III SA/Wr 1019/21

III SA/Wr 1019/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Katarzyna Borońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 821/23 - Wyrok NSA z 2024-08-14
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 423
art. 28 ust. 3 i 3a
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska -Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 listopada 2021 r., nr 2580/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchylono zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. A. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład, organ, organ rentowy) z dnia 8 listopada 2021r. (nr 2580/2021) o odmowie umorzenia skarżącej należności:
1) z tytułu składek wynikających z decyzji ZUS z 19 grudnia 2017 r. (znak: 190000/71/43/3728-0/2017/RED), którą orzeczono o odpowiedzialności skarżącej jako spadkobiercy po zmarłym mężu L. A. za zobowiązania spadkodawcy z tytułu niezapłaconych składek za zatrudnionych pracowników oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 81 707,07zł ,
2) 2 ) z tytułu składek wynikających z decyzji ZUS z 19 grudnia 2017 r. (znak: 190000/71/43/3728-0/2017/RED), którą orzeczono o odpowiedzialności skarżącej jako spadkobiercy po zmarłym mężu L. A. za zobowiązania spadkodawcy z tytułu niezapłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 59 840,74 zł.
W uzasadnieniu wniosku z 18 sierpnia 2021 r. o umorzenie należności z tytułu ww. składek po zmarłym mężu strona wskazała, że z tego co pozostało z majątku oraz z niskiej emerytury nie jest w stanie spłacić zaległości wobec Zakładu. Podkreśliła, że nabyła spadek z dobrodziejstwem inwentarza i ZUS jako wierzyciel ma prawo zaspokoić się z majątku po mężu w części tj. ½, w zakresie czynnej masy spadkowej. Zaznaczyła, że poza długami nie posiada nic, zaś zawarte w spisie inwentarza ruchomości to zużyte bezwartościowe sprzęty domowe i gospodarcze. Pozostało też gospodarstwo domowe obciążone hipotekami na rzecz Banku na kwotę ponad 206 000 zł, poza budynkiem mieszkalnym pozostały tylko budynki do rozbiórki, walące się stodoły. Skarżąca podniosła, że jest ponad 70-letnią schorowaną osobą, przeszła operację [...], ma [...], a od stycznia 2021 r. ma zmiany [...] i leczy się [...], brakuje jej środków na leki, stałe opłaty oraz opal na zimę. Godność nie pozwala jej zwrócić się o pomoc do opieki społecznej. Na wezwanie Zakładu przedłożyła dokumentację finansową i lekarską celem potwierdzenia swojej sytuacji życiowej i majątkowej.
Organ, w oparciu o przedłożoną przez skarżącą dokumentację, ustalił, że skarżąca mieszka sama, ma troje dorosłych dzieci, które zamieszkują osobno, nie pracuje, nie ma nikogo na utrzymaniu i nie spłaca alimentów. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, zadłużonego na rzecz banku i ZUS na kwotę ponad 280 000 zł, z którego pozostał jedynie budynek mieszkalny, zaś pozostałe budynki są zrujnowane. Skarżąca nie posiada majątku ruchomego, pobiera emeryturę w kwocie 1720, 67 zł netto ( wg oświadczenia - 1707 zł) miesięcznie, w 2020 r. uzyskała z tego tytułu dochód brutto w wysokości 24 494,44 zł , a ponadto otrzymała dopłatę rolną w kwocie 3000 zł. Ponosi koszty stałe z tytułu: podatku rolnego – 614 zł, podatku od nieruchomości -121 zł, opłaty za wywóz śmieci – 360 zł, opłaty za wodę – 135 zł, opłat stałych za telefon – 115 i 41 zł, Cyfrowy P. – 120 zł, obowiązkowego ubezpieczenia rolniczego – 740 zł, energii elektrycznej -120 zł, zakupu leków – 150 z, zakupu opału – 853 ( środki z pożyczki). Z Baz Danych Ksiąg Wieczystych wynika, iż skarżąca jest właścicielką gruntów ornych o powierzchni [...] ha, na której to nieruchomości zabezpieczone są należności z tytułu składek oraz gruntów rolnych zabudowanych o powierzchni [...]ha.
