III SA/Wa 580/05

III SA/Wa 580/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Nasierowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Pinkowski
Sylwester Golec
Symbol z opisem
6117 Ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414
art. 37 ust. 7
Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pomocy społecznej.
Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593
art. 101 ust. 7
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968
ze zm.
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Tezy
Należności, których obowiązek zwrotu wynika z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm.; art. 101 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./ nie mogą być dochodzone w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), sędzia WSA Jakub Pinkowski, asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m. W. z dnia [...] września 2004r. nr[...]; 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] września 2004 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m. W., działając z upoważnienia Prezydenta m. W. oraz na podstawie art. 19, 123 i 125 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) nie uwzględnił zarzutów z 16 sierpnia 2004 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. skierowanych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. w sprawie egzekucji należności na rzecz Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m. W., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] maja 2004 r.
W motywach powyższego postanowienia wyjaśniono, że Ośrodek Pomocy Społecznej [...] m. W., pismem z 1 kwietnia 2003 r. wezwał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. do zwrotu wydatkowanych środków finansowych na pomoc na rzecz M.B.. Podstawą żądania zwrotu stanowił przepis art. 37 ust. 7 (a nie jak podano w postanowieniu art. 37 ust. 1) ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). MOPS w L. odmówił zwrotu dochodzonej należności wyjaśniając, że M. B. wymeldowała się z pobytu stałego w L. i nie przebywa na terenie tej gminy. Po ponownych wezwaniach MOPS w L. konsekwentnie odmawiał uregulowania żądanych należności. W rezultacie w dniu [...] maja 2004 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący okresu I-III 2003 r.
Zdaniem Dyrektora OPS [...] m. W., dochodzenie roszczenia w trybie egzekucji administracyjnej jest zasadne zarówno na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej jak i na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Bezsporne w sprawie jest, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca stałego pobytu lub ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Skoro ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały M. B. był teren właściwości MOPS w L., to Ośrodek ten zobowiązany jest do zwrotu poniesionych wydatków. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że służy od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w terminie 14 dni od dnia doręczenia.
W odwołaniu od powyższego postanowienia Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. stwierdził, iż egzekucję administracyjną wszczęto bez podstawy prawnej, ponieważ wystawienie tytułu wykonawczego nie wynika z decyzji, ani też z przepisu ustawy. W decyzjach przyznających świadczenia pieniężne M. B. nie ma żadnej wzmianki, ani w podstawie prawnej ani w treści, że zobowiązanym do poniesienia tych świadczeń jest MOPS w L.. MOPS w L. nie był również stroną tych postępowań administracyjnych. Zarówno przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej jak i przepisy nowej ustawy o pomocy społecznej nie dają podstawy do wszczęcia egzekucji wobec organów wypłacających świadczenie. OPS w L. odmówił refundacji świadczeń wypłaconych M.B. , ponieważ M. B. wymeldowała się i wyjechała z L. w 1996 r. i od tego czasu nie posiada z tym miastem żadnych związków. Przebywa i zamieszkuje od kilku lat w W., gdzie znajduje się jej ośrodek życiowy. Jeśli jednak OPS [...] m. W., jest w tej sprawie innego zdania, to przed wystąpieniem z roszczeniem o refundację powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową, bowiem od tego zależy zasadność żądania zwrotu poniesionych wydatków na wypłatę M. B. świadczeń pieniężnych. Przy czym nie bez znaczenia jest również wysokość żądanej refundacji, ponieważ Ośrodek w L. płaci tego rodzaju zasiłki w niższej wysokości. Zatem, gdyby żądana kwota była niższa, mogłoby dojść do polubownego załatwienia sporu.
Postanowieniem z [...] grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. SKO wyjaśniło, że ze względu na błędne pouczenie o przysługującym środku odwoławczym, należało uznać, że zażalenie zostało wniesione w terminie. Zdaniem SKO prawidłowe jest stanowisko wierzyciela, że egzekwowany obowiązek istnieje, przy czym wynika on wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zamieszkania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która w myśl art. 101 ust. 3 przyznała świadczenie w miejscu pobytu. Tak więc Ośrodkowi Pomocy Społecznej [...] m. W., przysługuje na tej podstawie roszczenie w wysokości odpowiadającej poniesionym wydatkom na świadczenie przyznane M.B.. Stosownie zaś do przepisu art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia społeczne podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie MOPS w L. podkreślił, że zawarte w art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej określenie " jest obowiązana do zwrotu wydatków" nie uprawnia do traktowania wydatków, o jakich mowa w tym przepisie, jako "należności z tytułu wydatków na świadczenia pomocy społecznej", podlegających ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. W razie bowiem sporu w tej kwestii między organami pomocy społecznej, obowiązek zwrotu powinien zostać stwierdzony stosownym orzeczeniem, gdyż ośrodek występujący z żądaniem zwrotu nie jest arbitrem, lecz tylko stroną takiego sporu. Niezależnie od tego należy mieć na uwadze, że wydatki, o których mowa w art. 37 ust. 7, nie są tożsame z wydatkami na świadczenia pomocy społecznej wyszczególnionymi w art. 34, do których wyłącznie ma zastosowanie art. 40 tej ustawy.
