III SA/Wa 3275/08

III SA/Wa 3275/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Dziełak /sprawozdawca/
Hieronim Sęk /przewodniczący/
Maciej Kurasz
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art 15, art. 26 par. 1, art. 33 par. 7, art. 59 par. 1,
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hieronim Sęk, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych Dyrektor Izby Celnej w W. prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do Skarżącego – A. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PHUP I.. W tytule wykonawczym z 22 maja 2007 r. jako rodzaj należności wskazano cło za 2004 r. w kwocie 40.142 zł., określone decyzją Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z 13 kwietnia 2007 r., Natomiast tytuł wykonawczy z 31 maja 2007r. obejmował cło za 2005 r. w kwocie 35.922 zł, określone decyzją ww. organu celnego z [...] kwietnia 2007 r. Obie te decyzje utrzymane zostały w mocy decyzjami Dyrektora Izby Celnej w W. z [...] lipca 2007 r. Należności celne powstały w związku ze sprowadzeniem przez Skarżącego samolotów Cesna 172 SP.
Odpisy tytułów wykonawczych i zawiadomienie z 20 września 2007 r. o zajęciu prawa majątkowego doręczono zobowiązanemu 22 października 2007 r. Dokonano również zajęcia samolotu Cesna.
Pismem z 13 lutego 2008 r. Skarżący, w imieniu którego działał pełnomocnik, wniósł m.in. o umorzenie postępowania egzekucyjnego obejmującego należności określone w ww. decyzjach organu celnego. Powołał się na art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), dalej "u.p.e.a.". Podniósł, iż nie doręczono Skarżącemu upomnienia co do wysokości długu celnego.
Postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w W. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie powyższych tytułów wykonawczych.
Przytoczył treść art. 15 § 1 i u.p.e.a., nakładającego na wierzyciela obowiązek przesłania dłużnikowi pisemnego upomnienia, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Powołał się na § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 22 listopada 2001 r.", zgodnie z którym obowiązek ten nie dotyczy sytuacji, gdy należność została określona w orzeczeniu. Wyjaśnił, że użyte w tym przepisie sformułowanie "należność określona w orzeczeniu" sugeruje, że upomnienie nie jest wymagane wtedy, gdy chodzi o egzekucję należności powstałych z mocy prawa, których wysokość określono w orzeczeniu, np. w decyzji określającej należności celne.
Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że decyzje Naczelnika Urzędu Celnego, na podstawie których wystawiono tytuły wykonawcze, mają charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że wierzyciel nie miał obowiązku doręczenia Skarżącemu upomnienia. Nie zaistniała zatem przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.
W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik Skarżącego, powołując się na art. 56 § 4 w związku z art. 33 § 7 u.p.e.a., wniósł o jego uchylenie i wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Z literalnego brzmienia art.15 § 1 ww. ustawy wywiódł wniosek, iż brak skutecznego doręczenia upomnienia uniemożliwia organowi egzekucyjnemu wszczęcie postępowania egzekucyjnego, ponieważ czynność ta stwarza stronie możliwość dobrowolnego uregulowania zobowiązania. Brak ten może być przedmiotem zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 6 u.p.e.a., a także podstawą umorzenia tego postępowania zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 tej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik powołał literaturę i orzecznictwo.
Podniósł, że Skarżący nie otrzymał decyzji nr [...] oraz [...] w związku z czym nie posiada informacji o zakończeniu postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnych. W jego ocenie wskazuje to, iż decyzje te nie są ostateczne i nie mogły stanowić podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z [...] października 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Szczegółowo opisał przebieg postępowania egzekucyjnego, w którym Skarżący zgłosił również zarzuty, a także wnosił o wstrzymanie postępowania. W kwestiach tych zapadły odrębne rozstrzygnięcia.
Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z treści tytułów wykonawczych wynikało bowiem, że Skarżącemu nie doręczono upomnień z uwagi na brak takiego obowiązku. W tytułach (poz. 50 część D) podano zatem jedynie podstawę braku obowiązku, tj. § 13 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 2001 r. Zdaniem Organu, ponieważ w przepisie tym nie wskazano o jakie orzeczenia chodzi, chodziło tu o decyzje, postanowienia i inne akty indywidualne będące źródłem obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Użycie zwrotu "należność została określona w orzeczeniu" sugeruje, że upomnienie nie jest wymagane w egzekucji należności powstających z mocy prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że decyzja deklaratoryjna stwierdza jedynie fakt wcześniejszego powstania zobowiązania podatkowego na skutek zaistnienia okoliczności, z którymi przepis prawa łączy powstanie takiego zobowiązania. O charakterze zobowiązania decyduje natomiast wyłącznie uregulowany przez ustawodawcę dla danej należności sposób powstawania zobowiązania. Ponieważ decyzje wskazane w tytułach wykonawczych miały charakter deklaratoryjny, ww. przepis rozporządzenia zwalniał wierzyciela z obowiązku doręczenia upomnienia.
W skardze złożonej na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o obciążenie Dyrektora Izby Celnej kosztami postępowania.
Powtórzył podniesioną w zażaleniu argumentację o wynikającym z art. 15 § 1 u.p.e.a. obowiązku wierzyciela doręczenia dłużnikowi upomnienia.
Ponadto, z treści § 9 ust. 1b rozporządzenia Ministra Finansów wywiódł, że prawodawca rozróżnia pojęcia "orzeczenia określającego" i "orzeczenia ustalającego", których znaczenia należy poszukiwać w kontekście całego sytemu prawnego, ale w dziedzinie prawa posługującej się takimi pojęciami w tym samym kontekście, tj. wydawania decyzji. Skarżący wskazał przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 z późn. zm.) oraz związane z nią orzecznictwo uznające decyzje "ustalające" za konstytutywne i "określające" za deklaratoryjne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z 25 marca 2009 r. Skarżący powołał się na art. 34 § 1 u.p.e.a. i podniósł, że zarzuty zgłoszone przez niego na podstawie art. 33 tej ustawy organ egzekucyjny rozpatrzył bez uzyskania stanowiska wierzyciela, mimo istnienia takiego obowiązku. Jego zdaniem stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06, odnosi się tylko do sytuacji, gdy zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego. Nie znajduje ono zatem zastosowania do innych wierzycieli. Wobec powyższego brak stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutu co do tytułów wykonawczych stanowił o wadliwości postępowania egzekucyjnego, co w ocenie Skarżącego czyniło skargę uzasadnioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku Skarżącego.
Skarżący wskazał dwa tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu cła. Podejmując rozstrzygnięcie organy orzekające winny były zatem mieć na względzie okoliczność, że każdy tytuł wykonawczy realizowany jest w odrębnym postępowaniu egzekucyjnym. Wynika to z art. 26 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Przyjmowana w doktrynie odrębność pojęć "postępowanie egzekucyjne" i "egzekucja", nie podważa ich związku z konkretnym tytułem wykonawczym. Również istnienie szeregu tytułów wykonawczych skierowanych do tego samego dłużnika, czy też dokonanie do majątku dłużnika jednej czynności egzekucyjnej w celu realizacji kilku tytułów wykonawczych (np. zajęcie ruchomości, rachunku bankowego) konstatacji powyższej nie zmienia. Każdy tytuł wykonawczy dotyczy bowiem innej, zindywidualizowanej należności (np. podatek dochodowy od osób fizycznych za 2004 r.).
Wadliwe było w tej sytuacji sformułowanie rozstrzygnięcia organu celnego jako odnoszącego się do "postępowania egzekucyjnego". Wniosek Skarżącego obejmował w istocie dwa postępowania egzekucyjne. Okoliczność ta nie była podnoszona przez Skarżącego, który również traktował oba te postępowania jako jedno.
