III SA/Wa 613/05

III SA/Wa 613/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Dziełak /sprawozdawca/
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Jolanta Sokołowska
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968
art. 27, art. 29 par. 2
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2088
art. 93
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 września 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o transporcie drogowym
Dz.U. 2002 nr 137 poz. 1541
par. 13 pkt 1
null
Tezy
1. W każdym przypadku stwierdzenie niedopuszczalności egzekucji przed jej wszczęciem, organ egzekucyjny na podstawie art. 29 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ wydaje postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi. Dotyczy to także sytuacji, gdy w ocenie organu egzekucyjnego wymagane jest doręczenie upomnienia, a przepis prawa wskazany przez wierzyciela jako podstawa odstąpienia od doręczenia upomnienia nie ma zastosowania.
2. Egzekucja kar pieniężnych, o których mowa w art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2088 ze zm./ nie wymaga uprzedniego doręczenia upomnienia. Kary te mieszczą się wśród należności pieniężnych, o których mowa w par. 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 137 poz. 1541 ze zm./.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Dudra (del.), Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi W. w O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości.
Uzasadnienie
Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. zwrócił W. w O. (Skarżącemu w niniejszej sprawie) tytuły wykonawcze Nr [...] i [...] z dnia [...]listopada 2004 r.
Jego zdaniem tytuły te nie spełniały wymogów art. 27 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.e.a."), ponieważ nie dołączono do nich dowodów doręczenia upomnienia.
Organ egzekucyjny wyjaśnił, że wśród wyjątków zawartych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.; określanym dalej jako "rozporządzenie wykonawcze") nie wymieniono kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. W takim przypadku wysłanie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jest obowiązkowe.
Na postanowienie to Skarżący złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie.
Wskazał, że do postanowienia załączono pismo Ministerstwa Finansów z dnia 5 listopada 2003 r. zawierające stanowisko takie, jak w wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Skarżący nie zgodził się z przedstawioną tam interpretacją przepisów rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 13 pkt 1 tego rozporządzenia wyraźnie stanowi bowiem, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu.
Podniósł, że kary określone przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) wymierzane są w drodze decyzji administracyjnej, przy czym wysokość kary i termin jej zapłaty określone są w orzeczeniu.
W ocenie Skarżącego § 13 rozporządzenia wykonawczego stanowi normę ogólną, którą należy stosować wobec wszystkich orzeczeń spełniających określone w nim wymogi, ponieważ bezcelowe byłoby wymienianie wszystkich przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnych.
W związku z powyższym Skarżący stwierdził, że stanowisko Ministra Finansów jest w tej kwestii niezgodne z brzmieniem ww. przepisu rozporządzenia wykonawczego, a ponadto nie stanowi źródła obowiązującego prawa i jako takie nie może być wyłączną podstawą wydania orzeczenia przez organ egzekucyjny.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Podniósł, że z art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika, iż egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Przepis § 13 rozporządzenia wykonawczego dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w określonych nim przypadkach bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wśród przewidzianych w tym przepisie wyjątków nie wymieniono kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w niniejszej sprawie wysłanie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jest obowiązkowe, a zgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a. do tytułu wykonawczego winien być dołączony dowód doręczenia upomnienia.
Na postanowienie to Skarżący złożył skargę, w której wniósł o jego uchylenie, a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w M..
Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 29 § 2 u.p.e.a. oraz § 13 rozporządzenia wykonawczego.
Podniósł, że stosownie do art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest wierzycielem uprawionym do żądania zapłaty w drodze egzekucji administracyjnej nałożonych kar pieniężnych (art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Wskazał na treść art. 15 § 1 u.p.e.a. i zawarte w § 5 tego artykułu upoważnienie dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia należności, w przypadku których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Skarżący zacytował § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, opartego na powyższej delegacji. Odwołując się do określonego w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego pod red. prof. S. Dubisza rozumienia słowa "ustalać" tj. "szczegółowo coś określić (określać), rozstrzygnąć (rozstrzygać)...", Skarżący wywiódł, że pojęcie "należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu" jest tożsame z ujętym w ww. przepisie pojęciem "należności pieniężnych określonych w orzeczeniu".
