III SA/Wa 3176/05

III SA/Wa 3176/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Marta Waksmundzka-Karasińska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. w O. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], 2) określa, że decyzje których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Skarżącej kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
S. w O., zwany dalej "Skarżącym", pismem z dnia [...] lipca 2005 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684), powoływanej dalej jako "u.restr.zoz". We wniosku wskazał, iż znane na dzień 31 grudnia 2004 r. zobowiązania Skarżącego, do których ma zastosowanie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw - w zakresie indywidualnych roszczeń powstałych w okresie od dnia 7 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. wynoszą 704.146 zł, a na dzień 1 stycznia 2001 r. zatrudnienie wynosiło powyżej 50 osób.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Dyrektor M. Centrum Zdrowia Publicznego na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa", art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 1 u.restr.zoz oraz porozumienia z dnia 18 marca 2002 r. pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Dyrektorem Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 72, poz. 1473 ze zm.) - odmówił wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego w stosunku do Skarżącego.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 u.restr.zoz, określających zakres podmiotów, które mogą być objęte restrukturyzacją. Organ wskazał, że z dołączonych do wniosku dokumentów oraz danych zawartych w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej wynika, że Skarżący w dacie 1 stycznia 2001 r. nie był prowadzony w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a zatem brak jest przesłanek dopuszczających objęcie go restrukturyzacją finansową. Powołując się na art. 35b ust. 3 i 4 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.zoz", organ wyjaśnił, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, a z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego uzyskuje osobowość prawną. Tymczasem Skarżący został wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w dniu [...] listopada 2001 r., a do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] stycznia 2002 r. W konsekwencji organ stwierdził, że Skarżący na dzień 1 stycznia 2001 r. nie działał w formie organizacyjno-prawnej umożliwiającej skorzystanie z rozwiązań prawnych określonych w u.restr.zoz.
W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 u.restr.zoz. Skarżący podniósł, że ustawodawca wiąże datę 1 stycznia 2001 r. z koniecznością wykazania odpowiedniej liczby zatrudnionych osób, nie wiąże natomiast tej daty z utworzeniem bądź też przekształceniem podmiotu w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zdaniem Skarżącego wykładnia taka jest zrozumiała i logiczna z punktu widzenia postulatu racjonalności ustawodawcy. W odwołaniu Skarżący przyznał jednocześnie, iż prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, że w powyższej dacie Skarżący nie był prowadzony w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zdaniem jednak Skarżącego okoliczność ta nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania.
Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Zdrowia uznał, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 u.restr.zoz, restrukturyzacją finansową mogą być objęte publiczne zakłady opieki zdrowotnej prowadzone w formie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostki badawczo-rozwojowe realizujące zadania w zakresie prowadzenia badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, zatrudniające na dzień 1 stycznia 2001 r. powyżej 50 osób. Biorąc pod uwagę, że Skarżący powstał z przekształcenia Wojewódzkiej Kolumny Transportu Sanitarnego w O. i został wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez Wojewodę M. w dniu [...] listopada 2001 r., zaś do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] stycznia 2002 r., to w dniu 1 stycznia 2001 r. nie działał w formie publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w rozumieniu u.zoz. Do daty dokonania stosownych wpisów Skarżący działał w formie kolumny transportu sanitarnego, która w świetle przepisów u.zoz nie jest zakładem opieki zdrowotnej. W konsekwencji, zdaniem Ministra Zdrowia, nie można było uznać, iż Skarżący może być objęty restrukturyzacją finansową na podstawie przepisów u.restr.zoz.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005 r. Skarżący zarzucił decyzji Ministra Zdrowia brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez ograniczenie się jedynie do przywołania przepisu formalnego, tj. art. 138 § 1 pkt l Kpa. W ocenie Skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionej kwestii wadliwej - jego zdaniem - wykładni przepisu art. 2 ust. 1 u.restr.zoz, zaś w uzasadnieniu ograniczył się w istocie do wyeksponowania faktu, iż w dacie 1 stycznia 2001 r. Skarżący nie działał w formie publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W tym zakresie Skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., iż nie ma żadnego znaczenia, że w dniu 1 stycznia 2001 r. Skarżący nie był samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Dodatkowo wskazał, iż istotą restrukturyzacji finansowej publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest restrukturyzacja ich zobowiązań własnych o charakterze publicznoprawnym i cywilnoprawnym, powstałych w latach 1999 - 2004, a nie powiązanych z budżetem centralnym lub budżetami terenowymi. Takimi podmiotami były także kolumny transportu sanitarnego od chwili, gdy przestały być jednostkami budżetowymi a uzyskały status zakładów opieki zdrowotnej (art. 70b u.zoz). O ile więc w dacie 1 stycznia 2001 r. zatrudniały więcej niż 50 osób, zaś wniosek o restrukturyzację złożyły po uzyskaniu statusu zakładu opieki zdrowotnej, mogą być objęte postępowaniem restrukturyzacyjnym. Ponadto, Skarżący stwierdził, że podobny pogląd prawny wyrażony został w opinii prawnej opracowanej na zlecenie Ministerstwa Zdrowia i złożonej w toku postępowania w sprawie niniejszej. Opinia ta jako ekspertyza prywatna nie wiązała wprawdzie Ministra Zdrowia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, była jednak istotnym dowodem w sprawie (dowodem z dokumentu), który został całkowicie zignorowany. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Minister Zdrowia podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że przedmiotowa opinia prawna stanowi dowód w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Ministra Zdrowia opinia prawna stanowi jedynie pogląd wyrażony w określonej sprawie, a organ administracji nie ma obowiązku opierać swojego rozstrzygnięcia, ani też ustosunkowywać się do takiej opinii. Odpowiadający na skargę konkludował, że analiza obowiązujących przepisów pozwala stwierdzić, iż w odniesieniu do kolumn transportu sanitarnego, w kwestii objęcia ich postępowaniem restrukturyzacyjnym, istnieje luka prawna. Jednakże organ administracji nie może stosować rozszerzającej wykładni obowiązujących przepisów i wyręczać w ten sposób ustawodawcy. Mając powyższe na uwadze Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.
Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia należy stwierdzić, że zarówno ta decyzja, jak i decyzja utrzymana przez nią w mocy obarczone są wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skutkującymi stwierdzeniem nieważności decyzji.
Na wstępie wspomnieć trzeba, iż decyzję w pierwszej instancji wydał Wojewoda M. Wprawdzie wydanie tej decyzji nastąpiło na formularzu z nadrukiem "M. Centrum Zdrowia Publicznego", a decyzję podpisał "Dyrektor M. Centrum Zdrowia Publicznego", jednakże działał on w ramach powierzenia przez Wojewodę M. wykonywania określonych zadań, w oparciu o art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Artykuł ten stanowi, iż wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości także kierownikom państwowych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa (ust. 1). Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z kierownikiem państwowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). Wykonywanie przekazanych zadań "w imieniu wojewody" - zdaniem Sądu - oznacza, iż decyzja wydana przez kierownika ww. jednostki jest decyzją wojewody. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. powołano się na stosowne porozumienie, zatem można uznać, iż mimo braku bezpośredniego wskazania organu wydającego tę decyzję, a taki warunek wynika z art. 107 Kpa, w ten pośredni sposób spełniony został wymóg określenia tego organu.
Zdaniem Sądu, Wojewoda M., w imieniu którego działał Dyrektor M. Centrum Zdrowia Publicznego, wydał decyzję bez podstawy prawnej. Przedmiotem jego rozstrzygnięcia była "odmowa wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego". W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. powołano art. 104 § 1 Kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 1 u.restr.zoz i ogólnie porozumienie z dnia 18 marca 2002 r. pomiędzy Wojewodą M. a Dyrektorem M. Centrum Zdrowia Publicznego.
Analizując w pierwszej kolejności przepisy u.restr.zoz należy zwrócić uwagę, że art. 2 ust. 1 tej ustawy dotyczy określenia jej zakresu podmiotowego. Z kolei art. 18 ust. 1 u.restr.zoz wskazuje, że do postępowania restrukturyzacyjnego stosuje się przepisy Kpa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 u.restr.zoz stanowi natomiast, że wojewoda jest organem restrukturyzacyjnym dla zakładu (rozumianego jak w art. 2 ust. 1 u.restr.zoz) utworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Żaden z powołanych przez organ przepisów nie przewiduje możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego. Innych natomiast przepisów tej ustawy w decyzji nie powołano. Mając jednak na uwadze konieczność ustalenia, czy w sprawie tylko nie powołano stosownego przepisu prawa dającego podstawę do odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, czy też przepis taki obiektywnie rzecz ujmując nie istnieje, Sąd dokonał niezbędnych ustaleń także w zakresie pozostałych przepisów u.restr.zoz, nie powołanych w podstawie prawnej decyzji przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie istotnym mógł być tylko jeden przepis, a mianowicie art. 20 ust. 8 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, iż organ restrukturyzacyjny odmawia, w drodze decyzji wydanej niezwłocznie, wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, jeżeli brak jest pozytywnej opinii podmiotu, który utworzył zakład (opinia nie jest wymagana, gdy podmiot ten jest organem restrukturyzacyjnym). Jest to jedyny przypadek odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego przewidziany w u.restr.zoz. W rozpoznanej sprawie przepis ten nie mógł być jednak zastosowany nie tylko z tego powodu, że Skarżący złożył stosowną opinię Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 5 lipca 2005 r. (uchwała nr 1226/203/05), ale przede wszystkim z tego względu, iż nie obejmuje on swą dyspozycją sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego pochodzi od podmiotu nie objętego zakresem podmiotowym u.restr.zoz. W takim stanie rzeczy ewentualnej podstawy prawnej do odmowy wszczęcia podstępowania restrukturyzacyjnego należało jeszcze poszukać w przepisach Kpa, do których odsyła cytowany już art. 18 ust. 1 u.restr.zoz.
