III SA/Wa 3488/05

III SA/Wa 3488/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk
Krystyna Kleiber /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Waksmundzka-Karasińska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. Z. - reprezentowanego przez opiekuna prawnego M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...]
Uzasadnienie
III SA/Wa 3488/05
UZASADNIENIE
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] października 2005 r.. po rozpoznaniu wniosku z 5 października 2005 r., złożonego przez S. Z., o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998, nr 137, poz. 887 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2005 r. nr [...]. Zdaniem Prezesa ZUS, zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być przez Zakład umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a w którym ustanowiono, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne (art. 32 ustawy).
Prezes ZUS zwrócił uwagę na to, że z art. 30 ustawy wynika zasada, zgodnie z którą do składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie będących płatnikami składek, nie stosuje się art. 28 i art. 29 ustawy. W art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wykorzystano konstrukcję "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w ust. 3 art. 28 przywołanej ustawy może - ale nie musi - umorzyć zaległości (uchwala SN z dnia 6 maja 2004 r. II UZP 6/04). Składki na ubezpieczenie społeczne mają charakter należności publicznoprawnych, którymi organ powinien szczególnie ostrożnie gospodarować, ponieważ zasadą jest płacenie składek a nie ich umarzanie.
Według Prezesa ZUS S. Z.. prowadząc działalność gospodarczą, nie dopełnił ustawowego obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie własne oraz zatrudnionych pracowników. Spowodowało to powstanie zaległości, od których naliczane są odsetki za zwłokę; do strony skierowano także upomnienie.
Prezes ZUS stwierdził, że w zakresie składek na ubezpieczenie pracowników zgodnie z an. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, z mocy ustawy, nie podlegają umorzeniu. Umorzeniu nie podlega także kwota należnych od tych składek odsetek za zwłokę. Składki finansowane przez płatnika mogą, być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności: do tych składek nie ma zastosowania zastrzeżenie zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , ponieważ składki na ubezpieczenie
III SA/Wa 3488/05
pracowników nie są składkami na ubezpieczenie ubezpieczonych będących
jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.
Całkowita nieściągalność została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przy czym, w analizowanej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Według Prezesa ZUS, jeżeli chodzi o składki na ubezpieczenie zdrowotne S. Z., czyli składki na ubezpieczenia ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, należności te mogą zostać umorzone w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności (co - jak wskazano powyżej - nie zachodzi) oraz na zasadach określonych w treści art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Spłata należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami, nie spowoduje zbyt ciężkich skutków dla rodziny zobowiązanego w postaci pozbawienia jej możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, działając poprzez opiekuna prawnego, zakwestionował decyzje Prezesa ZUS z [...] października 2005 r.. W uzasadnieniu skargi przedstawił historię choroby, przebieg postępowania administracyjnego i zarzucił, że w treści zaskarżonej decyzji Prezes ZUS nie odniósł się do informacji o całkowitej [...] męża w czasie powstania zaległości we wpłatach z tytułu składek na ubezpieczenie oraz w czasie zarejestrowania działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza została wyrejestrowana natychmiast po ubezwłasnowolnieniu skarżącego. Prezes ZUS nie uwzględnił ciężkiej sytuacji materialnej rodziny spowodowanej chorobą skarżącego, który - oprócz zaległości wobec ZUS - ma także długi wynikające z choroby psychicznej wobec osób prywatnych. Spłata długów skarżącego spowoduje utratę środków niezbędnych do życia i leczenia, co ze względu na liczne choroby, które mu dolegają lub dolegały (cukrzyca, rak, niewydolność serca, usunięta nerka) mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki. Środki finansowe, którymi skarżący i jego rodzina dysponuje to emerytura żony (nauczyciela) w wysokości 1060 zł i skarżącego - w wysokości 760,- zł. Zarówno skarżący, jak i jego opiekun prawny przekroczyli sześćdziesiąty rok życia.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Prezesa ZUS skarga jest nieuzasadniona i brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na uznaniowy charakter art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten nie umożliwia stronie wystąpienia wobec organu z żądaniem obligatoryjnego umorzenia należności wobec ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:
Stosownie do art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji.
2
III SA/Wa 3488/05
postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej u.p.p.s.a.. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, np. przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) lub c) u. p.p.s.a.).
Skarga jest uzasadniona ze względu na wady w budowie zaskarżonej decyzji, co jest przyczyną tego, że nie można uznać podjętego przez organ administracji stanowiska za prawidłowo uzasadnione.