Skarżący zauważył też, iż dla ukaranego przedsiębiorcy fundamentalne znaczenie ma art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, nadający ex lege decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności z tym, że przedsiębiorca krajowy obowiązany jest uiścić karę w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Spoczywa też na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary organowi, który ją nałożył. Zdaniem Skarżącego, w konsekwencji przedsiębiorca zobowiązany został przepisem rangi ustawowej do uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, przy czym zaznaczono, że wpłata ma nastąpić nie później niż w 21 dniu od nałożenia kary pieniężnej.
Skarżący zwrócił również uwagę, że kara nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej, a "na jej gruncie" w treści merytorycznego rozstrzygnięcia (orzeczenia) doszło do jednoznacznego określenia należności pieniężnej, co jest zgodne z warunkiem wskazanym w § 13 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi.
Powtórzył argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniósł, że decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter konstytutywny tj. tworzy dla podmiotu obowiązek zapłaty należności po jej doręczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uchylając zaskarżone postanowienia Sąd uwzględnił nie tylko zarzuty w niej podniesione. Jednakże stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Strony skoncentrowały się na polemice dotyczącej istnienia obowiązku doręczenia upomnienia w sytuacji, gdy egzekwowanym obowiązkiem jest kara pieniężna, orzeczona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Przede wszystkim jednakże należało ocenić, czy art. 29 § 2 u.p.e.a. wskazany w podstawie prawnej postanowienia organu egzekucyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy mógł stanowić podstawę wydania tego postanowienia.
Przepis ten stanowi, że jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie.
Przewiduje on zatem dwie całkowicie odrębne sytuacje, w których organ egzekucyjny zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi, aczkolwiek obie wiążą się z dopuszczalnością egzekucji. Wskazana tu wadliwość tytułu wykonawczego dotyczy zaś niespełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.
Obowiązek dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia nie wynika ani z § 1, ani też z § 2 art. 27 u.p.e.a. Nałożony on został na wierzyciela przepisem art. 27 § 3 u.p.e.a, przy czym jego alternatywą jest wskazanie w tytule wykonawczym przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną stwierdzenia braku obowiązku doręczenia upomnienia.
Jeżeli zatem doręczenie upomnienia było wymagane, a wierzyciel jedynie nie dołączył dowodu jego doręczenia lub nie wskazał przepisu prawa wyłączającego obowiązek doręczenia upomnienia, to brak jest podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego w oparciu o art. 29 § 2 u.p.e.a. Przepis ten, co wynika wprost z jego treści, nie ma zastosowania w przypadku, gdy nie zostały spełnione wymogi z art. 27 § 3 u.p.e.a.
Samo niedołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia jest brakiem formalnym. W takiej sytuacji organ egzekucyjny, który z mocy art. 18 u.p.e.a. prowadzi postępowanie egzekucyjne odpowiednio stosując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązany jest zastosować przepisy tego kodeksu dotyczące uzupełnienia braków formalnych podania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż wskazanie adresu wnoszącego (§ 1), wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że niezastosowanie się przez wierzyciela do wezwania skutkować będzie tym, iż egzekucja po prostu nie zostanie wszczęta (tytuł nie będzie skierowany do realizacji). Analogicznie należy postąpić wtedy, gdy wierzyciel nie dołączył dowodu doręczenia upomnienia i jednocześnie nie wskazał przepisu prawa stanowiącego o braku obowiązku doręczenia upomnienia.
Całkowicie odmienną sytuacją jest natomiast ta, gdy wierzyciel nie dołączył dowodu upomnienia i jednocześnie wskazał w tytule wykonawczym przepis prawa, w oparciu o który, jego zdaniem, nie miał on obowiązku doręczenia upomnienia.
W takim przypadku organ egzekucyjny nie może zwrócić tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. powołując się przy tym na niespełnienie wymogów wynikających z art. 27 § 3 u.p.e.a. Wymogi te zostały bowiem spełnione.
