III SA/WA 97/06

III SA/Wa 97/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk
Joanna Tarno /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Jarecka, sędzia WSA Joanna Tarno (spr.), asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r., nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości
Uzasadnienie
III SA/Wa 97/06
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r. J. G. zwróciła się o umorzenie należności składkowych. W uzasadnieniu podała, że nie jest w stanie uregulować zaległości składkowych ze względu na ciężką sytuację finansową rodziny oraz ze względu na ciężką chorobę matki, którą musi się opiekować.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. G. umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od listopada 1998 r. do stycznia 2001 r. w ogólnej kwocie 25.931,77 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadniczą przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniosku o umorzenie takich należności jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności z majątku dłużnika. Organ stwierdził, że nie znalazł również innych podstaw do umorzenia i nie dopatrzył się ważnego interesu zobowiązanej, przemawiającego za umorzeniem składek. Zdaniem organu osoba prowadząca działalność gospodarczą, będąca płatnikiem składek, powinna znać przepisy prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz przestrzegać wynikających z nich zasad i obowiązków. Musi też liczyć się z konsekwencjami braku ich realizacji. Biorąc pod uwagę uzyskiwany stały dochód wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym można stwierdzić, że aktualna sytuacja materialna nie wykazuje znamion ubóstwa zagrażającego dalszej egzystencji rodziny. Wprawdzie w załączonych dokumentach strona przedkłada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki - G. D., jednak orzeczenie to wydane jest w okresie prowadzenia przez zobowiązaną działalności gospodarczej, wobec czego można wnioskować, że sposób sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny nie uniemożliwiał jej jednoczesnego prowadzenia działalności gospodarczej.
Pismem z dnia 17 października 2005r. J.G. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności składkowych. W uzasadnieniu zobowiązana powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o umorzenie należności. Dodatkowo wskazała, że w celu uregulowania zaległości podjęła zatrudnienie, z którego zmuszona jest zrezygnować ze względu na konieczność zapewnienia opieki matce. Matka jest ciężko chora, otyła (150 kg), całkowicie uzależniona od innej osoby, po amputacji nogi, nie wstaje z łóżka, ma częste biegunki. Trzeba jej podawać basen, leki i zastrzyki z [...]. Na pokrycie zadłużenia czynszowego zobowiązana wzięła kredyt w banku. Mąż strony jest rencistą, wcześniej wziął kredyt dla zięcia, a gdy zięć przestał go spłacać - wszczęta została egzekucja z renty męża, w wyniku której spłaca on zadłużenie po 203, 40 zł. miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że umorzenia składek Zakład dokonuje zgodnie z dyspozycją przepisu art. 28 ust. 3a z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 z 1998 r., poz, 887 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003 r., poz. 1365), na podstawie dokumentów przedstawionych przez zobowiązanego, zawierających informacje o stanie majątkowym i sytuacji rodzinnej.
Organ stwierdził, że umorzenie należności składkowych jest możliwe po sprawdzeniu stanu majątkowego zobowiązanego, z którego wynika, że spłata zadłużenia spowoduje dla niego ciężkie skutki oraz brak perspektyw na poprawę istniejącego stanu. Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym. ZUS jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, dlatego też rezygnacja z dochodzenia należności musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Organ oświadczył, że po ponownej analizie sprawy nie stwierdził zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości z tytułu składek.
Pismem z dnia 7 grudnia 2005 r. J. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS, ponawiając argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżąca dodała, że mąż jej od wielu lat choruje na chorobę [...], zaś matka z amputowaną nogą jest chora na [...], leży i wymaga stałej pielęgnacji, częstego podkładania basenu i częstego mycia.
Skarżąca wyjaśniła, że zadłużenie jej powstało, ponieważ ze względu na stan matki nie mogła pracować, a formalnie musiała prowadzić działalność gospodarczą przez 2 lata, ponieważ pod tym warunkiem otrzymała w Rejonowym Urzędzie Pracy pożyczkę na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Pieniądze z pożyczki zainwestowała w maszyny szwalnicze, ale nie miała możliwości zarobienia pieniędzy na pokrycie składek, gdyż pracę mogła wykonywać tylko po 4-5 godzin dziennie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.) - należności z tytułu składek co do zasady mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Z kolei przepis 3a stanowi, że należności takie, jeżeli dotyczą ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (co zachodzi w niniejszej sprawie), mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Warunki zastosowania takiego umorzenia określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zwanego dalej "rozporządzeniem" (Dz. U. Nr 41, poz. 1365).
