III SA/WR 1/04

III SA/Wr 1/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Strzebińczyk
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
OSK 1542/04 - Wyrok NSA z 2005-05-16
Skarżony organ
Wojewoda
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91  ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Sędziowie NSA Anna Moskała, Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Iwona Procajło, po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Ś. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. odstępuje od orzekania o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Uzasadnienie
Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 145, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ś. z [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Ś. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miejska w Ś. podjęła w dniu [...] m.in. uchwałę Nr [...] sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Ś. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 4 listopada 2003 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały - podjętej na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 (powinno być ust. 2) pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej ustawą) oraz art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), zwanej dalej ordynacją - organ nadzoru stwierdził, że uchwała Nr [...] podjęta została bez podstawy prawnej.
Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Ś. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A. G. w związku z niezaprzestaniem prowadzenia działalności przez radnego w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy brzmi: ,,Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: (m. in.) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy", natomiast przepis art. 190 ust. 6 ordynacji brzmi: "W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5 (w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania), radu stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu".
W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że A. G., Radny Rady Miejskiej w Ś., prowadził w okresie od 1 lipca 2002 r. do 30 września 2003 r. działalność gospodarczą, polegającą na wykonywaniu pracy na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej - zakładu budżetowego - Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ś., na podstawie umowy zlecenia zawartej dnia 25 czerwca 2002 r., a podpisanej przez Dyrektora Zakładu – Z. T.
Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] Nr [...] wynika, że "W związku z brakiem odpowiedzi i informacji o świadczeniu pracy na rzecz ZGK postanowiłem wnieść do porządku obrad sesji Rady zwołanej na dzień 29 października 2003 r. projekt uchwały Rady Miejskiej w Ś. w sprawie wygaśnięcia mandatu Radnego A. G. Ponadto informuję, że Radny A. G. podczas posiedzenia Komisji Gospodarki. Mienia... w dniu 16.10.br. i podczas posiedzenia połączonych komisji Rady w dniu 27.10.br. w obecności członków tych komisji stwierdził, że rozwiązał umowę z Zakładem Gospodarki Komunalnej w Ś. z dniem 30 września 2003 r.". Z kolei A. G. pismem z dnia 5 listopada 2003 r. wystąpił do Wojewody D. o wnikliwe zbadanie uchwały Nr [...], gdyż jako powód stwierdzenia wygaśnięcia Jego mandatu radnego wskazano art. 24d ustawy o samorządzie gminnym.
Jednakże Wojewoda D. - dokonując wykładni literalnej przepisu art. 24d "wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej" - stwierdził, że wynikający z niego ustawowy zakaz powierzania wykonywania pracy radnemu na podstawie umowy cywilnoprawnej skierowany jest wprosi do wójta (burmistrza, prezydenta), a w myśl zasady exceptiones non sunt excendentare - niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów, w szczególności karnych, wywołujących negatywne skutki w zakresie organizowania czy też pozbawiania obywateli określonych uprawnień.
Z kolei przepis powołanego wyżej art. 190 ust. 6 ordynacji stanowi rozwinięcie dla ust. 1 pkt 2a omawianego artykułu (pomimo, że - stanowiąc enumeratywnie wymienioną podstawę wygaśnięcia mandatu radnego - nie został wskazany w podstawie prawnej uchwały) w brzmieniu: "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek (...) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (...)". Z rozpatrywanego powyżej zapisu przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji na tle art. 24d ustawy nie można wywodzić podstawy - przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego na skutek łączenia tego mandatu z wykonywaniem pracy na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej na podstawie umowy cywilnoprawnej, gdyż brak jest expressis verbis skierowanego do radnego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem prac na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Wojewoda D. pismem A. G. z dnia [...] zawiadomiony został również, że przy podejmowaniu uchwały Nr [...] naruszone zostały przepisy § 12 ust. 3 Statutu Miasta i Gminy Ś. oraz § 23 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu Rady Miejskiej w Ś., zgodnie z którymi "Do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności wskazanie potrzeby podjęcia uchwały, oczekiwane skutki społeczne i finansowe oraz źródła pokrycia, jeśli powodują obciążenia dla budżetu" (§ 12 ust. 3 Statutu), zaś "W przypadku podjęcia inicjatywy uchwałodawczej przez komisję, grupę radnych i przewodniczącego rady, burmistrz wyraża swoje stanowisko do projektu uchwały. Opinie do projektu uchwały przedstawia na sesji burmistrz lub upoważniona przez niego osoba" (§ 23 ust. 3 Regulaminu) oraz "Każdy projekt uchwały przed przedłożeniem go radzie winien być zaopiniowany przez radcę prawnego urzędu" (ust. 4). ponieważ projekt uchwały przedłożony został bez uzasadnienia, a także bez opinii burmistrza i radcy prawnego.