Obowiązany jest natomiast zbadać dopuszczalność egzekucji, który to obowiązek nakłada nań art. 29 § 1 u.p.e.a.
Badanie dopuszczalności egzekucji powinno obejmować w szczególności ustalenie, czy obowiązek oznaczony w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy wystawiony został przez uprawniony podmiot i sporządzono go prawidłowo oraz czy doręczone zostało upomnienie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 czerwca 1999 r. sygn.akt I SA/Po 2576/98 Biuletyn Skarbowy 2000/1/30; z dnia 22 września 1997 r. sygn.akt III SA 774/96 (Mon.Pod. 1998/8/255). Obowiązek doręczenia upomnienia, jako warunek dopuszczalności egzekucji, określony został w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
W tak rozumianym badaniu dopuszczalności egzekucji mieści się zatem ustalenie przez organ egzekucyjny, czy istotnie, wskazany przez wierzyciela przepis wyłączający obowiązek doręczenie upomnienia został przezeń prawidłowo zastosowany, tj. czy rzeczywiście, w świetle tego przepisu i w odniesieniu do obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie istniał obowiązek doręczenia upomnienia.
Problem, zdaniem Sądu, powstaje w sytuacji, gdy w ocenie organu egzekucyjnego, wbrew twierdzeniom wierzyciela, obowiązek taki istniał. Sprowadza się zaś on do odpowiedzi na pytanie jak w takim przypadku powinien postąpić organ egzekucyjny, w szczególności zaś w jakiej formie i poprzez jakie rozstrzygnięcie wyrazić swoje stanowisko.
Podkreślić bowiem należy, że na tym etapie egzekucja nie jest jeszcze prowadzona. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje bowiem z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.). W doktrynie przyjmuje się odrębność pojęć "postępowanie egzekucyjne", które wszczyna już wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji, od samej "egzekucji" rozumianej jako czynności egzekucyjne. Także ustawodawca używa obu tych pojęć. Jednakże zdaniem Sądu umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedopuszczalność egzekucji, przewidziane w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. możliwe jest dopiero po wszczęciu egzekucji, a zatem po podjęciu czynności egzekucyjnych.
Z drugiej zaś strony literalne brzmienie art. 29 § 2 u.p.e.a., regulującego instytucję zwrotu tytułu wykonawczego poprzez wydanie zaskarżalnego postanowienia, wskazuje, że jego zastosowanie możliwe jest tylko "jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej". W przepisie tym wskazano zatem tylko na jedną z przesłanek dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a mianowicie, gdy charakter dochodzonej należności sprawia, iż nie mieści się ona wśród należności wymienionych w art. 2 u.p.e.a.
Wykładnia językowa art. 29 § 2 u.p.e.a. prowadzić musiałaby do wniosku, że w każdym innym przypadku niedopuszczalności egzekucji przepis ten nie będzie miał zastosowania. Brak jest przy tym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisu, który określałby działanie organu egzekucyjnego w takiej sytuacji. Wprawdzie niedopuszczalność egzekucji jest zarówno podstawą do zgłoszenia zarzutów przez zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., gdzie osobno w pkt 7 wskazano też brak doręczenia upomnienia), a także umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o wskazywany już art. 59 § 1 pkt 7 tejże ustawy, jednakże środki te mają zastosowanie po wszczęciu egzekucji.
Zdaniem Sądu w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a., nakładającego na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji zanim zostanie ona wszczęta, niecelowe i pozbawione racjonalności byłoby wszczynanie egzekucji tylko po to, aby następnie – dysponując już podstawą prawną – umorzyć postępowanie z uwagi na jej niedopuszczalność. Trudno też przyjąć, że dla rozwiązania istniejącego między organem egzekucyjnym a wierzycielem sporu co do obowiązku doręczenia upomnienia, podmioty te oczekiwałyby na zgłoszenie zarzutów egzekucyjnych przez zobowiązanego. Niezgodne z prawem wszczęcie egzekucji pociąga przy tym za sobą obowiązek odszkodowawczy, obciążający organ egzekucyjny i wierzyciela (art. 168b u.p.e.a.). Istotny jest również skutek stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 29 § 2, polegający na tym, że organ egzekucyjny "nie przystępuje do egzekucji...".
