III SA/WA 909/06

III SA/Wa 909/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alojzy Skrodzki
Jakub Pinkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Tarno
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi Miasta T. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pobranej nienależnie dotacji celowej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku Minister Finansów (MF) uchylił decyzję Wojewody L. o nr [...] z dnia [...] października 2005 roku w części, w jakiej określała ona okres, za który naliczano odsetki od podlegającej zwrotowi dotacji w kwocie 37.368 zł i nakazał zwrot tych odsetek za okres od dnia 13 października 2005 roku do chwili zapłaty, natomiast w pozostałej części, tj. w części nakazującej Miasta [...], dalej zwanemu Miastem, zwrot nienależnie pobranej dotacji celowej na aktywizację zawodową repatrianta, utrzymał decyzję w mocy.
Jak wynikało z ustaleń Wojewody L. Miastu przyznano dotację celową przeznaczoną na aktywizację zawodową repatrianta w kwocie 37.368 zł. Przeprowadzona kontrola w zakresie prawidłowości wykorzystania tej dotacji wykazała, iż Burmistrz Miasta podpisał w dniu 1 lutego 2003 roku dwie umowy z pracodawcą dotyczące refundacji kosztów zatrudnienia oraz części kosztów wyposażenia stanowiska pracy repatrianta. Zdaniem Wojewody L. obie te umowy zostały zawarte w chwili, kiedy repatriantka, której one dotyczyły, nie miała już prawa skorzystać z form aktywizacji zawodowej określonych ustawą z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji (Dz. U. nr 106, poz. 1118, ze zm. dalej uor), albowiem nabyła obywatelstwo polskie w dniu 19 stycznia 2002 roku. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu z roku 2003 wymienione w przepisie art. 23 ust. 1 uor formy aktywizacji zawodowej mogły być stosowane w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia nabycia przez repatrianta obywatelstwa polskiego, przy czym co najmniej jedna z nich powinna była być realizowana w pierwszym roku od dnia nabycia przez repatrianta obywatelstwa polskiego. Warunki postawione przez ustawodawcę nie zostały zatem spełnione a dla oceny tego faktu nie miały znaczenia kłopoty zdrowotne repatriantki, które uniemożliwiły jej wcześniejsze podjęcie zatrudnienia.
W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta podniósł, że wykładnia art. 23 ust. 1 i ust. 3 uor przyjęta przez organ I instancji jest wadliwa, ponieważ pomiędzy obydwoma wskazanymi przepisami nie zachodzi prosta zależność. Zdaniem Miasta termin określony w art. 23 ust. 3 uor nie odnosi się do daty refundacji kosztów, lecz do realizacji jednej z form aktywizacji zawodowej. W badanej sprawie jest zaś bezsporne, że w pierwszym roku po nabyciu obywatelstwa polskiego repatriantka brała udział w szkoleniu zawodowym, na co wskazują oświadczenia dyrektora i innych pracowników [...] Domu Kultury. Miasto podniosło, że termin określony w art. 23 uor nie jest terminem zawitym, a zatem może on być przedłużony. Że jest to słuszne stanowisko wskazuje fakt, że ustawodawca zmienił przepis art. 23 ust. 3 uor w ten sposób, że zniósł obowiązek korzystania z jednej z form aktywizacji zawodowej w pierwszym roku od dnia nabycia przez repatrianta obywatelstwa polskiego. Miasto wskazało, że niemożność zatrudnienia repatriantki w terminie wynikała z trudności z uzyskaniem przez nią dowodu osobistego oraz choroby. Burmistrz Miasta wskazał, że Wojewoda L. nie wziął pod uwagę faktu, że Miasto, zapraszając polską rodzinę z Kazachstanu i biorąc na siebie niemałe koszty mieszkania i pomocy, wsparło politykę państwa w zakresie repatriacji. Miasto podniosło także, że organ I instancji naruszył przepis art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 roku, nr 15, poz. 148, ze zm. dalej uofp), albowiem w świetle powyższych wywodów nie można było uznać dotacji za nienależną.