Jakkolwiek łamanie przepisów prawa miejscowego przez Radę Miejską w Ś. - organ przepisy te stanowiący - nie powinno mieć miejsca, to w oparciu o przesłany dnia 21 listopada 2003 r. faksem wyciąg z protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] organ nadzoru uznaje naruszenia Statutu i Regulaminu w tym konkretnym przypadku za nieistotne naruszenie prawa. Z przedmiotowego protokołu sesji Rady wynika, że projekt uchwały omawiany i dyskutowany był na posiedzeniu Rady i wcześniej na posiedzeniu komisji Rady w dniu 27 października 2003r. Na zapytanie Przewodniczącego Rady dlaczego radca prawny nie zaopiniowała projektu uchwały cytuję: "Radca Prawny – U. K. stwierdziła, że przekazała informację pracownikowi Biura Rady jakie winny być zastosowane przepisy w podstawie prawnej projektu uchwały i ze względu na duże wątpliwości prawne była skłonna wystawić odnośną opinię prawną do projektu uchwały po zebraniu wszelkich danych związanych z wygaszeniem mandatu". Z kolei Burmistrz Miasta Ś. -jak wynika z protokołu - w ogóle nie wyraziła swojej opinii do projektu uchwały, pomimo że uczestnicząc w sesji Rady mogła stanowisko w sprawie przedstawić. Zarówno więc Burmistrz i radca prawny mieli możliwość wyrażenia na sesji Rady swojej aprobaty lub dezaprobaty do projektu uchwały Nr [...].
Gmina Ś. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, żądając uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 190 ust. 6 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2003, nr 159, poz. 1547). W uzasadnieniu wywodziła, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda D. stwierdzał nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w Ś. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zdaniem skarżącego naruszenia art. 190 ust 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin , rad powiatu i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 zwanej dalej ordynacją).
Stwierdzając nieważność uchwały Wojewoda D. uznał, iż dokonując wykładni literalnej przepisu art. 24d "wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej", stwierdził, że wynikający z niego ustawowy zakaz powierzania wykonywania pracy radnemu na podstawie umowy cywilnoprawnej skierowany jest wprost do wójta, a w myśl zasady exceptiones non sunt excendentare - niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów, w szczególności karnych, wywołujących negatywne skutki w zakresie organizowania czy też pozbawiania obywateli określonych uprawnień. Stwierdził również, że art. 190 ust. 6 ordynacji stanowi rozwinięcie dla ust 1 pkt. 2a omawianego artykułu w brzmienia "wygaśnięcie mandatu radnego, następuje wskutek (...) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności" oraz, że przy rozpatrywaniu powyżej zapisu art. 190 ust.1 pkt 2a ordynacji na tle art. 24d ustawy nie można wywodzić podstawy - przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego na skutek łączenia tego mandatu z wykonywaniem pracy na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej na podstawie umowy cywilnoprawnej, gdyż brak jest expressis verbis skierowanego do radnego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem prac na podstawie umowy cywilnoprawnej .
