III SA/Wa 837/06

III SA/Wa 837/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Turek
Hieronim Sęk /sprawozdawca/
Krystyna Kleiber /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Kleiber, asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 listopada 2005 r. J. P. (określany dalej jako "Skarżący") wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład") o umorzenie zaległości ze względu na bardzo trudną sytuację finansową. Argumentował, że problemy finansowe oraz zaprzestanie płacenia składek wiązało się z rozpoczęciem budowy pawilonu handlowego, na który zaciągnął kredyt i nie powodzeniem tego przedsięwzięcia. Wskazał, że nie ma pracy, prawa do zasiłku, ani ubezpieczenia. Utrzymuje się z emerytury żony, która ma kredyt w banku na kwotę 30.000 zł.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek (wraz z odsetkami), kosztów upomnienia oraz opłaty dodatkowej na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 42.733,36 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 9.601,70 zł oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 3.045,98 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że zaległości obejmują składki w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych. Co do tych pierwszych, zdaniem Zakładu, nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż wobec Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne i istnieje także możliwość dochodzenia należności z majątku wspólnego małżonków. Ponadto, Skarżący nie zlikwidował działalności gospodarczej, a zatem istnieje możliwość wznowienia funkcjonowania firmy i uzyskiwania z tego tytułu dochodów. Organ odwołał się do art. 28 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wskazał też, że nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Z kolei w zakresie składek finansowanych przez ubezpieczonych Zakład wyjaśnił, że na mocy art. 30 u.s.u.s. do tych składek nie stosuje się art. 28 tej ustawy i postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe.
W piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołał się do swojej trudnej sytuacji finansowej i wskazał, że w związku z nią oraz wyjawieniem majątku w postępowaniu sądowym Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. umorzył mu zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych wraz z odsetkami i umorzył postępowanie egzekucyjne. We wniosku wyjaśnił też, że nie stać go na zlikwidowanie działalności z uwagi na koszty likwidacji kasy fiskalnej.
Rozpatrując wniosek z dnia 10 stycznia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (wraz z odsetkami), kosztów upomnienia oraz opłaty dodatkowej w identyczny sposób jak uczynił to organ pierwszej instancji. W motywach decyzji organ podniósł, poza tymi samymi stwierdzeniami, które były zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., że osoba podejmująca działalność gospodarczą musi być przygotowana na ponoszenie ryzyka. System ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości nie opłacania składek w przypadku nie osiągania dochodu z działalności lub osiągania go w niewielkiej wysokości.
Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżący pismem z dnia 6 lutego 2006 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone nierzetelnie. Zdaniem Skarżącego nie wzięto pod uwagę ani jego sytuacji rodzinnej, ani majątkowej, ani zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Nie dokonano szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy. Skarżący ponowił argumentację zgłaszaną w toku postępowania. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie jest właścicielem samochodu marki P. o wartości około 1.500 zł, lecz tylko jego współwłaścicielem.
W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o uznanie skargi w całości za bezzasadną, wyjaśniając, że na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Prezes Zakładu "podtrzymał w mocy" decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., nr[...]. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości umorzenia zaległości ani ze względu na całkowitą nieściągalność, ani ze względu na ważny interes zobowiązanego.
Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. Skarżący poparł skargę. Nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione.
Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia ww. należności, tak jak tego oczekiwałby Skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia 1 lutego 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków.
Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Wskazać przede wszystkim należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a.
Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo.
Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 k.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził: "W związku z Pana wnioskiem z dnia 10.01.2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (wpływ do ZUS 11.01.2006 r.) na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych (...) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanawiam odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, kosztów upomnienia oraz opłaty dodatkowej na (...)" i tu następuje wyliczenie kwotowe poszczególnych należności. W takim stanie rzeczy charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść sentencji ww. decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu nie dość, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołał art. 138 k.p.a., to jednocześnie w ogóle nie wypowiedział się o "losach" decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2006 r. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo Skarżącego z dnia 10 stycznia 2006 r. traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce wprowadził orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, którego nie mógł wydać bez uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Podkreślić należy, że w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenie organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie przewiduje bowiem takiej możliwości.
W rozpoznanej sprawie można się jedynie domyślać, iż zamiarem Prezesa Zakładu mogło być utrzymanie w mocy decyzji Zakładu z dnia [...] stycznia 2006 r. Taki wniosek zdaje się potwierdzać odpowiedź na skargę. Sąd dokonując jednak oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu że to uczynił.
Przytoczone okoliczności wskazują, że w przedmiocie umorzenia ww. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i ich pochodnych (odsetek, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych) Prezes Zakładu zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie. Prezes Zakładu nie wypowiedział się, jak wyżej wskazano, co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani też jej nie uchylił orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s.
Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi.
Stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie istniejącego zadłużenia z tytułu ww. składek i pochodnych od nich uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu.
Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku.
Należy też wskazać, że rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie umorzenia należności (zarówno pozytywnym - umorzenie należności, jak i negatywnym - odmowa umorzenia należności), wydawanym na podstawie art. 28 u.s.u.s., można objąć wszystkie składki z wyjątkiem tych, które są finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Do tych ostatnich nie stosuje się bowiem między innymi art. 28 u.s.u.s., co wynika z art. 30 tej ustawy. W takim stanie prawnym, organ nie może więc rozstrzygać merytorycznie o odmowie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, lecz powinien w części dotyczącej tych składek umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Usunięcie tej wadliwości może przy tym nastąpić na etapie postępowania odwoławczego.
Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie ponowne wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.
Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.
Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.