III SA/WA 381/06

III SA/Wa 381/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /sprawozdawca/
Jerzy Płusa /przewodniczący/
Sylwester Golec
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 pażdziernika 2005 r.(data wpływu) skarżący J. G. zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego( zwanej dalej KRUS) o umorzenie odsetek lub części zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, powołując się na trudną sytuację materialną, spowodowaną następującymi okolicznościami :
1) brak dochodu z prowadzonego gospodarstwa, które nie jest gospodarstwem towarowo -produkcyjnym. Jako dochód swój i żony podał kwotę 260 zł określając ją jako miesięczny dochód przeliczeniowy,
2) pożar budynku mieszkalnego wraz z wyposażeniem i budynków gospodarczych
3) zbyt niski dochód z prowadzonej od 1 roku działalności gospodarczej,
4) konieczność utrzymywania syna pozostającego bez pracy.
W uzasadnieniu wniosku skarżący wniósł również o udzielenie dodatku rodzinnego na syna, przysługującego mu niezależnie od opłacania składek przez skarżącego.
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak:[...] , [...] odmówił skarżącemu umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres - 4 kwartał 1997 r. do 3 kwartału 2005 r. w wysokości 2941zł.W dwuzdaniowym uzasadnieniu decyzji organ podał, iż decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie rolnicze mają charakter uznaniowy, a sytuacja skarżącego nie różni się od sytuacji innych rolników z tego samego terenu, wywiązujących się z opłacania składek.
Od decyzji tej w dniu [...] listopada 200 5 r. wniesiony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, w którym skarżący ponownie przedstawił swoją trudną sytuację materialną, powtarzając argumentację podniesioną we wniosku rozpatrywanym w I instancji oraz dodatkowo wyjaśnił, że:
1)zadłużenie z tytułu składek powstało z powodu nieuczciwego klienta, który nie zapłacił skarżącemu za wystawiony na sprzedaż dom w P., przez co zabrakło mu środków na opłacanie zaległych i bieżących składek,
2)postępowanie dowodowe w I instancji było prowadzone niewłaściwie, skoro uważa się, że większość rolników z terenu na, którym zamieszkuje znajduje się w takiej samej sytuacji jak skarżący i przeżyło podobne wypadki losowe,
3)z uwagi na wyrok Sądu Apelacyjnego w G. zasądzającego na jego rzecz kwotę pieniężną za dom w P. zobowiązał się do regulowania na bieżąco składek na ubezpieczenie po wykonaniu wyżej wymienionego wyroku.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak:[...], [...]Prezes KRUS ponownie odmówił skarżącemu umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, powołując się tak jak w I instancji na uznaniowy charakter wydanej decyzji oraz fakt udzielenia skarżącemu w przeszłości ulgi w spłacie zobowiązań.
Na decyzję tę wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o umorzenie części odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację dotychczas prezentowaną przez stronę, co do trudnej sytuacji materialnej spowodowanej pożarem zabudowań w 2000 roku, nie otrzymaniem zapłaty za dom w P., brak dochodu z prowadzonego gospodarstwa i wyliczony przez Urząd Gminy tzw. dochód przeliczeniowy z 1 ha ok. 260 zł miesięcznie. Skarżący wyjaśnił również, iż jedyną pomoc jaką uzyskał po pożarze domu było umorzenie odsetek od zaległych składek, a nie spłacanie należności rozłożonych na raty wynikało po prostu z braku środków finansowych. Mimo usilnych prób pozyskania środków finansowych jakimi były: podejmowanie dorywczych prac oraz podjęcie działalności gospodarczej, nie był w stanie sprostać zobowiązaniom, a zaistniała sytuacja spowodowana została z przyczyn niezależnych od niego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Sąd nie mógł natomiast rozpatrzeć wniosku strony o umorzenie odsetek, ponieważ uprawnienie to przysługuje organom orzekającym w sprawie, które ponownie rozpoznając sprawę podejmą rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Prezes KRUS w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności KRUS z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako k.p.a.
W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.
Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.
Uzasadnienia te są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził jedynie, iż umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy, a sytuacja skarżącego nie różni się od sytuacji innych rolników. Natomiast w II instancji stwierdzono, że skarżącemu udzielano już ulg w spłacie zaległości.
