III SA/WA 3215/05

III SA/Wa 3215/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r., Znak sprawy [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne własne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 sierpnia 2003 r. A.M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w O. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne, ubezpieczenie społeczne pracowników wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu podniósł, iż jego rodzina jest w trudnej sytuacji finansowej. Wnioskodawca jest jedyną osobą pracującą w rodzinie z wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości 800 zł. Na jego utrzymaniu pozostają niepracujące bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych żona i córka oraz dwóch synów, z których jeden odbywa zasadniczą służbę wojskową, a drugi jest uczniem Liceum Ogólnokształcącego w O. A.M. oświadczył również, iż nie korzysta z pomocy opieki społecznej oraz że na dzień składania wniosku nie ma żadnej możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., znak [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne i Fundusz Pracy oraz z tytułu odsetek za zwłokę. Powołując się na art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r., stwierdził, iż trudna sytuacja majątkowa wnioskodawcy nie przesądza
o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku, zwłaszcza, że okres dochodzenia należności wynosi 10 lat, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przez okres uprawniający ZUS do dochodzenia należności istnieje ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania zadłużenia z tytułu składek, odsetek i innych należności z tytułu składek.
Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył w dniu 23 grudnia 2003 r. odwołanie, które Sąd Okręgowy w E. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, uznając się niewłaściwym rzeczowo, postanowieniem z dnia
3 listopada 2004 r., sygn. akt IV U 56/04 przekazał Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia zgodnie z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak sprawy [...], podtrzymał stanowisko organu I instancji. Powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 28 u.s.u.s. W dniu
21 października 2004 r. ZUS wdrożył postępowanie egzekucyjne
z wynagrodzenia za pracę. W związku z tym, iż wynagrodzenie podlega egzekucji organ rentowy uzyska w postępowaniu częściowe zaspokojenie należności. W przypadku ustania zatrudnienia istnieje możliwość przeprowadzenia skutecznej egzekucji z będących własnością wnioskodawcy nieruchomości położonych we wsi M. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika ponadto, iż wnioskodawca nie występował o ulgę
w spłacie, nie dokonał również żadnych dobrowolnych wpłat na poczet zadłużenia. W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe umorzenie należności osobie zobowiązanej, która swoimi działaniami celowo doprowadziła do uszczuplenia swojego majątku uniemożliwiając jednocześnie zaspokojenie należnych organowi rentowemu zobowiązań. Wnioskodawca likwidując działalność gospodarczą zbył posiadany tabor samochodowy, nie przeznaczając żadnych sum na poczet spłaty zobowiązań z tytułu zaległych składek. W ocenie organu odwoławczego w okresie między wniesieniem odwołania, a jego rozpatrzeniem sytuacja majątkowa wnioskodawcy uległa polepszeniu. W związku z tym organ odwoławczy nie znalazł także podstaw prawnych do umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne osoby ubezpieczonej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. A.M. podniósł, iż jest zatrudniony w firmie "R." na stanowisku kierowcy z miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości 850 zł brutto. Z wynagrodzenia potrącane są należności z tytułu niezapłaconych składek. Wynagrodzenie skarżącego jest jedynym źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny, gdyż żona skarżącego jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a syn jest w wieku szkolnym. W odniesieniu do zarzutów organu co do wyzbycia się majątku skarżący stwierdził, iż musiał to uczynić, aby spłacić pracowników, banki, urząd skarbowy. Do 1998 r. starał się spłacać zadłużenie, ale w końcu nie był w stanie temu podołać i zbankrutował. Spowodowało to nerwicę i alkoholizm. Reasumując stwierdził, iż w jego sytuacji zachodzą przesłanki społeczne do umorzenia jego zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść Skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym
w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania, według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.
Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ drugiej instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową.
W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s.
i art. 180 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. Kierownik Inspektoratu w O., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w O. orzeka o odmowie umorzenia w/w należności", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych".
W tym miejscu wskazać należy, że wątpliwości Sądu budzi kwestia upoważnienia Kierownika Inspektoratu w O. do podpisania powyższej decyzji. W aktach sprawy brak jest bowiem wystarczających danych, pozwalających w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy Kierownik Inspektoratu posiadał w dacie wydania decyzji stosowne upoważnienie. Brak takiego upoważnienia stanowiłby kwalifikowaną wadę decyzji, określoną
w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i będącą przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Sąd podkreśla, że kwestia ta winna być przedmiotem wnikliwej analizy Prezesa ZUS, dokonującego rozstrzygnięcia w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ drugiej instancji winien w toku postępowania uzupełnić zebrany materiał i dokonać stosownej oceny przedmiotowej okoliczności.
W ocenie Sądu natomiast właściwość instancyjną, stanowiącą jeden
z elementów właściwości rzeczowej, narusza decyzja będąca przedmiotem skargi. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące w dacie wydania decyzji regulacje prawne nie przyznają Prezesowi ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tryb odwoławczy w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w u.s.u.s. Według art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu wówczas obowiązującym od decyzji w tych sprawach nie przysługuje odwołanie do sądu. Regulacja ta nie mogła jednak prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej
w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie
o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu
w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, od decyzji
w sprawie o umorzenie przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia.
W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego
i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie,
a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U.
z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.
W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, był Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów Skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie
w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS.
Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej
z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji
i treść orzeczenia Sądu, gdyż z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika dla Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, przesłanka ta w sprawie niniejszej zachodzi.
Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponieważ Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności
z prawem, nie jest on kompetentny do rozpoznania wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Kontrola działalności administracji obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym,
a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.