III SA/WA 773/06

III SA/Wa 773/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk
Krystyna Kleiber /przewodniczący/
Marta Waksmundzka-Karasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr[...], 2) określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.
Uzasadnienie
Wnioskiem dnia 30 listopada 2005r., Skarżąca L. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w Z., o umorzenie odsetek od zaległych składek z tyt. ubezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu wskazała, iż jest osobą samotną, utrzymującą się jedynie z emerytury w wys. 719,47zł. Skarżąca przedstawiła strukturę wydatków, jakie co miesiąc ponosi z tytułu opłat za mieszkanie, światło, gaz, telefon oraz z tytułu zaległej pożyczki w banku [...] SA. Wyjaśniła, iż z tytułu zaległych składek na ZUS nie jest w stanie płacić więcej, jak 160 zł. miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "ZUS") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami w łącznej kwocie 10.207,38 zł. Powołując się na przepis §3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ZUS uznał, iż w rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni nie wykazała występowania przesłanek wskazanych w tym przepisie. Ustalono bowiem, iż zobowiązana pobiera świadczenie emerytalne, zamieszkuje samotnie, nie ma nikogo na utrzymaniu, nie korzysta również ze świadczeń pomocy społecznej.
Pismem z 5 stycznia 2006r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wskazała, iż przedmiotem jej wniosku nie jest całkowite umorzenie zadłużenia z tytułu składek, lecz jedynie umorzenie kwoty odsetek.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zobowiązana nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności i dowodów w sprawie, które wskazywałyby , iż występują przesłanki powołane w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Organ zauważył również, iż wniosek Skarżącej o umorzenie dotyczył w szczególności odsetek za zwłokę, jednakże z uwagi na brak podstaw prawnych pozwalających na umorzenie, niemożliwe jest przychylenie się do złożonego wniosku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona ponownie wskazała, iż jej wniosek o umorzenie dotyczył jedynie odsetek, a nie całości zadłużenia. Wyjaśniła również, iż nie jest w stanie opłacać raty w wysokości 380 zł., a jedynie 180 zł. miesięcznie. Wydatki związane z utrzymaniem przewyższają bowiem otrzymywaną przez Stronę emeryturę.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o odmowie umorzenia należności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję
organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).
Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).
W związku z powyższym wniosek skarżącej o umorzenie jej zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Przypomnieć także należy, iż celem ustawodawcy było, aby - poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw dostępne na www.sejm.gov.pl).
Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS
w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz
§ 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia
31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.
Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy
w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95.
Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego.
Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS, jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, że wypełniona została przesłanka ich uchylenia , określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału, nie dopatrzyły się przesłanek umorzenia zaległości. Wniosek ten został wyprowadzony w oparciu o analizę przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.
Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadniły jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2006r., nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Sąd stwierdził, że organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie odniosły się w stopniu wystarczającym do ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności jeśli chodzi o analizę przesłanki o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcia pominięte zostały zupełnie zawarte przez Stronę we wniosku o umorzenie informacje obrazujące strukturę i wysokość bieżących wydatków ponoszonych co miesiąc przez Stronę, brak jest również odniesienia tych wydatków do otrzymywanego przez stronę świadczenia emerytalnego. Okoliczności te zostały natomiast uwzględnione w znajdujących się w aktach sprawy wnioskach dotyczących udzielenia ulgi w spłacie zobowiązania. Dokonana analiza sytuacji finansowej Strony w tych wnioskach doprowadziła organy do konkluzji, iż koszty utrzymania, opłaty i raty w ZUS-ie przekraczają jej możliwości finansowe. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż zawarty w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jak i zaskarżonej decyzji wniosek, iż Strona nie wykazała występowania przesłanek wskazanych w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., jest wnioskiem dowolnym, dokonanym wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, naruszającym wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Powoływany przepis art. 80 k.p.a. zawiera in implicite zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowiąc, iż organ ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, nie oznacza jednak dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zakres swobody uznania jest bowiem zawsze określony przez prawo. Granice te tworzą zarówno przepisy kompetencyjne, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym, wreszcie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach swobodnego uznania administracyjnego możliwości prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy ( tak w : Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zbigniew Janowicz, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa - Poznań 1995r., komentarz do art. 107).
Kolejnym naruszeniem, jakiego dopatrzył się Sąd w rozpoznawanej sprawie, jest rozszerzenie zakresu rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji, a utrzymanego w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w stosunku do wniosku Strony. Jak podnosiła Skarżąca, od początku postępowania domagała się jedynie umorzenia odsetek. Wniosek ten został jasno sprecyzowany zarówno w piśmie z dnia 30 listopada 2005r. wszczynającym postępowanie w sprawie, jak również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. ZUS odmawiając umorzenia zarówno należności z tytułu składek jak i odsetek rozszerzył zakres sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż zakres rozstrzygnięcia decyzją administracyjną wyznaczony jest zakresem sprawy, który w tym przypadku kreuje wniosek strony o umorzenie. Sąd nie podziela przy tym poglądu, iż mający w sprawie zastosowanie przepis § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. nie przewiduje możliwości umorzenia jedynie samych odsetek od należności z tytułu składek. Skoro celem rzeczonego przepisu jest możliwość umorzenia należności z tytułu składek, przy spełnieniu jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie, to brak jest podstaw do odmowy umorzenia jedynie kwoty odsetek, tym bardziej jeżeli jest to zgodne z wnioskiem Strony. Zauważyć przy tym należy, iż jak słusznie przyznał organ w piśmie z dnia 13 stycznia 2006r.( w aktach sprawy) przez należności z tytułu składek rozumieć należy między innymi odsetki od tych należności.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą dokonać gruntowanej analizy argumentów Skarżącej, w tym struktury Jej comiesięcznych wydatków i dochodów, a w wypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia dokumentacji, na poparcie podnoszonych przez Stronę okoliczności, zobowiązane będą do podjęcia w tym zakresie stosownych czynności, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej.
Mając na uwadze całość powyższej argumentacji i działając na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), w zw. z art. 7, art. 8, art.80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także na podstawie art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002, Sąd orzekł jak w sentencji.