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione z zobowiązanym, pozostające z nim w faktycznym związku i wspólnie z nim zamieszkujące i gospodarujące.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym akceptowany jen pogląd, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, określone ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, mają charakter powszechny. Natomiast możliwość umorzenia takich należności jest odstępstwem od zasady i powinna mieć charakter wyjątkowy.
Wprawdzie kwestia umorzenia należności z tytułu składek została pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu, nie oznacza to jednak dowolności przyjętego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienia obu decyzji, które zostały wydane w sprawie, są niezwykle lakoniczne.
Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane jej są przesłanki powziętej decyzji. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno więc stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno - Postępowanie administracyjne i postępowanie prze sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154).
Tymczasem uzasadnienia obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie zawierają żadnej analizy stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanej, tak jak tego wymagają przepisy rozporządzenia, tj. nie wskazują konkretnych dochodów rodziny zobowiązanej i jej stałych kosztów utrzymania. A przecież z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynika możliwość umorzenia należności z tytułu składek gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ określa jedynie zaskarżoną decyzję, czynność odwołującej się oraz podstawę prawną, która jego zdaniem potwierdza sentencję decyzji. Nie dokonano tu żadnej analizy i oceny, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że po ponownej analizie sprawy Zakład (a nie Prezes ZUS - jak być powinno) nie stwierdził zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości z tytułu składek
Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że Prezes ZUS zbagatelizował całkowicie argument skarżącej podnoszony we wszystkich pismach znajdujących się w aktach administracyjnych, dotyczący konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (matką). Jak wynika z oświadczenia skarżącej - fakt ten stał się przyczyną niepowodzenia jej działalności gospodarczej, bowiem matka wymagała stałej pielęgnacji, co uniemożliwiło skarżącej wykonywanie pracy zarobkowej.
Tymczasem w tej kwestii organ I instancji z nieznanych przyczyn doszedł do zupełnie odwrotnych wniosków - ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki wydane było w okresie prowadzenia przez zobowiązaną działalności gospodarczej, organ uznał, że sposób sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny nie uniemożliwiał skarżącej jednoczesnego prowadzenia działalności gospodarczej.
A przecież z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wprost wynika możliwość umorzenia należności z tytułu składek z powodu konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. W tej sytuacji należy uznać, że organ naruszył art. 107 § 3 kpa, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.
W skardze podniesiono ponadto, że mąż skarżącej od wielu lat cierpi na chorobę Parkinsona, fakt ten jednak nie został ujawniony przez skarżącą we wcześniejszych pismach, nie można zatem przyjąć, że był znany organowi w chwili wydawania decyzji. Ale i bez tego faktu, na podstawie materiału zebranego w aktach administracyjnych, skarżąca przedstawia się jako osoba bezrobotna, 53-letnia, obarczona ciężką chorobą najbliższego członka rodziny.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22). Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno - op. cit., s. 49).
Należy więc uznać, że stanowisko organu, które bez przekonywującego i wyczerpującego uzasadnienia nie uwzględnia wniosku strony, w sytuacji, gdy istnieje taka możliwość - narusza również wyrażoną w art. 7 kpa zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela.
Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten stanowi rozwinięcie zasady określonej w art 7 kpa. Ten etap postępowania należy zaliczyć do najtrudniejszych, bowiem pominięcie, czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej (por. G. Łaszczyca i in. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005 r., t. I, s. 705). Podkreślić należy ponadto, że niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ tym przepisem.
W niniejszej sprawie kontrola Sądu obejmuje przede wszystkim badanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, co zostało uczynione.
Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien szczegółowo zanalizować stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżącej z uwzględnieniem jej obciążenia chorobami najbliższych członków rodziny, prawidłowo ocenić realne możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej w tych warunkach i w oparciu o to rozważyć czy skarżąca jest w stanie w całości opłacić powstałe należności.
Z powyższych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.