosi 296,486%. Prawidłowo zatem organ zastosował przepis art. 19a ust. 1 ww. rozporządzenia nr 640/2014. Organ szczegółowo przedstawił w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia wysokości kary. Strona nie podnosiła żadnych zarzutów co do wyliczenia kwoty sankcji, również Sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania.
Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek wadliwości także w stosunku do rozstrzygnięcia organów w kwestii przyznania płatności ONW typ górski.
Reasumując uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.