III SA/Wa 393/06

III SA/Wa 393/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jacek Fronczyk
Janusz Walawski
Małgorzata Długosz-Szyjko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Sygn. powiązane
II GSK 319/06 - Wyrok NSA z 2007-05-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Fronczyk, asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów Miasto Z. złożyło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. wniosek o przyznanie dofinansowania do projektu pt. "Przebudowa i budowa układu komunikacyjnego w centrum Miasta Z. – Etap II" w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego– Działanie 1.1. Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego - przyjętego rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r.(Dz. U. Nr 166, poz. 1745) (dalej: ZPORR).
W wyniku oceny dokonanej przez Panel Ekspertów projekt wnioskodawcy został umieszczony na trzeciej pozycji listy rankingowej przekazanej pod obrady Regionalnego Komitetu Sterującego. Na podstawie tej listy Regionalny Komitet Sterujący sporządził listę rekomendującą dla Zarządu Województwa P., na której projekt Miasta Z. umieszczono na drugiej pozycji.
Zarząd Województwa P. uchwałą z [...] lipca 2005r. Nr [...] dokonał wyboru projektów mających otrzymać dofinansowanie. Zgłoszony przez Miasto Z. projekt nie otrzymał dofinansowania i został umieszczony na liście rezerwowej. O nieuwzględnieniu wniosku o dofinansowanie projektu Miasto Z. zostało poinformowane pismem Urzędu Marszałkowskiego.
Od powyższego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa P. Miasto Z. pismem z [...] lipca 2005r. wniosło odwołanie do Instytucji Zarządzającej - Ministra Gospodarki i Pracy zarzucając naruszenie przepisów dotyczących Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, naruszenie zasad obiektywizmu i bezstronności przy wyborze projektów oraz naruszenie zasad wyboru projektów zawartych w Rozdziale 6.1.8.4. Podręcznika ogólnego wdrażania ZPORR (dalej: Podręcznik ZPORR) przez tworzenie list rezerwowych przewidzianych do dofinansowania poza daną rundą aplikacyjną, w sytuacji, gdy nie zostały rozdysponowane wszystkie środki w ramach aktualnej aplikacji. W uzasadnieniu pisma przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania o dofinansowanie oraz stwierdzono, iż zgodnie z przewidzianą procedurą wyboru projektów w ramach ZPORR Zarząd Województwa dokonuje tego wyboru w oparciu o listę rankingową. Istotne jest więc zarówno umieszczenie danego projektu na liście rankingowej jak i pozycja, na której projekt się znajduje. Zdaniem Miasta Z. dokonując wyboru projektów znajdujących się na dalszych miejscach na liście rankingowej Zarząd Województwa P. zignorował poprzednie etapy oceny projektów, nie uzasadnił również, z jakich względów uznano, iż wybrane projekty bardziej przyczynią się do rozwoju regionu. Ponadto strona podniosła, iż Zarząd Województwa P. naruszył zasady bezstronności i obiektywizmu przy wyborze projektów, wybierając m.in. projekt, który na liście rankingowej znajdował się na dziesiątej pozycji. Dodatkowo zakwestionowano również wysokość rozdysponowanej kwoty dofinansowania.
Minister Gospodarki i Pracy pismem z [...] października 2005r. oddalił odwołanie Miasta Z. od zaskarżonego aktu Zarządu Województwa P.. W uzasadnieniu przedstawił procedurę wyboru projektów mających otrzymać dofinansowanie w ramach ZPORR oraz stwierdził, że zasadność wyboru projektów przez Zarząd Województwa nie podlega ocenie w trybie odwołania. W końcowej części uzasadnienia stwierdził, że powyższych względów wniesione przez stronę odwołanie zostało odrzucone.
Pismem z [...] października 2005r. Miasto Z., powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wezwało Ministra Gospodarki i Pracy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odrzuceniu odwołania z [...] lipca 2005r. Podkreślono, że w sentencji pisma z 7 października 2005r. zawarte jest rozstrzygnięcie o oddaleniu odwołania, lecz z treści jego uzasadnienia, które nie odnosi się merytorycznie do wysuniętych przez stronę zarzutów wynika, że odwołanie zostało odrzucone. W opinii strony rozstrzygnięcie organu narusza postanowienia Rozdziału 6.1.12 pkt 1 tiret drugie Podręcznika ZPORR, które dopuszcza możliwość odwołania się od decyzji podjętych w odniesieniu do złożonego przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie "na każdym etapie oceny i wyboru" projektów. Zdaniem strony prezentowany przez organ pogląd, iż zasadność wyboru projektów nie podlega ocenie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawowania kontroli działalności administracji publicznej w zakresie jej działania na podstawie i w granicach prawa.