Zważyć należało i to, że w przypadku istnienia sporu między wierzycielem, a organem egzekucyjnym co do istnienia obowiązku doręczenia upomnienia, tylko zaskarżalne rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego stwarza możliwość zajęcia stanowiska przez organ nadzoru i następnie przez sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy uzasadniona jest interpretacja art. 29 § 2 u.p.e.a. przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej wewnętrznej.
Zdaniem Sądu porównanie zakresu § 1 i § 2 art. 29 u.p.e.a. uprawnia do wniosku, że zawarte w § 2 sformułowanie "obowiązek, którego dotyczy tytuł nie podlega egzekucji administracyjnej" należy rozumieć szeroko, nie ograniczając się do znaczenia, jakie wynika z art. 2 u.p.e.a. Oznacza to, że w rozumieniu art. 29 § 2 u.p.e.a. obowiązek nie podlegający egzekucji administracyjnej to taki, który nie może być realizowany poprzez egzekucję administracyjną, z uwagi na jakikolwiek powód, dla którego jest ona niedopuszczalna. Istotne jest przy tym i to, że organ egzekucyjny w oparciu o art. 29 § 1 u.p.e.a. bada dopuszczalność egzekucji konkretnego i zindywidualizowanego, wskazanego w tytule wykonawczym obowiązku.
W świetle powyższego uznać należy, że w każdym przypadku stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji przed jej wszczęciem, organ egzekucyjny na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. wydaje postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi. Dotyczy to więc także sytuacji, gdy w ocenie organu egzekucyjnego wymagane jest doręczenie upomnienia, a wskazany przez wierzyciela przepis prawa wyłączający ten obowiązek nie ma zastosowania. Brak jest przy tym podstaw do powoływania się na art. 27 § 3 u.p.e.a. Powodem zwrotu tytułu wykonawczego nie jest tu bowiem samo niedołączenie dowodu doręczenia upomnienia, a okoliczność, że wskutek niedoręczenia tego upomnienia egzekucja jest niedopuszczalna.
Odnosząc się natomiast do meritum sporu między stronami, rację należy przyznać Skarżącemu, twierdzącemu, iż jako wierzyciel należności z tytułu kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie miał obowiązku doręczenia upomnienia.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne albo podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tejże ustawy, naruszających jej przepisy oraz przepisy wymienione w art. 92 ust. 1 może być, w drodze decyzji administracyjnej, nałożona kara pieniężna. Decyzji tej z mocy art. 93 ust. 3 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem ust. 4 stanowiącego, że przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Spoczywa też na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary organowi, który ją nałożył.
Zasadą wynikającą z cytowanego już art. 15 § 1 u.p.e.a. jest poprzedzenie egzekucji administracyjnej doręczeniem zobowiązanemu pisemnego upomnienia. Minister właściwy do spraw finansów publicznych upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Określając te należności minister ma przy tym obowiązek kierować się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania (art. 15 § 5 u.p.e.a.). Przesłanki te dodano zmieniając brzmienie art. 15 § 5 u.p.e.a. ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368). Rozporządzenie wykonawcze wydane zostało przez Ministra Finansów już na podstawie zmienionego brzmienia tego przepisu.
Każda ze stron stanowisko swoje wywodzi z treści § 13 rozporządzenia wykonawczego. Organy orzekające twierdzą, że przedmiotowe kary nie zostały wymienione w tym przepisie, a zatem wszczęcie ich egzekucji wymaga doręczenia upomnienia. Skarżący stoi zaś na stanowisku, że mieszczą się one wśród należności pieniężnych wymienionych w § 13 pkt 1 i w pkt 2 rozporządzenia wykonawczego.