W uzasadnieniu decyzji odmawiającej umorzenia zaległości z tytułu wskazanych należności składkowych organ wyjaśnił, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4 i 4a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) – dalej: u.s.u.s. gdyż okoliczności z nich wynikające nie wystąpiły. Z uwagi na to, że skarżąca odpowiada za zobowiązania z tytułu składek po zmarłym mężu, nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b, i 4c; z przyczyn oczywistych nie zachodzi też przesłanka związana ze śmiercią dłużnika ( pkt 1), zaś wysokość zadłużenia wobec ZUS przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, a więc nie została spełniona przesłanka z pkt 4a art. 28 ust. 2 u.s.u.s., nie można też jednoznacznie stwierdzić, ze w postępowaniu egzekucyjnym nie uda się uzyskać kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 5 i 6). Organ stwierdził jednocześnie, że wobec strony nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczące zaległych składek, wobec nie został potwierdzony brak majątku, z którego można byłoby egzekwować należności wobec ZUS. jednak zostało ono umorzone z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.
Odnosząc się natomiast do możliwości umorzenia zaległych składek w na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. tj. w przypadkach wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365) – dalej: rozporządzenie, organ stwierdził, że z uwagi na to, iż skarżąca odpowiada jako spadkobierca, nie ma wobec niej zastosowania przesłanka, o której mowa w §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Odosząc się do wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 przesłanki (dotyczącej przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności), ZUS wskazał, że jakkolwiek z twierdzeń skarżącej i dokumentacji medycznej wynika, że skarżąca cierpi na różne choroby przewlekłe, to warunkiem umorzenia zaległych należności na tej podstawie jest, by skutkiem choroby było pozbawienie zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu. Nie ma to miejsca w przypadku skarżącej, która uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury, pozwalający na stopniową spłatę zadłużenia.
W kontekście przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ dokonał oceny sytuacji majątkowej skarżącej i - odwołując się do kryterium minimum socjalnego – stwierdził, że wykazywany przez stronę dochód w kwocie 1720,67 zll przewyższa minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego (1707 zł), wobec czego wykluczyć należy przesłankę ubóstwa. Podkreślił, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości, które nie stanowią jej miejsca zamieszkania, a zatem istnieje majątek, który może być źródłem spłaty zadłużenia. Umorzenie zaległości na tym teapie byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Odnosząc się do wniosku skarżącej, w którym wskazała ona, że w aktualnym postępowaniu egzekucyjnym komornik pobiera na rzecz spłaty długów po mężu kwotę 440 zł, Zakład stwierdził, że posiadanie innych zobowiązań, zarówno publicznoprawnych, jak i prywatnych, nie stanowi podstawy umorzenia należności składkowych, bowiem zobowiązania wobec ZUS, ze względu na ich charakter, nie mogą być traktowane jako drugorzędne względem pozostałych zobowiązań. Organ zauważył ponadto, że istniejąca zaległość nie jest w chwili obecnej regulowana i nie ma wpływu na poziom zaspokojenia potrzeb życiowych skarżącej. Podkreślił, że o ważnym interesie dłużnika nie świadczy samo istnienie uciążliwości i trudności w spłacie zadłużenia. ZUS, mając natomiast na uwadze interes wnioskodawcy, musi się także kierować interesem społecznym, zaś środki uzyskane ze składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent inwalidzkich i emerytur.