Zdaniem Sądu, samo w sobie ujęcie w jednym postanowieniu rozstrzygnięć dotyczących wielu postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec jednego zobowiązanego, nie przesądza o wadliwości tego postanowienia skutkującej koniecznością jego uchylenia. Zważyć bowiem należało, że w sentencji swojego postanowienia Dyrektor Izby Celnej wymienił oba wskazane przez Skarżącego tytuły wykonawcze. Uzasadnienie jego postanowienia również uwzględniało oba tytuły wykonawcze, a tożsamość stanu faktycznego i prawnego co do obu egzekucji pozwala stwierdzić, że uzasadnienie to było właściwe w stosunku do obu postępowań egzekucyjnych. Analogicznie uzasadnił swoje postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że organ egzekucyjny nie znalazł podstaw do umorzenia żadnego z postępowań ujętych we wniosku i przedstawił jedno wspólne uzasadnienie tego stanowiska. Z kolei Dyrektor Izby Skarbowej stanowisko to uznał za prawidłowe.
W ocenie Sądu powyższa wadliwość proceduralna nie mogła mieć zatem (i nie miała) istotnego wpływu na wynik sprawy – odmowę umorzenia postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie obu wskazanych przez Skarżącego tytułów wykonawczych. Wobec niewystąpienia przesłanki ku temu, rozstrzygnięcie inne niż właśnie "odmowa umorzenia " zapaść nie mogło.
Wyjaśnić przy tym należy, że naruszenie przepisów proceduralnych stanowi przesłankę uchylenia decyzji tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."). Wpływ istotny, to taki, który pozwala przyjąć, iż gdyby do naruszenia prawa nie doszło – w sprawie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie.
Podstawą prawną wniosku Skarżącego był art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. stanowiący, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Skarżący powołał się na okoliczność, iż wierzyciel nie doręczył mu stosownych upomnień.
W świetle cytowanego przepisu skuteczność powołania się na tę przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego uzależniona jest od wykazania istnienia obowiązku wierzyciela doręczenia dłużnikowi upomnienia zanim tytuł wykonawczy przekazany zostanie organowi egzekucyjnemu.
Spór stron sprowadzał się do kwestii istnienia tego obowiązku w przypadku egzekwowania należności celnych.
Wierzyciel Skarżącego – Dyrektor Izby Celnej nie doręczył mu upomnień, w tytułach wykonawczych wskazując jednakże przepis zwalniający go z tego obowiązku, a mianowicie § 13 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 2001 r.
W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy działanie takie było prawidłowe.
Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Co do zasady skuteczność wszczęcia i następnie prowadzenia egzekucji administracyjnej zależy więc od uprzedniego doręczenia dłużnikowi upomnienia. Ustawodawca umożliwił jednakże ustanowienie wyjątków od tej zasady. Określone one zostały w rozporządzeniu z 22 marca 2001 r., wydanym przez Ministra Finansów w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 15 § 5 u.p.e.a. I tak, zgodnie z § 13 pkt 1 tego rozporządzenia, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna jest orzeczeniem, o jakim mowa w tym przepisie. Argumentacja Skarżącego, oparta na treści § 9 ust. 1b rozporządzenia z dnia 22 marca 2001 r., a także nawiązująca do rozróżnienia decyzji "ustalających" i "określających" (kwestii spornej pod rządami ustawy o zobowiązaniach podatkowych) stanowisko takie tylko potwierdza.
Bezspornym jest, że należności objęte tytułami wykonawczymi doręczonymi Skarżącemu określone zostały decyzjami organu celnego (Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W., k. 1-6 akt administracyjnych), utrzymanymi w mocy przez organ odwoławczy. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowił m.in. art. 201 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia Rady (Ewg) Nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.U.UE.L.92.302.1 z późn. zm.) stanowiący, że dług celny w przywozie powstaje w wyniku dopuszczenia do obrotu towaru podlegającego należnościom przywozowym. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu dług celny powstaje w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego. Oznacza to, że decyzje określające kwotę należności wynikającą z długu celnego (art. 51 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne – Dz.U. Nr 68, poz. 622) mają charakter deklaratoryjny.