Minister Gospodarki i Pracy w piśmie z dnia 28 października 2005r. stwierdził, iż procedura rozpatrywania odwołania Miasta Z. od decyzji Zarządu Województwa P. w sprawie niewybrania do dofinansowania projektu zgłoszonego przez stronę, nastąpiła bez naruszenia procedury oceny i wyboru wniosków. Instytucja Zarządzająca ZPORR (Minister Gospodarki i Pracy) po przeanalizowaniu dokumentów przekazanych wraz z odwołaniem uznała, że nie nastąpiło naruszenie procedury i oddaliła odwołanie. Jednocześnie stwierdzono, iż procedura oceny i wyboru wniosków o dofinansowanie w ramach ZPORR nie ma charakteru procedury administracyjnej zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Decyzje zapadające w ramach przyznawania dofinansowania ze środków ZPORR nie są decyzjami administracyjnymi, nie są bowiem wydawane na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), co zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 czerwca 2005r., sygn. akt III SA/Wa 782/05.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o:
- stwierdzenie naruszenia prawa przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy polegające na wydaniu rozstrzygnięcia odrzucającego odwołanie Gminy Miasta Z. od rozstrzygnięcia Zarządu Województwa P. podjętego uchwałą z [...] lipca 2005r. i przyjęcie, że zasadność wyboru projektów nie podlega ocenie w trybie odwołania, bądź o
- stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu strona powtórzyła argumentację prezentowaną na poprzednich etapach postępowania. Ponadto zgodziła się z Ministrem Gospodarki i Pracy, iż decyzje zapadające w ramach wdrażania ZPORR nie mają formy decyzji administracyjnych, stwierdziła jednak, że można je uznać za inne zaskarżalne rozstrzygnięcia, o których mowa w przepisach P.p.s.a. W opinii strony skarżącej na zasadność wniesionej skargi wskazuje m.in. naruszenie przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy postanowień Podręcznika ZPORR, który wbrew opinii organu jest obowiązującym przepisem prawnym. Naruszenie więc Rozdziału 6.1.12 pkt 1 tiret 2 Podręcznika ZPORR jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co w powiązaniu z istotą wydanego rozstrzygnięcia, mającego jednostronny i władczy charakter (cechujący stosunki administracyjne) przesądza o możliwości dokonania kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Ponadto wskazano również na naruszenie przez organ administracji przepisów Rozporządzenia Rady z dnia 21 czerwca 1999r. (WE) Nr 1260/99 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego, działający jako Instytucja Zarządzająca ZPORR, wniósł o jej odrzucenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Dodatkowo stwierdził, iż od rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W sprawie nie wydano bowiem ani decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie nie stanowi zdaniem organu o prawach i obowiązkach skarżącego, nie dotyczy ono również takich praw i obowiązków określonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W opinii organu administracji sam fakt znalezienia się na określonej pozycji listy rankingowej nie powoduje powstania uprawnienia do otrzymania dofinansowania. Dopiero zawarcie umowy o dofinansowanie z określonym podmiotem określa prawa i obowiązki beneficjenta związane z realizacja projektu. Umowy takiej ze skarżącym jednak nie zawarto.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów aniżeli podane w jej uzasadnieniu.
W pierwszej kolejności ustaleniu podlegało, czy odmowa udzielenia dofinansowania do projektu złożonego przez Stronę Skarżącą w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego– Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego następuje w formie decyzji administracyjnej, czy jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –(Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; - dalej " P.p.s.a.") aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, czy też nie stanowi ani aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie znajduje się tym samym w kognicji sądu administracyjnego.
Udzielanie pomocy finansowej ze środków funduszy Unii, zarządzanie i wdrażanie ZPORR jest regulowane przez rozporządzenie nr 1260/1999/WE z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych, oraz przez rozporządzenie nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 063 z 03.03.2001).
Szczegółowe zasady wdrażania ZPORR w odniesieniu do dofinansowania projektów modernizacji i rozbudowy regionalnego układu transportowego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego składanych przez podmioty polskie regulują przepisy rozporządzeń Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.) wydane na podstawie odpowiednio art. 17 ust. 5 i 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju.
W załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) –rozdziały 8.2. i 8.4 - określono procedury dotyczące wdrażania (w tym sposobu wyboru projektów do dofinansowania), zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach ZPORR. Z unormowań tych wynika, iż Instytucją Zarządzającą Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jest Ministerstwo Gospodarki i Pracy – Departament Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego. Pod nadzorem Instytucji Zarządzającej działają:
o Urząd Marszałkowski zajmujący się organizacją naboru wniosków i ich weryfikacją pod względem formalnym,
o Panel Ekspertów dokonujący oceny jakości merytorycznej i technicznej wniosku,
o Regionalny Komitet Sterujący rekomendujący wnioski o dofinansowanie projektu dla Zarządu Województwa,
o Zarząd Województwa dokonujący wyboru wniosków na podstawie rekomendacji RKS,
o Wojewoda podpisujący umowy z beneficjentem o dofinansowanie projektu.
Wszystkie instytucje zaangażowane we wdrażanie ZPORR zobowiązane są jak wynika z w/w załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. do realizacji swoich zadań w zgodzie z procedurami zapisanymi w Podręczniku wdrażania ZPORR, a decyzje o wyborze projektów do dofinansowania podejmuje Zarząd Województwa na podstawie listy rankingowej ustalonej przez RKS - Podrozdział 8.4.1 Załącznika. Podręcznika tego nie można jednakże uznać za powszechnie obowiązujący akt prawny (art. 87 § 1 Konstytucji RP), będący podstawą wydawania orzeczeń administracyjnych.
Postępowanie w zakresie dofinansowania projektów ze środków funduszy strukturalnych ma wyraźnie wyodrębnione dwa etapy.
Po pierwsze, etap rozpoczynający się złożeniem wniosku (projektu) przez podmiot ubiegający się o otrzymanie pomocy finansowej ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach ZPORR i rozpatrywanie wniosku, który zdaniem składu orzekającego nie stanowi ani oferty zawarcia umowy ani negocjacji umowy lecz ma charakter administracyjnoprawny. Rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych o charakterze kwalifikacyjnym bądź to do zawarcia przyszłej umowy, bądź negatywnego rozpatrzenia wniosku. Dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie zawarcia umowy cywilnoprawnej.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak zgodnie, iż z postanowień art. 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Artykuł 104 § 2 k.p.a. stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Stąd za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). Na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej samej formy prawnej (decyzji administracyjnej) posługują się różnymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wypracowane stanowisko, zgodnie z którym do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną, a w konsekwencji do poddania go kontroli sądowej wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych. Do takich zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ". Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169, a także Sąd Najwyższy w wyroku z 18 października 1985 roku, II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158. Ponadto w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, iż sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, czy też jak w rozpoznawanej sprawie odmowy wybrania projektu do dofinansowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną.
Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie o niewybraniu do dofinansowania projektu strony Skarżącej, jako rozstrzygnięcie dotyczące dysponowania środkami publicznymi, uznać należy za decyzję administracyjną, a postępowanie w tej części za postępowanie administracyjne podlegające kontroli sądowej na warunkach określonych w przepisach P.p.s.a.
Z przedstawionego sądowi materiału wynika, że Zarząd Województwa, który stosownie do Podrozdziału 8.4.1 Załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, dokonuje wyboru projektów do dofinansowania, nie wydał rozstrzygnięcia odnoszącego się do wniosku strony Skarżącej spełniającego określone art. 6, 7, 8, 10, 14 § 1, 104 § 1 i 107 § 1 K.p.a. wymogi. Uchwała z [...] lipca 2005r. Nr [...] dotyczy jedynie wyboru projektów mających otrzymać dofinansowanie oraz umieszczenia na liście rezerwowej zgłoszonego przez Miasto Z. projektu. Nie można także za rozstrzygnięcie w przedmiocie nieuwzględnieniu wniosku o dofinansowanie projektu Miasta Z. uznać pisma Urzędu Marszałkowskiego informującego o umieszczeniu projektu Strony skarżącej na liście rezerwowej, bowiem Urząd Marszałkowski nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Z tego względu zaskarżone rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej nadzorującej prawidłowe wdrażanie programu wydane na skutek odwołania od nieistniejącego orzeczenia ignorujące ten brak narusza prawo i podlega uchyleniu. W postanowieniach rozporządzeń Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.) brak także podstawy prawnej do dwukrotnego rozpoznawania sprawy nie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie przez Instytucje zarządzającą.
Rozpoznając sprawę ponownie organ rozstrzygający wniosek strony wyda decyzję z podaniem uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia uwzględniającego zasady dokonywania wyboru projektów określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r.
Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.