W skardze na decyzję Zakładu, odmawiającą umorzenia jej zaległości, strona wniosła o jej zmianę i umorzenie należności składkowych. Podtrzymała twierdzenia o trudnej sytuacji finansowej, życiowej i zdrowotnej oraz braku środków na spłatę zadłużenia. Zaznaczyła, że egzekucja z nieruchomości jest bezskuteczna, gdyż nie ma chętnych na poniemiecki, zrujnowany budynek i kawałek ziemi, a nawet przy ewentualnej egzekucji z jej gospodarstwa rolnego, skarżąca nie ma możliwości zabezpieczenia mieszkania. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest, by ZUS w swojej decyzji wskazywał, że można gospodarstwo rolne poszatkować i sprzedać po kawałku grunty rolne – byłoby to bowiem nieekonomiczne i nie zaspokoiło nawet kosztów egzekucyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentacja w zakresie powyższych przesłanek Sąd akceptuje. Natomiast artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, kompetencja do umorzenia zaległości przysługuje organowi. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. W tym zawartą we wskazanym rozporządzeniu: gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).
Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.
Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska – które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.
Podkreślić należy, że szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes budżetowy nad interes zobowiązanego, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie, ale musi argumentację każdorazowo odnieść do warunków konkretnej sprawy.
Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.
Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie spornej decyzji nie wyjaśnia jednoznacznie wątpliwości co do rzeczywistego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, w szczególności z uwagi na to, że powołuje się na różne dane dotyczące min. powierzchni gospodarstwa rolnego należącego do skarżącej oraz wysokości uzyskiwanych przez nią dochodów, których to danych Sąd nie ma możliwości zweryfikowania z uwagi na brak kompletnego materiału dowodowego w przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych.
W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. sygn. II FSK 1665/06). Przez akta sprawy administracyjnej należy przy tym rozumieć szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2331/12).
Jak już zaznaczono na wstępie, warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Przekazanie przez organ sadowi niekompletnej, wybiórczej dokumentacji sprawia, że będąca przedmiotem rozpoznania skargi decyzji tego organu nie poddaje się w istocie kontroli Sądu. Nie dysponując pełnymi aktami administracyjnymi Sąd jest bowiem pozbawiony możliwości kontroli zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie prowadził organ, zasadności oparcia się na określonych dowodach oraz rzetelności wyciągniętych na tej podstawie wniosków. Nie ma tym samym możliwości zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W przypadku sprawy takiej, jak będąca przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, a więc rozstrzygniętej przez organ na zasadzie uznania administracyjnego, braki w zakresie przekazanych akt administracyjnych uniemożliwiają Sądowi pełną kontrolę najistotniejszego elementu decyzji, jakim będzie jej uzasadnienie.
W rozpoznawanej sprawie organ przesłał wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę niekompletne akta administracyjne zawierające tekst zaskarżonej decyzji, zawiadomienie o zakończeniu postępowania w przedmiocie umorzenia należności składkowych z 11 października 2021 r. oraz wydruki wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydanych w sprawach ze skargi strony na decyzje wydane wskutek jej poprzedniego wniosku o umorzenie należności składkowych. Tymczasem z uzasadnienia skarżonej obecnie decyzji wynika, że organ opierał się m.in. na oświadczeniu skarżącej z20 września 2021 r., przekazanych przez nią dokumentach potwierdzających ponoszenie opłat stałych oraz wydatków na utrzymanie i leki, dokumentacji medycznej, a także danych pozyskanych z dostępnych rejestrów – Bazy Danych Ksiąg Wieczystych oraz Ewidencji Pojazdów. Żadne z tych dokumentów nie znajdują się w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy. Brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ustalenia co do prowadzonych postępowań egzekucyjnych, podjętych zabezpieczeń na majątku, a także wysokości przekazywanych skarżącej świadczeń z ZUS oraz ewentualnych dokonywanych z tych środków potrąceń komorniczych, na które powołuje się skarżąca.
