III SA/WA 413/04

III SA/Wa 413/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Jagiełło
Jolanta Sokołowska /sprawozdawca/
Małgorzata Długosz-Szyjko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Jagiełło, Asesor WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] E. Przedsiębiorstwo [...] w likwidacji na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu zaległości w składkach na PFRON 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz strony skarżącej kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] "E." Przedsiębiorstwo Państwowe w likwidacji, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2003r. nr [...] odmawiającą umorzenia odsetek w kwocie 133.381,77 zł.
Z akt sprawy wynika, że Likwidator Zakładu [...] "E." Przedsiębiorstwo Państwowe pismem z dnia [...] września 2002r. złożył wniosek o umorzenie odsetek z tytułu zaległości w składkach na PFRON. Wyjaśnił, że dnia [...] marca 2001r. Przedsiębiorstwo zostało postawione w stan likwidacji, o czym zawiadomił Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Fundusz wierzytelności nie zgłosił. W księgach likwidowanego Przedsiębiorstwa wpisana była zaległość 194.393,22 zł z tytułu składek na PFRON i taka kwota została wpłacona we wrześniu 2002r. z pieniędzy uzyskanych ze sprzedaży Przedsiębiorstwa. W trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej na okoliczność sprawdzenia, czy wpłacona kwota wpłynęła na rzecz Funduszu, likwidator dowiedział się, że pozostały do zapłacenia odsetki. W tym czasie nie posiadał już żadnych środków i był na etapie sporządzania bilansu końcowego celem uzyskania decyzji o wykreśleniu przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw. W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2003r. Likwidator ponowił prośbę o umorzenie odsetek. Poinformował, że zaległość wobec Funduszu jest jedynym zaległym zobowiązaniem, którego umorzenie umożliwi zakończenie procesu likwidacji w ustalonym terminie.
Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] odmówił umorzenia odsetek. Stwierdził, że likwidacja Przedsiębiorstwa nie stanowi podstawy do umorzenia odsetek. Ważną przesłanką braną pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku Likwidatora stanowiła okoliczność, iż uwzględnienie wniosku prowadziłoby do takiego uszczuplenia środków Funduszu, które w konsekwencji uniemożliwiłyby finansowanie przez PFRON szerokiego zakresu zadań związanych z pomocą dla osób niepełnosprawnych.
W odwołaniu Likwidator podkreślił, że w dniu [...] czerwca 2003r. dokonana została wpłata na rzecz PFRON w kwocie 115.541,71 zł tytułem spłaty pozostałej należności. Podniósł, że brak środków na uregulowanie istniejącego zobowiązania zagraża koniecznością dofinansowania procesu likwidacji przez Skarb Państwa. Zauważył, iż decyzję o umorzeniu zaległości powinna poprzedzać analiza materiału dowodowego mająca na celu dokonanie oceny, czy zachodzą ustawowe przesłanki umorzenia. W niniejszej sprawie natomiast brak jest wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a z kolejnych decyzji Prezesa Zarządu PFRON wynika, że trudno chociażby ustalić właściwą kwotę zobowiązania wobec PFRON. Podważył wysokość naliczonych odsetek.
Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej podzielił stanowisko organu I instancji. Powołując się na art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) podkreślił uznaniowość decyzji w sprawie umorzenia zaległości. Uznał, że problemy finansowe Przedsiębiorstwa nie stanowią w niniejszej sprawie dostatecznej podstawy do umorzenia wpłat na PFRON. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że umorzenie zaległości podatkowej jest instytucją nadzwyczajną, a zatem i wypadki gospodarczo lub społecznie uzasadniające jej zastosowanie powinny odznaczać się tą samą cechą, a więc mieć nadzwyczajny charakter. Zdaniem organu odwoławczego Przedsiębiorstwo nie może przenosić na PFRON skutków swych niepowodzeń gospodarczych. Trudności ekonomiczne Przedsiębiorstwa nie mogą po stronie organu orzekającego skutkować obowiązkiem umorzenia wpłat. Zasadą jest bowiem ponoszenie obciążeń publicznoprawnych. Minister uznał, że mając na względzie prawidłowe i pełne wykonanie zadań PFRON, a także interesy pracodawców opłacających prawidłowo i terminowo wpłaty na PFRON, decyzja organu pierwszej instancji jest uzasadniona zarówno faktycznym, jak i prawnym stanem niniejszej sprawy. Stwierdził też, że rozstrzygając sprawę był zobowiązany do wzięcia pod uwagę nie tylko interesu strony, ale także interesu społecznego, wyrażonego w ustawowych celach działalności PFRON. Nadmierne uszczuplenie środków Funduszu mogłoby doprowadzić do znacznego ograniczenia finansowania zadań w zakresie rehabilitacji i integracji osób niepełnosprawnych w społeczeństwie, między innymi do ograniczenia tworzenia nowych i utrzymywania istniejących miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych w skali całego kraju, co stanowi ważny interes publiczny.