W uzasadnieniu swojej decyzji MF podniósł, że zgodnie z art. 23 ust. 2 uor określone w art. 23 ust. 1 tej ustawy formy aktywizacji zawodowej repatriantów są realizowane na podstawie umowie zawartej pomiędzy zarządem gminy a pracodawcą. W sprawie tej jest bezsporne, że umowa taka została zawarta już po upływie terminu wskazanego w ust. 3 art. 23, tj. po roku od dnia nabycia przez repatriantkę polskiego obywatelstwa. Oznacza to - zdaniem MF - że szkolenie realizowane przez repatriantkę w [...] Domu Kultury nie było jedną z form aktywizacji zawodowej w rozumieniu art. 23 ust. 1 uor. Występujące problemy z zatrudnieniem repatriantki w ustawowym terminie jednego roku od dnia nabycia obywatelstwa polskiego (choroba, kłopoty z otrzymaniem dowodu osobistego) nie mogą w opinii organu II instancji usprawiedliwiać nienależnego pobrania dotacji. W konsekwencji należało uznać, że wobec zatrudnienia repatriantki po upływie jednego roku od daty nabycia przez nią polskiego obywatelstwa, dotacja celowa przeznaczona na jej aktywizację zawodową była pobrana nienależnie, a zatem podlegała ona zwrotowi w terminie i na zasadach określonych w art. 93 uofp.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto wniosło o jej uchylenie, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie naruszenia art. 23 uor, polegające na tym, ze żadna z form aktywizacji zawodowej repatrianta nie była realizowana w pierwszym roku od daty nabycia obywatelstwa polskiego, a także naruszenie art. 23 uor przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając swoje żądania Miasto wskazało, że MF w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do charakteru terminu z art. 23 ust. 3 uor i pominął okoliczność, która zdecydowała, że termin ten nie został dotrzymany , tj. chorobę repatriantki. Tymczasem termin ten, aczkolwiek ściśle określony, nie ma takiego charakteru, aby obiektywne przeszkody w jego dotrzymaniu nie usprawiedliwiały opóźnienia. Tak było właśnie w badanej sprawie, bowiem to przyczyna o charakterze obiektywnym (choroba i hospitalizacja) uniemożliwiły zatrudnienie repatriantki w ustawowym terminie. Dalej Miasto wskazało, że podtrzymuje wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę MF wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto wskazał, że dotacje z budżetu państwa są środkami publicznym a dowolne korzystanie z tych środków jest zabronione, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2003 roku w /s III SA 2916/01.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu.
Po pierwsze Sąd chciałby wskazać, że w sprawie niesporne są następujące ustalenia. Repatriantka, która miała być objęta formami aktywizacji zawodowej określonymi w art. 23 uor nabyła polskie obywatelstwo w dniu 19 stycznia 2002 roku. Umowy z pracodawcą, które mogły stanowić podstawę realizacji przewidzianych w ustawie form aktywizacji zawodowej Miasto podpisało w dniu 1 lutego 2003 roku. Zgodnie z § 6 umowy dotyczącej refundacji części kosztów poniesionych na wyposażenie stanowiska pracy repatrianta, pracodawca zobowiązał się zatrudnić go z dniem 1 lutego 2003 roku. Nadto ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż umowa o pracę podpisana została przez [...] Dom Kultury w dniu 31 stycznia 2003 roku (k. 11). Z kolei dotacja celowa przeznaczona na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom w zakresie pomocy dla repatriantów została przyznana decyzją Wojewody L. z dnia [...] maja 2003 roku (k. 2-3), a wniosek o udzielenie tej dotacji został złożony przez Miasto z dniem [...] lutego 2003 roku (k. 12).