Zarówno w piśmiennictwie (D.Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wrocław 2004, str. 169; P.Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 69), jak i w orzecznictwie (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 1253/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2006r. sygn. akt I SA/Bk 273/06; publikowane na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że egzekucja zobowiązań podatkowych powstających z mocy prawa i określonych decyzją organu podatkowego, nie wymaga poprzedzenia jej przesłaniem zobowiązanemu podatnikowi pisemnego upomnienia. Zasada ta ma w pełni zastosowanie do egzekucji należności celnych, określonych decyzjami, o takim właśnie – deklaratoryjnym – charakterze.
W tej sytuacji zarówno organ egzekucyjny – Dyrektor Izby Celnej, jak i organ nadzoru – Dyrektor Izby Skarbowej, prawidłowo przyjęli, że podstawą prawną braku obowiązku doręczenia upomnienia był wskazany w tytułach wykonawczych § 13 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 2001 r.
I chociaż rację miał Skarżący podnosząc, że obowiązku doręczenia upomnienia organ egzekucyjny nie może zrealizować za wierzyciela, to argument ten był nieprzydatny w rozpatrywanej sprawie, ponieważ ma on znaczenie dopiero wówczas, gdy – odmiennie niż w tej sprawie – obowiązek doręczenia upomnienia istnieje.
Nie ulega też wątpliwości, co wskazywał Skarżący, że niedoręczenie upomnienia jest również jednym z zarzutów, jakie mogą być składane w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 pkt 7 u.p.e.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący zgłosił zarzut egzekucyjny oparty na tym przepisie.
Przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie są rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. Sprawę tę wszczął wniosek Skarżącego z 13 lutego 2008 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego i to podjęte w tym przedmiocie postanowienia Skarżący poddał kontroli Sądu. Nie mógł zatem być skuteczny zarzut nieuzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela. Obowiązek taki istnieje w przypadku zgłoszenia zarzutów w trybie określonym w art. 33 i nn. u.p.e.a. Nie występuje on natomiast w sprawach o umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdzie umorzenie to nie jest skutkiem uznania zasadności zarzutu egzekucyjnego (art. 59 § 3 u.p.e.a.).
Z argumentacji podnoszonej przez Skarżącego oraz działań podejmowanych w toku egzekucji wynika, że z jego punktu widzenia toczy się po prostu sprawa dotycząca należności celnych, których obowiązek uiszczenia został na niego nałożony, związanych ze sprowadzeniem samolotów. Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle obowiązujących przepisów prawa tak rozumiana jedna "sprawa" nie istnieje. Toczyło się natomiast i wciąż toczy szereg odrębnych postępowań, a mianowicie postępowanie wymiarowe (celne), w tym zabezpieczenia w celu wstrzymania wykonania decyzji, oraz postępowania egzekucyjne, w ramach których Skarżący zgłosił zarzuty egzekucyjne, złożył skargi na czynności egzekucyjne, a także wnosił o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Rozstrzygnięcie Sądu podjęte w niniejszej sprawie nie dotyczy powyższych środków zaskarżenia uruchomionych przez Skarżącego, w szczególności zaś nie oznacza, iż są one niezasadne.
Sąd nie mógł uczynić przedmiotem swego rozpoznania niejako "całokształtu" sprawy, jak ją rozumie Skarżący. Sąd związany jest bowiem granicami sprawy, w której skargę wniesiono, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie może wkraczać swoimi ocenami prawnymi w sprawę inną niż ta, jaka była przedmiotem postępowania przed organami administracji. Sprawę rozpatrywaną przez Sąd określa strona skarżąca, wskazując konkretny akt (decyzję, postanowienie), którego skarga dotyczy. Skarżący wniósł skargę na postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem tylko to postanowienie i poprzedzające jego wydanie postępowanie administracyjne, mogły być badane przez Sąd.
W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej nie naruszały prawa, w stopniu skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.