W skardze Likwidator zarzucił naruszenie art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej przez nieuwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji ważnego interesu skarżącego oraz art. 77 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powtórzył argumenty zawarte we wniosku o umorzenie odsetek i w odwołaniu. Powołując się na wyrok NSA z dnia 30 maja 2001r. sygn. akt III SA 830/00 zwrócił uwagę, iż interes publiczny to nie tylko potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów w budżecie państwa, ale także ograniczenie jego ewentualnych wydatków. Utrzymywał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały oceny wniosku pod kątem ważnego interesu podatnika i interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że ważny interes podatnika winien być oceniany odrębnie w każdej sprawie w oparciu o obiektywne kryteria, które są zgodne z aprobowaną powszechnie hierarchią wartości. Podkreślił, iż prawem do umorzenia zaległości podatkowych dysponuje organ podatkowy na zasadzie uznania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Należy zgodzić się z Ministrem Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, iż rozstrzygnięcie o umorzeniu zaległości podatkowej należy do organów podatkowych. Wynika to z konstrukcji przepisu art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej, który jest zbudowany na zasadzie uznania administracyjnego. Przepis ten stanowi bowiem, iż organy podatkowe mogą umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Zawarty w omawianym przepisie zwrot "może" oznacza, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu podatkowego. Owo uznanie administracyjne pozwala organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Organ podatkowy zatem może, ale nie musi, umorzyć zaległość podatkową lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści przepisu zwroty: ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu ważnego interesu podatnika.
Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do badania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywający. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Sąd zważył, iż ustalając przesłanki umorzenia zaległości podatkowych, ustawodawca użył w przepisie art. 67 Ordynacji podatkowej zwrotów niedookreślonych "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", co można uznać za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że ocena, czy przesłanki umorzenia istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (art. 191 Ordynacji), a poprzedzać je powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 Ordynacji) oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych (art. 122 Ordynacji). Ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Uzasadnienie, szczególnie decyzji negatywnych dla podatnika, powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji tym obowiązkom uchybiły.
Z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły trud zebrania materiału dowodowego. W uzasadnieniach decyzji ograniczyły się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że problemy finansowe Przedsiębiorstwa nie stanowią dostatecznej podstawy do umorzenia wpłat na PFRON oraz że nie może ono przenosić na PFRON skutków swych niepowodzeń gospodarczych. Nie wyjaśniły powodu, dla którego nie uznały problemów finansowych skarżącego za wystarczającą przesłankę umorzenia zaległości podatkowej. Zupełnie pominęły argumenty podnoszone przez Likwidatora, iż nie posiada już żadnych środków na spłatę zaległości, która jest ostatnim zobowiązaniem Przedsiębiorstwa w likwidacji. Nie zbadały, czy rzeczywiście skarżący nie posiada środków na spłatę zobowiązania. W żadnym stopniu organy więc nie sprostały obowiązkowi dokładnego określenia ważnego interesu podatnika i rozważenia na tym tle konkretnej jego sytuacji finansowej istniejącej w czasie podejmowania rozstrzygnięcia. Bezspornie ocena ważnego interesu podatnika wiąże się z koniecznością ustalenia jego sytuacji finansowej w stopniu nie budzącym wątpliwości. Ogólnikowość i lakoniczność sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia ustalenie, czy nie zostały przekroczone granice przyznanego tym organom uznania administracyjnego.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ odwoławczy sprowadził w zasadzie na margines sprawy ważny interes podatnika, dając absolutny priorytet interesowi publicznemu. Szeroko rozwodził się na temat ubocznych skutków umorzenia zaległości dla ustawowych celów działalności PFRON, przy jednoczesnym braku rozważenia sytuacji finansowej skarżącego. Argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, brak postępowania mającego na celu ustalenie sytuacji finansowej skarżącego i nie poddanie tej sytuacji analizie może nasuwać wniosek, że jedynym kryterium branym w niniejszej sprawie pod uwagę był interes publiczny. Zauważyć przy tym trzeba, że ów interes publiczny sprowadzony został wyłącznie do interesu PFRON-u, o czym może świadczyć zupełny brak odniesienia się do argumentu Likwidatora, iż brak środków na uregulowanie istniejącego zobowiązania zagraża koniecznością dofinansowania procesu likwidacji przez Skarb Państwa.
Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że dawanie pierwszeństwa interesowi publicznemu przed słusznym interesem strony jest sprzeczne zarówno z art. 67 Ordynacji podatkowej, jak i z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Organ podatkowy obowiązany jest nie tylko do ustalania, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej, lecz także obowiązany jest do wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem strony. W wyroku z dnia 18 listopada 1993r. III ARN 49/93 (OSNC 1994/9/181) Sąd Najwyższy stwierdził, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad interesem indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Sądu Najwyższego.
Reasumując stwierdzić należy, że organy podatkowe w niniejszej sprawie naruszyły art. 67 § 1, art. 191, art. 122, art. 187 § 1 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, a rozpatrując ponownie sprawę winny usunąć wszelkie wskazane przez Sąd uchybienia.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.