Powyższe nie tylko nie pozwala potwierdzić danych, na które powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji ZUS, ale trzeba zwrócić uwagę, że wobec braku wskazanego materiału dowodowego zawarte w decyzji niektóre twierdzenia pozostają niejasne, co poddaje w konsekwencji w wątpliwość , czy organ dopełnił obowiązku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny na podstawie całokształtu zebranych dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) Z uzasadnienia wynika bowiem np., że skarżąca wg oświadczenia jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, obciążonego hipotekami na rzecz banku i ZUS – przy czym raz podaje kwotę zadłużenia 206 000 zł, innym razem 280 000 zł. Decyzja nie zawiera oceny prawdziwości tych twierdzeń, a jedynie w dalszej części wskazania, że z Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wynika, iż skarżąca jest właścicielką gruntów ornych o powierzchni [...] ha, na której to nieruchomości zabezpieczone są należności z tytułu składek oraz gruntów rolnych zabudowanych o powierzchni [...]ha. Trudno na podstawie powyższego stwierdzić, jaką powierzchnię nieruchomości będących własnością skarżącej, organ ostatecznie ustalił i przyjął w decyzji oraz jaki jest faktyczny rozmiar obciążeń na tych nieruchomościach. Biorąc pod uwagę, ze skarżąca powołuje się – co potwierdza organ – na otrzymanie majątku w spadku po mężu, w ½ części spadku, brak jest też jednoznacznej informacji, czy w przypadku wskazanych nieruchomości skarżąca jest ich jedyną współwłaścicielką.
W świetle przywołanych przez organ danych dotyczących wysokości dochodów skarżącej i ewentualnych potrąceń dokonywanych z tych środków, braki w zakresie kompletnych akt administracyjnych prowadzą do kolejnych wątpliwości, także co do rzetelności oceny jej możliwości finansowych w kontekście przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ bowiem dokonuje w tym zakresie oceny odwołując się do kryterium minimum socjalnego – czego zasadności co do zasady Sąd nie kwestionuje. Jednak, po pierwsze, należy zauważyć, że poziom tzw. minimum socjalnego jest kształtowany w oparciu o pewne statystyczne założenia dotyczące ponoszonych wydatków, wobec czego organ powinien zawsze, jeśli nawet traktuje to kryterium jako swoisty wzorzec, dokonywać jednak oceny możliwości finansowych strony z uwzględnieniem szczególnych okoliczności indywidualizujących jej sytuację materialną. W niniejszej sprawie w ramach oceny takich okoliczności należy wziąć pod uwagę np. deklarowany i potwierdzony poziom wydatków na ochronę zdrowia, wynikający z konkretnej sytuacji zdrowotnej strony, a także np. dodatkowe obciążenia wynikające m.in. z powołanych potrąceń komorniczych. W rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca podaje, iż spłaca komornikowi zadłużenie po mężu w kwocie 440 zł miesięcznie, jednak w ogóle się do tego twierdzenia nie ustosunkowuje. Brak materiału dowodowego w aktach sprawy uniemożliwia z kolei Sadowi jego weryfikację, nie pozwala na ocenę, czy jest to twierdzenie zgodne z prawdą i z jakiego tytułu rzeczywiście dokonywane są potrącenia oraz jak wpływają na wysokość otrzymywanego przez stronę faktycznie świadczenia. Zarazem można zauważyć, ze wielkość powołanych w decyzji potrąceń wpływa na wysokość środków pozostających w dyspozycji skarżącej w sposób istotny dla oceny, czy spełnia ona kryterium ubóstwa w świetle wysokości minimum socjalnego. Powyższe niejasności nie zostały, zdaniem Sądu wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, a zarazem brak jest kompletnego materiału dowodowego w katach administracyjnych, który stanowiłby dla Sądu punkt odniesienia.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wszystkich stawianych mu w art. 107 § 3 k.p.a. wymogów, zaś na podstawie treści zaskarżonej decyzji oraz przekazanych akt administracyjnych brak jest podstaw do uznania, że organ należycie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie bowiem decyzja, z uwagi na braki w przekazanych aktach administracyjnych, nie poddaje się kontroli Sądu.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć w pływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie w sprawie organ będzie zobowiązany uzasadnić decyzję w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, znajdujący odbicie w aktach sprawy, przy czym uzasadnienie powinno się odnosić do wszystkich istotnych okoliczności, z których organ wyciąga wnioski oraz zawierać ich jednoznaczną ocenę.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.