Wskazane przez Wojewodę nieistotne naruszenie prawa wynikające z naruszenia przez Radę Miejską zapisów § 12 ust. 3 Statutu MiG Ś. oraz § 23 ust. 3 i 4 Regulaminu Rady Miejskiej w Ś. zdaniem skarżącego wynikają jedynie z postawy burmistrza i radcy prawnego gdyż jak stwierdził Wojewoda "burmistrz i radca prawny mieli możliwość wyrażenia opinii na sesji rady". Skarżący uznaje postawę powyższych za działanie celowe . Zdaniem skarżącego stanowisko Wojewody dotyczące braku możliwości rozpatrywania zapisu art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji na tle art. 24 d ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za błędne, gdyż Wojewoda zgodnie z wnioskiem A. G. (pismo z dnia 5 listopada 2003 r.) ograniczył się jedynie do analizy literalnego zapisu art. 24d ustawy o samorządzie gminnym pomijające zupełnie zapisy art. 24e ust. 1, art. 24f ust. 1 oraz 47 ust. 1 ustawy. W omawianej sytuacji kierownik zakładu- budżetowego działa na. mocy udzielonego pełnomocnictwa w tym pełnomocnictwa burmistrza, a więc w jego imieniu. Zdaniem skarżącego podejmowanie dodatkowych zajęć przez radnego (umowy cywilnoprawnej z ZGK) może powodować stronniczość radnego w podejmowaniu decyzji wobec podległego mu zakłada budżetowego, tym samym podważać zaufanie wyborców do sposobu wykonywania mandatu radnego. Świadczenie usług na rzecz ZGK, należy, również zdaniem skarżącego uznać za działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, gdyż występujący stosunek formalno-prawny pomiędzy radnym, a zakładem budżetowym zawiera element mienia komunalnego, będący podstawę do wzajemnych rozliczeń finansowych stron, które wynikają z treści zawartej umowy.
Mienie komunalne jest tu niezbędnym elementem do prowadzenia przez radnego tego fragmentu jego działalności gospodarczej zdaniem skarżącego na radnym spoczywał obowiązek rozwiązania umowy cywilnoprawnej w ciągu 3 miesięcy od uzyskania mandatu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w związku podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547) uchwałą Nr [...] Wojewoda D., wszczynając postępowanie nadzorcze, wystąpił do Burmistrz
Ś. z zapytaniem o rodzaj, przedmiot i okres prowadzonej przez radnego działalności z uwzględnieniem ewentualnego wykorzystywania komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej. Pismem z dnia 17 listopada 2003 r. nr [...] Burmistrz Ś. poinformowała, że A. G. w okresie od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 30 września 2003 r., prowadząc działalność gospodarczą, wykonywał na podstawie umowy zlecenia pracę na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej - Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ś. W oparciu o umowę podpisaną przez Dyrektora Zakładu radny wykonywał usługi wymienione w § 1 przedmiotowej umowy. Ponadto radny – A. G. pismem z dnia 5 listopada 2003 r. wystąpił do Wojewody D. o zbadanie uchwały Nr [...]. W piśmie G. - ustosunkowując się do podstawy prawnej uchwały - wskazał, że powodem stwierdzenia przez Radę wygaśnięcia jego mandatu był przepis art. 24d ustawy o samorządzie gminnym.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś.
W odpowiedzi na zarzut Gminy Ś. zawarty w skardze na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, iż organ nadzoru ograniczył się jedynie do analizy literalnego zapisu art. 24d ustawy o samorządzie gminnym pomijając zupełnie zapisy art. 24e ust. 1, art. 24f, ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym informuję, iż w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru dokonał interpretacji art. 24d ustawy na tle całej ustawy o samorządzie gminnym i ordynacji. Generalny zakaz podejmowania przez radnych dodatkowych zajęć mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z treścią ślubowania zapisany w przepisie art. 24e ustawy nie został przez Ustawodawcę usankcjonowany w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Przepis art. 24e ustawy nie może być więc interpretowany osobno, ale wyłącznie w kontekście przepisów - zakazów łączenia mandatu radnego - sankcjonujących łamanie ustawowych zakazów wygaśnięciem mandatu.
Nadto Rada Miejska w Ś. wskazała, że cyt. "świadczenie usług na rzecz ZGK, należy uznać za działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, gdyż występujący stosunek formalno-prawny pomiędzy radnym a zakładem budżetowym zawiera element mienia komunalnego, będący podstawą do wzajemnych rozliczeń finansowych stron, które wynikają z treści zawartej umowy". Definicja mienia komunalnego zawarta w przepisie art. 43 ustawy o samorządzie gminnym brzmi: "mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (...) oraz innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". Z kolei przepis art. 24f ust. 1 ustawy stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Naruszenie zakazu prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego usankcjonowano w ust. la art. 24f ustawy.