Na podstawie art. 96, art. 101 ust. 7 oraz art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. o pomocy społecznej również wykluczone jest bezpośrednie wszczynanie egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu ustawy. Tak więc SKO mylnie zinterpretowało powyższe przepisy prawa, naruszając jednocześnie art. 3 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowień) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie jest niesporne, że Ośrodek Pomocy Społecznej [...] m. W., udzielił pomocy materialnej w formie talonów na posiłki i do sklepu M. B. zameldowanej na pobyt stały po raz ostatni w L. ( w 1996 r.), czasowo przebywającej na terenie działania Ośrodka [...]. W okresie styczeń – marzec 2003 r. udzielono pomocy w łącznej kwocie 536,80 zł. Z akt wynika, że pomocy takiej udzielano zarówno w 2003 r. jak i w 2004 r.
Dział II ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej dotyczy zasad udzielania świadczeń pomocy społecznej. Artykuł 13 tej ustawy stanowi, że gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Z art. 34 ust. 1 zamieszczonego w rozdziale 2 działu II tej ustawy zatytułowanym "Zasady odpłatności za świadczenia" wynika, że obowiązek zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, spoczywa na : 1) świadczeniobiorcy, 2) spadkobiercy- z masy spadkowej, 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi – jedynie wówczas, gdy nie dokonano zwrotu wydatków w myśl pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w ustawie dla świadczeniobiorcy.
Rozdział 3 działu II ustawy dotyczy postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.o.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 37 ust. 3). W miejscu pobytu, w wymienionych wyżej przypadkach, przyznaje się świadczenia wymienione w art. 13, 15-17, 23a, 26, 27, 31, 31b i 32. Z takiej możliwości skorzystała M. B., ponieważ Ośrodek Pomocy Społecznej [...] m. W., trzema decyzjami z [...] stycznia 2003 r., z [...] lutego 2003 r. oraz z dnia [...] marca 2003 r. przyznał jej pomoc rzeczową w formie talonów na posiłki, talonu na artykuły spożywcze i higieniczne. Zgodnie z art. 37 ust. 7 gmina właściwa ze względu na miejsce stałego pobytu albo na ostatnie miejsce zameldowania osoby na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia, o których mowa w ust. 3.
Ustawodawca zatem nałożył obowiązek zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia, jednakże nie określił trybu w jakim należy czynności tej dokonać ani też trybu w jakim gmina, która poniosła wydatki na określone w ustawie świadczenia może dochodzić zwrotu tych wydatków. Ustawodawca nie określił także w jakiej wysokości przysługuje gminie zwrot poniesionych wydatków.
Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia pomocy społecznej oraz nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu przymusowemu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Nie można przyjąć, że redakcja powyższego przepisu upoważnia gminę, która poniosła wydatki na świadczenia pomocy społecznej do żądania zwrotu wydatków, o którym mowa w art. 37 ust. 7. Przepis ten powinien być interpretowany ściśle. Nie ma w nim bowiem odesłania wprost do art. 37 ust. 7.
Ponadto ustawodawca oprócz art. 37 ust. 7 tej ustawy tylko w art. 54g ust. 5 wyraźnie odsyła do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym.
W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tego, że źródłem obowiązku objętego egzekucją nie był indywidualny akt administracji publicznej. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy obowiązek taki wynikał z przepisu prawa i podlegał wykonaniu bez potrzeby jego konkretyzacji w akcie indywidualnym.
Skład orzekający Sądu nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż art. 104 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej) dotyczy nie tylko osób, którym zostały wypłacone nienależne świadczenia, lecz także organów pomocy społecznej. Pod pojęciem "należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej" zawartym w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej – Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm. ( art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) należy rozumieć takie należności, których obowiązek zwrotu spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 34 ust. 1 tej ustawy (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.). Należności, których obowiązek zwrotu wynika z art. 37 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej (art. 101 ust. 7 nowej ustawy o pomocy społecznej) nie mogą być zatem dochodzone w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zgodnie bowiem z art. 3 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.
Przewidziane w art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy następuje wtedy, gdy przepis prawa określa jednoznacznie rodzaj i zakres tego obowiązku.
Przykładowo, można odwołać się do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.). Przepis art. 20 tej ustawy przewidywał, że "niespełnianie obowiązku szkolnego podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Od 1 stycznia 1999 r. art. 20 tej ustawy brzmiał następująco : "niespełnianie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", zaś od 1 września 2004 r. : "niespełnianie obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Zgodnie zaś z art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Powyższy przykład świadczy o tym, że ilekroć ustawodawca poddaje reżimowi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określone obowiązki, czyni to w sposób jednoznaczny.
Takiej jednoznaczności nie ma w sprawie rozpatrywanej. Z art. 37 ust. 7 u.p.s. wynika, że ustawodawca nałożył obowiązek zwrotu wydatków gminie. Ustawodawca nie przewidział natomiast w jakiej wysokości gmina zobowiązana jest do zwrotu wydatków gminie, która przyznała określone świadczenia. Tak więc nie wiadomo jakie kwoty podlegałyby ewentualnej egzekucji. Jest to szczególnie istotne, gdyż każda gmina jest samodzielna i zaspokajając zbiorowe potrzeby wspólnoty gminnej jest samodzielna w zakresie finansów. Samodzielność finansowa każdej gminy obejmuje samodzielność w zakresie dochodów, wydatków oraz prawa do ochrony sądowej w tym zakresie. Nie każda gmina w Polsce ma jednakowe możliwości finansowania świadczeń z zakresu pomocy społecznej. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Dyrektora MOPS w L., który informuje Ośrodek Pomocy Społecznej[...] m. W.,, że "środki finansowe MOPS w L. są ograniczone" i że "wymiar pomocy przyznanej przez Wasz ośrodek byłby niemożliwy do zrealizowania również z tej przyczyny, że nie posiadamy potrzebnych na to środków w budżecie".
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ) w zw. z art. 135, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.