Przede wszystkim należy wskazać na to, że uzasadnienie jest niezbywalną częścią decyzji, a zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia będącego częścią decyzji (zob. np. wyrok NSA OZ w Krakowie z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98; teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 6 stycznia 1994 r.). Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia strona powinna być przekonana o prawidłowości rozstrzygnięcia, czyli uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, zawartej w art. 11 kpa. Równocześnie zapoznanie się z uzasadnieniem powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (zob. np. wyrok NSA OZ w Katowicach z 23 października 1998 r., 1 SA/Ka 225/97; wyrok NSA z 8 września 1998 r.. IV SA 893/97; wyrok NSA z 28 lipca 1995 r., III SA 1329/94), co zachodzi w analizowanej przez Sąd sprawie.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny "(...) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak leż y\ skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z niezbywalnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd powinien mieć możliwość kontroli procesu myślowego organu, a nie - jak w tej sprawie - treści przywołanych przepisów i nielicznych elementów stanu faktycznego przywołanych przez organ,
j
III SA/Wa 3488/05
zresztą bez głębszej ich analizy i wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych" (wyrok z 15 grudnia 1995 r.. SA/Lu 2479/94). Należy przy tym zauważyć, ze dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokument) urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji: są one tylko podstawą wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia o braku naruszenia prawa materialnego i procesowego, tak jak w tej sprawie, jak również powtórzenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wywodów - skąpych - zawartych w decyzji z [...] września, nie wypełniają wymagań budowy uzasadnienia decyzji (por. podobnie wyrok NSA z 12 marca 1999 r., III SA 5589/98; wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r., III SA 1429/96; wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r.. V SA 2278/99).
Nie sposób zgodzić się z poglądami Prezesa ZUS na temat uznaniowego charakteru art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i skutkach z tego wynikających: zastosowanie konstrukcji prawnej uznania administracyjnego przez ustawodawcę nie powinno być przyczyną zastosowania w sprawie arbitralności procesu decyzyjnego. Oznacza to, że nawet podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego należało wskazać, czemu poglądy skarżącego są błędne, tzn. -w tym wypadku - czemu zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie spowoduje, wbrew twierdzeniom skarżącego, zbyt ciężkich dla niego skutków, a nie ograniczać się jedynie do wskazania zastosowanych w sprawie przepisów prawa wraz z przytoczeniem - niepełnym - ich treści.
Należało także wyjaśnić, czemu - w przypadku skarżącego - nie zachodzi "całkowita nieściągalność", ponieważ poinformowanie skarżącego o prowadzeniu względem niego postępowania egzekucyjnego, czy o ustawowej definicji tego pojęcia, nie wyczerpuje znamion informacji i wyjaśnienia zastosowania przepisów prawa. Podane informacje i definicje nie zostały zestawione z. rzeczywistą sytuacją materialną, w jakiej znajduje się skarżący.
Prezes ZUS nie odniósł się zarzutu skarżącego, że w czasie prowadzenia działalności gospodarczej (a więc także i w czasie powinności opłacania składek) skarżący znajdował się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji, co znalazło wyraz w późniejszym orzeczeniu Sądu. Ponadto pominięte zostały w treści decyzji wyjaśnienia skarżącego, co do kwot - z miesięcznych dochodów -wydatkowanych na poratowanie zdrowia oraz skutków - ewentualnych - postępowania egzekucyjnego dla kondycji życiowej zobowiązanego. Prezes ZUS pominął w swoich rozważaniach
4
III SA/Wa 3488/05
to, że skarżący choruje na cukrzycę, z czym związane są stałe wydatki, niewydolność serca oraz ma
usuniętą nerkę po przebytej chorobie nowotworowej, co także ma wpływ na niezbędne, minimalne
koszt utrzymania. Uwzględnienie w rozważaniach zawartych w zaskarżonej decyzji tych taktów
umożliwi pełne wyjaśnienie kondycji majątkowej skarżącego. Zarówno skarżący, jak i jego opiekun
prawny, są osobami, które przekroczyły 60 rok życia, zatem należało poddać rozwadze, przy
ocenianiu ich możliwości płatniczych, także tą okoliczność, ponieważ ma ona wpływ na ich zdolność
do osiągania dochodu, czyli - w konsekwencji - na zdolność regulowania zobowiązań.
Ze względu na powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
5