Przedmiotem umowy zlecenia zawartej w dniu 25 czerwca 2002 r. przez A. G. i Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ś. było wykonywanie usług w zakresie usuwania awarii oraz sprawowania serwisu w zakresie utrzymania w pełnej sprawności urządzeń, systemów elektroenergetycznych i systemów sterowania zgodnie z Dokumentacją Techniczno-Ruchową tych urządzeń na obiektach Oczyszczalni Ścieków w Ś., Stacji Uzdatniania Wody w Ś. i Stacji Uzdatniania Wody w D. oraz prowadzenie zapisów ruchowych w książkach eksploatacji i sporządzanie protokołów po dokonanych naprawach.
Organ nadzoru dokonał oceny otrzymanych w postępowaniu dokumentów, z których wynika że radny A. G. nie wykorzystywał mienia komunalnego gminy. Podejmowane przez A. G. czynności w zakresie świadczonych usług nie polegały bowiem na sensu stricto wykorzystywaniu - używaniu mienia komunalnego. Mienie komunalne gminnej jednostki organizacyjnej nie stanowiło dla radnego narzędzia, instrumentu dla wykonywanych przez niego prac, a było jedynie przedmiotem do osiągnięcia celów stanowiących przedmiot umowy zlecenia. Radny A. G. przy prowadzeniu działalności gospodarczej - będąc odpowiedzialnym za usuwanie awarii i sprawowanie serwisu systemów elektroenergetycznych Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ś. - nie wykorzystywał więc mienia komunalnego w rozumieniu korzystania ze składników tego mienia. Wzajemne rozliczenia finansowe między stronami (w wysokości zapisanej w umowie) stanowiły z kolei wynagrodzenie za świadczone usługi.
Natomiast oczywiste jest, że kierownik gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez burmistrza (art. 47 ust.1 ustawy), działa z upoważnienia tego organu, czego organ nadzoru nie kwestionował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz.1 591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego. Wyłącznym zatem kryterium oceny sądu administracyjnego jest zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Środki nadzoru nad organami samorządu terytorialnego normują ustawy samorządowe.
Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust.1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Zgodnie z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał (zarządzeń) organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały. Do istotnego naruszenia prawa nie można zaliczyć wadliwego wskazania podstawy prawnej. Jeżeli zatem w obowiązującym systemie prawnym jest obowiązujący przepis prawa, który daje podstawę do podjęcia określonego rodzaju uchwały, samo powołanie wadliwej podstawy nie może stanowić istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.
Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje tylko podstawę prawną podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Reguluje też wymagania co do treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Według art. 91 ust. 3 "Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Stawiane w art. 91 ust. 3 wymagania co do treści mają zasadnicze znaczenie dla konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego nakłada na organ nadzoru wywiedzenie z ustaleń stanu faktycznego i przeprowadzonej wykładni przepisów prawa, naruszenia prawa prowadzącego do nieważności uchwały organu gminy. Brak uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe. Wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego nie może sanować uzasadnienie odpowiedzi na skargę.
W sprawie będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zasadnie strona skarżąca zarzuca, że organ nadzoru ograniczył prowadzone postępowanie nadzorcze do prawidłowości zastosowania art. 190 ust. 6 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja podatkowa do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. 2003, nr 159, poz. 2547) w związku z art. 24 lit. d powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Pominął dokonanie wykładni art. 190 ust.1 pkt 2 lit. a powołanej ustawy Ordynacja wyborca do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który stanowi "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności". Niezbędne było dokonanie wykładni art. 190 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 24 lit. e i art. 24 lit. f powołanej ustawy o samorządzie gminnym, dodanych ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. nr 106, poz. 679).
Zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wywody co do adresata zakazu zawartego w art. 24 lit. d powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczą istoty sprawy objętej nadzorowaną uchwałą. W oparciu o tak przeprowadzoną ocenę prawidłowości uchwały nie można było wyprowadzić zarzutu naruszenia prawa.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oparte na zarzucie braku podstawy do podjęcia uchwały przez Radę Miejską w Ś. w dniu [...] Nr [...] narusza art. 190 ust.1 pkt 2, ust. 2, ust. 6 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 lit. e i art. 24 lit. f powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W rozstrzygnięciu nadzorczym przewidziane zakazy zostały całkowicie pominięte, a analiza ich jest szczególnie istotna z punktu widzenia ogólnej zasady zakazu nadużywania stanowiska radnego.
W tym stanie rzeczy, zaskarżone rozstrzygnięcie jest podjęte z naruszeniem przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu, na podstawie art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odstąpił od orzekania o wstrzymaniu wykonania uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego.