III SA/Wa 3207/06

III SA/Wa 3207/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kot /sprawozdawca/
Hieronim Sęk
Lidia Ciechomska-Florek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot (sprawozdawca), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] 3) określa, że decyzje wymienione w punktach 1 i 2 nie podlegają wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Pismem z [...] kwietnia 2006 r. A. J. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy z należnymi odsetkami za zwłokę. Uzasadniając wniosek zobowiązany powołał się na trudną sytuację majątkową swojej czteroosobowej rodziny. Wskazał nadto na argumentację zawartą we wniosku (załączniku do wniosku) złożonym [...] kwietnia 2006 r., tj. przed dniem złożenia wniosku o umorzenie należności składkowych. Podniósł, że zakończył działalność gospodarczą z powodu wycofania się wspólnika. Oświadczył również, że obecnie osiąga niewielkie dochody, na dowód czego przedstawił stosowne zaświadczenia.
Decyzją z [...] czerwca 2006 r., powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - zwanej dalej "u.s.u.s." - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu") odmówił skarżącemu umorzenia należności składkowych w łącznej wysokości [...]. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż należności składkowe mogą być umorzone w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, to jest w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust 3 u.s.u.s., Przy braku zaś przesłanki całkowitej nieściągalności, także w przypadku, gdy przemawia za tym ważny interes zobowiązanego (art. 28 ust. 3a). Zdaniem Prezesa Zakładu, w rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej przesłanki nie wystąpiły.
Pismem z [...] czerwca 2006 r. A. J. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że ze względu na trudną sytuację majątkową nie posiada możliwości uregulowania zaległości składkowych. Powołując się na wskazane przez Prezesa Zakładu przepisy, po przedstawieniu wyliczeń dotyczących wysokości osiąganych dochodów oraz ponoszonych wydatków, zobowiązany stwierdził, że nie pozwala na spłatę zaległości składkowych pozostająca do dyspozycji jego rodziny kwota [...] miesięcznie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na art. 83 ust 4 u.s.u.s., decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko zauważył, że zobowiązany wskazał swój ważny interes prawny. Wykazał bowiem, że uregulowanie należności wobec Zakładu pociągnęłoby za sobą konsekwencje w postaci pozbawienia go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny. Mimo tego, zdaniem Prezesa Zakładu, decyzję o umorzeniu należności składkowych należałoby uznać za przedwczesną, gdyż istnieje możliwość dochodzenia przedmiotowych składek od drugiego wspólnika Spółki. Prezes Zakładu nie dopatrzył się zatem wystąpienia "w sposób bezsporny" przesłanek uzasadniających umorzenie należności składkowych.
Niezadowolony z rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu, pismem z [...] sierpnia 2006 r. A. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na jego decyzję z [...] lipca 2006 r. Występując do Sądu, skarżący przedstawił przyczyny powstania zaległości wobec Zakładu oraz przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazał, iż na podstawie wyroku sądu powszechnego zmuszony jest zaspokajać wierzycieli rozwiązanej spółki, a na utrzymanie czteroosobowej rodziny zostaje mu [...] miesięcznie.
Odpowiadając na skargę, Prezes Zakładu podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.
I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Podkreślić na wstępie należy, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych strony skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej kolejności Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.
II. Sąd, działając w myśl wskazanych wyżej przepisów, obowiązany był przede wszystkim sprawdzić z urzędu, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie są dotknięte jedną z wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej "K.p.a.". Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, iż decyzja wydana w I instancji jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w pkt 1 tego przepisu. Została ona bowiem wydana przez Prezesa Zakładu, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Decyzja ta narusza właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Prezesowi Zakładu kompetencji ani uprawnień organu I instancji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. właściwym do umorzenia należności z tytułu składek jest Zakład. Przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości określa organ właściwy do wydania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Bezsprzecznie nie jest nim Prezes Zakładu, lecz Zakład.
Skoro zatem decyzję pierwszoinstancyjną wydał w niniejszej sprawie Prezes Zakładu nie będąc właściwy do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności, stwierdzić należy, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem właściwości, czyli jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Decyzja dotknięta taką wadą nie może ostać się w obrocie prawnym, dlatego obowiązkiem organu odwoławczego było wyeliminowanie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. z obrotu prawnego i niedopuszczalne było utrzymanie jej w mocy. Z tego względu decyzja Prezesa Zakładu z [...] lipca 2006 r. jest na tyle wadliwa, iż koniecznym stało się jej uchylenie przez Sąd.
Ponieważ zaskarżoną decyzją została utrzymana decyzja wydana przez organ nieuprawniony, Sąd odstąpił od oceny postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie, gdyż poddając je ocenie doprowadziłby do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd, zamiast przez organy, a to byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Oczywistym zastąpieniem organów przez sąd przy rozstrzyganiu sprawy byłoby poddanie ocenie zaskarżonej decyzji, która w zasadniczej części opiera się na rozstrzygnięciu decyzji wydanej przez organ nieuprawniony do jej wydania. Decyzja wydana przez właściwy organ może zawierać inne rozstrzygnięcie, może też mając takie samo rozstrzygnięcie jak wydane w niniejszej sprawie zawierać inne jego uzasadnienie, które jest szczególnie istotne w sprawach o umorzenie należności. Zatem tylko decyzja organu odwoławczego, która odnosi się do decyzji wydanej przez właściwy organ może być poddana kontroli Sądu w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz oceny merytorycznego rozstrzygnięcia.
III. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu
w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części.
IV. Analizując treść powyższych przepisów w celu wypełnienia dyspozycji art. 141 § 4 u.p.p.s.a. warto podkreślić, że prawodawca, dopuszczając możliwość umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"). Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach.
Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95).
V. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany zakresu wniosku. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne.
Podkreślenia wymaga, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej (podkreślenie Sądu) podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Rozstrzygnięcie sprawy nie może zaś ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, że sytuacja majątkowa zobowiązanego może ulec w przyszłości poprawie, jeżeli podejmie zatrudnienie. Szczególne w sytuacji, gdy organ nie bada zdolności zarobkowych zobowiązanego.
VI. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład obowiązany będzie do prawidłowego przeprowadzenie postępowania w sprawie, a następnie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego - po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Obowiązany nadto będzie odnieść się należycie do argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Zauważyć nadto należy, że do organu należy inicjatywa zmierzająca do zebrania w sprawie kompletnego materiału dowodowego.
Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 152, mając na względzie art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.