Sytuacja taka jest niedopuszczalna
Skarżący w swoim wniosku o umorzenie jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy opisała swoją sytuację finansową i życiową spowodowaną jak twierdzi zdarzeniami losowymi opisanymi wyżej. Wskazywał również, iż z gospodarstwa rolnego dochodu nie osiąga, a wyliczony przez Urząd Gminy tzw. dochód przeliczeniowy z 1 ha wynosi 260 zł na miesiąc. Utrzymuje się z niego także żona oraz bezrobotny syn.
Ustosunkowanie się do tych stwierdzeń poprzez wskazanie, że sposobem pomocy Skarżącemu jest rozłożenie płatności zadłużenia na dogodne dla niego raty świadczy o tym, że w uzasadnieniu tym brak jest jakiejkolwiek jego indywidualizacji poprzez odniesienie się do wyników przeprowadzonego postępowania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia.
Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.
Przyznana organom podatkowym swoboda w rozstrzyganiu nie upoważnia do działania dowolnego. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny, utrwalić w aktach wyniki badania a podstawą rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) mogą być jedynie okoliczności faktyczne polegające na prawdzie rzeczywistej, nie zaś prawdzie fikcyjnej (formalnej) prawdzie narzuconej przez domniemania prawne, obowiązujące z mocy ustawy reguły dowodowe bądź okoliczności przyznane przez uczestników postępowania. Tak więc rozpoznanie sprawy administracyjnej polega w rzeczywistości na dokonaniu dwu ustaleń:
1) ustaleniu istnienia pewnych faktów prawotwórczych, tj. takich, które wywierają skutki prawne - kształtują treść stosunku prawnego,
2) ocenie prawnej ustalonych faktów.
Na kanwie powyższych rozważań wskazać trzeba, iż organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów.
W przedmiotowej sprawie Prezes KRUS miał obowiązek podjąć wszystkie niezbędne działania w celu ustalenia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku wniosku strony o umorzenie zaległych należności podstawowym faktem, który należało zbadać była sytuacja życiowa i finansowa skarżącego. W tymże wniosku w sposób szczegółowy strona opisała nie tylko aktualny stan w zakresie jej kondycji finansowej, lecz także wskazała na przyczyny, dla których zaniechała opłacania składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy natomiast strona wskazała dodatkowo na niewłaściwie przeprowadzone postępowanie w I instancji. Sądowa kontrola decyzji wydanych w sprawie wykazała, że w zasadzie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jakiej sytuacji znajduje się skarżący, a tym samym brak jest jakichkolwiek przesłanek, które pozwalałyby na ocenę dokonanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, w tym czy wnioski i żądania strony zostały przez organ I instancji w całości rozpatrzone. Z decyzji I instancji nie wynika nawet jaki był przedmiot wniosku skarżącego. Brak w niej również odniesienia do argumentów podniesionych przez stronę.
Zdaniem Sądu organ I instancji nie ustalił również w sposób jednoznaczny żądania strony odmawiając umorzenia odsetek we wskazanej w decyzji, kwocie i za wymienionej w niej okres, w sytuacji gdy wniosek strony jest niejednoznaczy. Strona wniosła bowiem bardzo ogólnie o "umorzenie odsetek lub części zadłużenia na ubezpieczenie" nie wskazując ani kwoty, ani okresu którego zaległości dotyczą. Obowiązkiem organu było więc wezwanie strony do doprecyzowania wniosku jak również odniesienie się w decyzji do wszystkich złożonych przez nią wniosków, w tym wniosku o przyznanie synowi dodatku rodzinnego. Nawet jeżeli wniosek nie mógłby być rozpatrzony w przedmiotowym postępowaniu to obowiązkiem organu było poinformowanie strony o tym fakcie i udzielenie niezbędnych wyjaśnień..
Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie rozpatrzył ani argumentów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani nie zbadał wydanej w sprawie decyzji i postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Świadczy o tym nie tylko uzasadnienie, ale również sentencja zaskarżonej do Sądu decyzji, którą odmówiono umorzenia odsetek z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników powołując w podstawie prawnej art.138 par.1 pkt 1 kpa. Podstawa prawna decyzji jest oczywiście prawidłowa, ale przepis ten nakazuje organowi odwoławczemu podjęcie jednego z rozstrzygnięć w nim wskazanych. W przypadku więc gdy organ II instancji dojdzie do przekonania, iż podziela w sprawie stanowisko organu I instancji, winien utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, uzasadniając ją zgodnie z art.107 kpa.
Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako u.p.p.s.a.) należało orzec jak w sentencji.