Przepis § 13 stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu (pkt 1); zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 3a u.p.e.a. (pkt 2); egzekucja dotyczy należności z tytułu: grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, grzywien wymierzonych mandatem karnym i innych należności pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym skarbowym, kar pieniężnych i kosztów postępowania orzeczonych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odszkodowań orzeczonych w sprawach o naprawienie szkód wyrządzonych przez skazanych w mieniu zakładów karnych i aresztów śledczych i grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym (pkt 3), a także egzekucja dotyczy kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych (pkt 4).
Organy orzekające dla uzasadnienia swojego stanowiska odwołały się do wyjaśnień Ministerstwa Finansów zawartych w piśmie z dnia 5 listopada 2003 r. Wyrażono w nim pogląd, że w § 13 rozporządzenia wykonawczego "nie wymieniono należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu ani kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym". Wskazano również, że decyzja, o której mowa w art. 93 ust. 1 tejże ustawy ma charakter konstytutywny tj. tworzy dla podmiotu, po jej doręczeniu obowiązek zapłaty należności.
Konstytutywny charakter decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym nie budzi żadnych wątpliwości. Oczywistym jest, że kara ta nie powstaje z mocy prawa i dla jej powstania niezbędne jest wydanie stosownego orzeczenia. Niewątpliwie też kary te nie zostały wprost wymienione w § 13 rozporządzenia wykonawczego. Nie oznacza to jednak, że przepis ten nie ma do nich zastosowania. Zdaniem Sądu kary te mieszczą się bowiem w kategorii należności pieniężnych określanych w orzeczeniu, o których mowa w pkt 1 tego przepisu. Użyte w nim pojęcie "należności pieniężnych" winno być przy tym rozumiane tak samo jak na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
O tym, że przedmiotowe kary mieszczą się w pojęciu "należności pieniężne" w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji świadczy treść art. 2 tejże ustawy, gdzie w § 1 pkt 2 wymieniono grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. Wskazać tu należy na treść art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. zaliczającego do należności podlegających egzekucji administracyjnej "należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2...". Wynika stąd, że grzywny i kary pieniężne nie tworzą kategorii odmiennej od "należności pieniężnych" w rozumieniu przepisów o egzekucji administracyjnej.
Z powyższego wynika, że przedmiotowe kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.
Kary te nakładane są w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia zaś decyzje administracyjne, bez względu na swój konstytutywny czy też deklaratoryjny charakter, mieszczą się w pojęciu "orzeczenie".
W art. 15 § 5 u.p.e.a. oznaczono przesłanki, jakimi winien kierować się Minister Finansów określając należności, których egzekucja nie wymaga doręczenia upomnienia. Gdyby zatem Minister chciał objąć zakresem rozporządzenia wyłącznie należności powstające z mocy prawa, orzeczenia o których mają charakter deklaratoryjny, jednoznacznie wyraziłby to w treści przepisu, wskazując właśnie na sposób powstawania należności. Tego zaś nie uczynił.
Podkreślić przy tym należy, że Minister Finansów w § 13 pkt 1 wskazał ogólnie na "należności pieniężne", nie określając ich rodzaju. Z tego też punktu widzenia należało ocenić zasadność argumentu organów, że przedmiotowe kary pieniężne nie zostały wymienione w § 13 rozporządzenia wykonawczego. Wydaje się, że w gruncie rzeczy argument ten wiąże się z § 13 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, gdzie wymieniono między innymi "należności" o charakterze kar, a mianowicie z tytułu różnego rodzaju grzywien nakładanych w drodze mandatu karnego (nie będącego orzeczeniem) oraz kary pieniężne orzeczone w sprawach o naruszenie dyscypliny publicznej (a zatem orzekane nie przez organy administracji publicznej). W punkcie tym istotnie nie wymieniono kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Sąd zauważa, że w przeciwieństwie do przedmiotowych kar, należności wskazane w tym punkcie nie mieszczą się jednak w § 13 pkt 1 rozporządzenia. Podlegają przy tym egzekucji administracyjnej nie na podstawie art. 2 § 1 pkt 2, a na podstawie art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Zostały one bowiem poddane tej egzekucji na podstawie innych ustaw (art. 168 ust. 1 ustawy dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, a poprzednio art. 152 ust. 4 ustawy dnia z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych – Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.; art. 187 § 2 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy – Dz.U. Nr 83, poz. 930 ze zm.; art. 100 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia – Dz.U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.).