Art. 23 ust. 1 uor w brzmieniu obowiązującym od 27 października 2002 roku do dnia 31 grudnia 2003 roku stanowił, że w celu zapewnienia repatriantowi źródła utrzymania i w celu jego aktywizacji zawodowej gmina może refundować pracodawcy część kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody i składki na ubezpieczenia społeczne, wyposażenie stanowiska pracy oraz szkolenie zawodowe repatrianta. Zgodnie z ust. 2 i 3 tego artykułu wymienione formy aktywizacji zawodowej mogły być realizowane na podstawie umowy zawartej pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a pracodawcą i to tylko w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia nabycia przez repatrianta obywatelstwa polskiego, przy czym co najmniej jedna z tych form powinna być realizowana w pierwszym roku od dnia nabycia obywatelstwa polskiego. Jak słusznie zauważył w odwołaniu od decyzji I instancji Burmistrz Miasta przepis art. 23 ust. 3 uor został zmieniony z dniem stycznia 2004 roku. Ustawodawca zrezygnował z warunku, że jedna z form aktywizacji powinna być realizowana w pierwszym roku od dnia nabycia obywatelstwa polskiego i wprowadził jedynie czasowe ograniczenie dla zwrotu kosztów na aktywizację zawodową repatrianta. Dodatkowo w art. 23a ustawodawca wprowadził nowy tryb zwrotu kosztów. Podstawą ich zwrotu jest bowiem umowa między właściwym starostą o repatriantem, nie zaś - jak to było do 31 stycznia 2003 roku - umowa między gminą a pracodawcą.
Przeprowadzona zmiana miała charakter głębszy i nie można uznać, że jej celem było doprecyzowanie istniejących już przepisów. Oznacza to, że do końca roku 2003 gmina mogła refundować pracodawcy część kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody i składki na ubezpieczenia społeczne, wyposażenie stanowiska pracy oraz szkolenie zawodowe repatrianta i to tylko w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia nabycia przez repatrianta obywatelstwa polskiego. Warunkiem tego było, aby przynajmniej jedna z form aktywizacji zawodowej była realizowana już w pierwszym roku od dnia nabycia obywatelstwa polskiego.
Skarżące Miasto zatem przekroczyło swoje uprawnienia, zawierając w dniu 1 lutego 2003 roku, umowy z pracodawcą, albowiem żadna z form aktywizacji zawodowej repatriantki nie była realizowana w okresie pomiędzy 19 stycznia 2002 roku - kiedy to repatriantka otrzymała obywatelstwo polskie, a 18 stycznia 2003 roku, tj. w pierwszym roku od dnia nabycia przez nią obywatelstwa polskiego. Skutkiem tego skarżące Miasto nie mogło w dniu 12 lutego 2003 roku złożyć wniosku o udzielenie dotacji na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom w zakresie pomoc dla repatriantów, a przyznanie decyzją Wojewody L. dotacji nie znajdowało uzasadnienia w przepisach prawa.
Należy podkreślić, że dla tej oceny nie mają znaczenia obiektywne zdaniem Miasta przeszkody w podjęciu pracy przez repatriantkę. Kłopoty zdrowotne repatriantki oraz brak dowodu osobistego nie były bowiem w żadnym przypadku przeszkodą do zawarcia z pracodawcą właściwej umowy, o której mówił art. 23 ust. 2 uor w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 roku. Dodatkowo i tylko na marginesie należy wspomnieć, że nawet gdyby ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia rocznego terminu na rozpoczęcie aktywizacji zawodowej repatrianta, to trudno uznać brak dowodu osobistego za obiektywną przeszkodę nie tylko w zawarciu umowy przez Miasto z pracodawcą, ale i podjęcia zatrudnienia przez repatriantkę. Żaden przepis prawa bowiem, w tym nawet najbardziej sformalizowane pragmatyki służbowe, nie przewidują jako warunku zatrudnienia posiadanie dowodu osobistego, lecz co najwyżej uzależniają możność podjęcia pracy (służby) od posiadania obywatelstwa polskiego.
Nie można również podzielić poglądu Miasta, że warunek rozpoczęcia aktywizacji zawodowej repatrianta w terminie jednego roku od daty uzyskania przez niego obywatelstwa polskiego został spełniony przez podjęcie przez repatrianta szkolenia w charakterze wolontariusza. Po pierwsze, słusznie na to wskazał już MF, w pierwszym roku od dnia nabycia obywatelstwa należało podjąć aktywizację zawodową repatrianta w jednej z form przewidzianej ustawą a podstawą do tego mogła być tylko umowa z pracodawcą. Po drugie zaś formą aktywizacji zawodowej w rozumieniu art. 23 uor nie było samo szkolenie zawodowe, lecz refundacja kosztów tego szkolenia dokonana na podstawie zawartej umowy. Formy aktywizacji zawodowej, o których mowa w powoływanym przepisie oznaczają de facto sposoby aktywizacji. Aktywizacja zawodowa nie mogła mieć zatem w żadnym przypadku miejsca nie tylko z braku wspomnianej umowy, lecz przede wszystkim dlatego, że szkolenie miało charakter bezpłatny.