Rozważyć też należało, czy tak szerokie rozumienie należności, o których mowa w § 13 pkt 1, w połączeniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, nie oznacza faktycznego wyłączenia obowiązku doręczenia upomnienia w stosunku do należności egzekwowanych w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu wniosek taki byłby nieuprawniony z uwagi na znacznie szerszy niż w § 13 rozporządzenia wykonawczego, zakres należności podlegających egzekucji administracyjnej wynikający z art. 2 u.p.e.a.
Błędny jest natomiast pogląd Skarżącego, że przedmiotowe kary pieniężne mieszczą się wśród wymienionych w § 13 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego należności pieniężnych, co do których zobowiązany ma ustawowy obowiązek ich obliczenia lub uiszczenia bez wezwania.
Oczywistym jest, że zobowiązany nie ma obowiązku kary tej obliczyć. Z kolei obowiązek jej uiszczenia nie wynika z ustawy, a z decyzji karę tę nakładającą. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym określono termin uiszczenia kary.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przede wszystkim należy, że w swoim postanowieniu organ egzekucyjny orzekł o zwrocie tytułów wykonawczych z uwagi na niedołączenie do nich dowodów doręczenia upomnienia, wskazując na niespełnienie wymogów z art. 27 § 3 u.p.e.a. Jednocześnie jednakże wyraził też pogląd, że w przypadku egzekucji kar pieniężnych orzekanych w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym niezbędne jest uprzednie doręczenie zobowiązanemu upomnienia.
Skoro organ ten niewłaściwie ocenił dopuszczalność egzekucji z uwagi na obowiązek doręczenia upomnienia, to brak było podstaw do zwrotu z tego powodu tytułów wykonawczych. Zaskarżone postanowienia wydane zatem zostały z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.p.e.a. w związku z § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że uzasadnienia zaskarżonych postanowień nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W uzasadnieniach postanowień nie przedstawiono stanu faktycznego sprawy i nie wskazano przepisu prawa uznanego przez Skarżącego za podstawę braku obowiązku doręczenia upomnienia. Organ egzekucyjny orzeka o zwrocie konkretnych tytułów wykonawczych. Powinien więc przedstawić okoliczności faktyczne dotyczące tych konkretnych tytułów, a nie ograniczyć się jedynie do ogólnego wskazania na istnienie obowiązku doręczenia upomnienia. Jak wynika przy tym z treści zażalenia, Naczelnik Urzędu Skarbowego wraz z postanowieniem przesłał Skarżącemu wskazane wyżej pismo Ministerstwa Finansów z dnia 5 listopada 2003 r., zawierające takie jak zajęte w postanowieniu stanowisko co do obowiązku doręczenia upomnienia przed wszczęciem egzekucji kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Postępowanie takie jest nie tylko niezrozumiałe, ale i niedopuszczalne. Całość argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie organu winna znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia. Nie było przy tym żadnych przeszkód, aby w uzasadnieniu tym organ poparł swoją argumentację stanowiskiem Ministerstwa Finansów, bez względu na brak jego mocy wiążącej.
Dyrektor Izby Skarbowej nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, ograniczając się do przedstawienia własnego poglądu, będącego w gruncie rzeczy uzupełnionym o wskazanie art. 15 § 1 u.p.e.a., powieleniem stanowiska organu egzekucyjnego i Ministerstwa Finansów, przy czym nawet argument dotyczący konstytutywnego charakteru decyzji nakładających przedmiotowe kary (znajdujący się w piśmie z dnia 5 listopada 2003 r.) znalazł się dopiero w odpowiedzi na skargę.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Zakres w jakim uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu ustalono zgodnie z art. 152 p.p.s.a.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego nie wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.