W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że udzielona dotacja miała charakter dotacji nienależnej w rozumieniu art. 93 ust. 4 uopf w brzmieniu ustalonym od dnia 1 maja 2004 roku, udzielona została bowiem bez podstawy prawnej. Była zatem dotacją pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 93 ust 1 uofp w brzmieniu z roku 2003. Określenie charakteru dotacji oraz ustanowienie obowiązku jej zwrotu nie nastąpiło zdaniem Sądu w przepisach o charakterze proceduralnym. To z przepisów art. 93 ust. 1 i ust. 3 uopf w brzmieniu sprzed 1 maja 2004 roku, miały one bowiem charakter prawa materialnego, wynikać mógł i charakter dotacji (pojęcie dotacji nienależnej wprowadzono dopiero od dnia 1 maja 2004 roku) oraz obowiązek jej zwrotu. Organy obu instancji zatem, powołując się na przepisy art. 93 w brzmieniu ustalonym pod dniu 1 maja 2004 roku naruszyły prawo materialne. Naruszenie to nie miało zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy, jak podkreślono bowiem obowiązek zwrotu tej dotacji z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych wynikał już z przepisów obowiązujących w chwili je j udzielenia.
Z kolei podstawą rozstrzygnięcia, tj. określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, nie mógł być wskazany w decyzji organu I instancji, na co nie zwrócił uwagi MF w toku postępowania odwoławczego, przepis art. 93 a uofp. Zgodnie bowiem z art. 242 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. 249, poz. 2104, ze zm. - dalej uofp z 2005 roku) wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy sprawy dotyczące zwrotu dotacji, jednakże tylko rozpatrywane przez naczelnika urzędu skarbowego, organy kontroli skarbowej oraz organy odwoławcze, prowadzą w dalszym ciągu te organy aż do zakończenia postępowania, przy czym właściwość organu odwoławczego określają odrębne przepisy. Żadnych innych przepisów intertemporalnych (poza art. 242 ust. 2) ustawa ta nie zawiera.
Wynika z tego, że podstawą określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki mógł być jedynie art. 146 uofp z 2005 roku, który stanowi ust. 1, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1 tej ustawy, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Także i w tym przypadku stwierdzone naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy, organy administracji były uprawnione przez ustawodawcę do wydania takiej decyzji.
Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy określił termin, od którego nalicza się odsetki. Art. 93 uofp w brzmieniu z sprzed 1 maja 2004 roku określał bowiem obowiązek zwrotu obowiązek zwrotu dotacji z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jednakże - w przeciwieństwie do art. 146 uofp z 2005 roku - nie przesądzał, do kiedy dotacja miała być zwrócona. W tej sytuacji określenie daty naliczania odsetek na dzień wydania decyzji przez organ I instancji było prawidłowe.
Na koniec należy zaznaczyć, że stroną postępowania było Miasto nie zaś jego Burmistrz, co wynika jednoznacznie z zaskarżonej decyzji. Rozpatrując jednak skargę, w której jako stronę skarżącą wskazano Burmistrza, Sąd nie uznał, że skarga nie pochodziła od strony postępowania, burmistrz bowiem jest organem miasta, reprezentującym go na zewnątrz i był w imieniu Miasta uprawniony, aby taką skargę do Sądu skierować.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Nie doszło do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu strony, czy też zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Wydając rozstrzygnięcie, organy administracji działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów Państwa i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie Sądu wnioski organu odwoławczego wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów, a więc nie stanowią naruszenia prawa a stwierdzone uchybienia prawa materialnego i procesowego nie miały wpływu na wynik sprawy.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), należało skargę jako niezasadną oddalić.