Wojewoda M. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. powołał się na art. 104 § 1 Kpa. Wyjaśnić jednak należy, że przepis ten jest przepisem procesowym i sam przez się nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego. W tym zakresie Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie, iż "(...) art. 104 wyznacza przedmiot decyzji - sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięcia sprawy (merytorycznie lub niemerytorycznie). Art. 104 nie wyznacza natomiast kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz, w ograniczonym zakresie, przepisy prawa procesowego (...). Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji. Decyzja musi zatem mieć podstawę prawną zawartą w przepisie prawa materialnego lub w przepisie prawa procesowego. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zawartej w powołanych przepisach obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2). Przyjmując, iż art. 104 nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania decyzji, a podstawy te muszą wynikać ze szczególnego przepisu prawa materialnego bądź prawa procesowego, nie można uznać, że art. 104 ustanawia formę odmowy wszczęcia postępowania. Wychodząc również ze sformułowania art. 104 § 2: "Decyzje (...) w inny sposób kończą sprawę w danej instancji", nie można wyprowadzić, iż decyzja jest formą obowiązującą przy odmowie wszczęcia postępowania. Dlatego iż, należy ten fragment przepisu art. 104 § 2 interpretować też w związku ze szczególnymi przepisami prawa procesowego (np. art. 105 § 1), które określają, kiedy organ może uchylić się od merytorycznego (pozytywnego lub negatywnego) rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ponadto, gdyby przyjąć samoistne znaczenie prawne art. 104 § 2, należy zwrócić uwagę, iż regulacja w tym artykule ograniczona jest do spraw, w których zostało wszczęte postępowanie. Nie można jej zatem odnieść do przypadków odmowy wszczęcia postępowania." (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 343 - 344). Również w przepisach dotyczących wszczęcia postępowania - dział II rozdział I Kpa brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie zwykłym.
Reasumując, w ocenie Sądu decyzja pierwszoinstancyjna wydana została w sprawie - odmowy wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują. W konsekwencji podlega ona stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej, co stanowi wadę nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio Kpa.
W tej sytuacji utrzymanie w mocy przez Ministra Zdrowia decyzji obarczonej wadą nieważności rażąco narusza prawo, tj. rażąco narusza właśnie art. 156 § 1 pkt 2 ab initio Kpa, co z kolei skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Zdrowia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). Zdaniem Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi.
Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę, że sprawę, która została zainicjowana wnioskiem Skarżącego z dnia [...] lipca 2005 r. należy rozstrzygnąć w ramach art. 105 § 1 Kpa. Oceniając bowiem sporną w sprawie interpretację art. 2 ust. 1 u.restr.zoz, która to ocena była niezbędna do wskazania kierunku dalszych działań organu, Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącego w tym zakresie.
W myśl art. 2 ust. 1 u.restr.zoz restrukturyzacją finansową mogą być objęte: 1) publiczne zakłady opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 8 ust. 2 u.zoz prowadzone w formie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej,
2) jednostki badawczo - rozwojowe realizujące zadania określone w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.zoz
- zatrudniające na dzień 1 stycznia 2001 r. powyżej 50 osób.
Należy zauważyć, że w przepisach tych ustawodawca formułując pierwszą grupę podmiotów podlegających restrukturyzacji - art. 2 ust. 1 pkt 1 u.restr.zoz (w rozpoznanej sprawie tylko ta grupa miała znaczenie i w zasadzie do niej należało zawęzić rozważania) jednoznacznie wskazał, jakie muszą być ich cechy. Po pierwsze, muszą to być zakłady opieki zdrowotnej o charakterze publicznym. O tym, czy dany zakład opieki zdrowotnej jest zakładem publicznym decyduje to, jaki organ utworzył zakład opieki zdrowotnej. Publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez ministra lub centralny organ administracji rządowej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.zoz), wojewodę (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.zoz), jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.zoz), a także publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych (art. 8 ust. 1 pkt 3a u.zoz), o czym stanowi art. 8 ust. 2 u.zoz. W kategorii tej nie mieszczą się zatem niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej (art. 8 ust. 3 u.zoz), utworzone przez inne podmioty wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 4 - 8 u.zoz. Po drugie, grupa publicznych zakładów opieki zdrowotnej została zawężona jedynie do tych, które są prowadzone w formie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Formę prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej regulują przepisy zawarte w dziale II rozdział 1a u.zoz. I tak, publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez organ określony w art. 8 ust. 1 pkt 1 - 3a tej ustawy, prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań (art. 35b ust. 1 u.zoz). Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym, a z chwilą wpisania do tego rejestru uzyskuje osobowość prawną (art. 35b ust. 3 u.zoz). Wpis do rejestru sądowego może jednak nastąpić dopiero po uprzednim uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej (art. 35b ust. 4 w związku z art. 12 u.zoz). Zakład opieki zdrowotnej, w tym również samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, prowadzonego - zależnie od przypadku - przez wojewodę lub ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 12 ust. 1, 3 - 5 u.zoz). Drugiej przesłanki nie spełniają publiczne zakłady opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 35c u.zoz, czyli prowadzone w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego. Nie są one więc objęte dyspozycją art. 2 ust. 1 pkt 1 u.restr.zoz.
W ocenie Sądu wykładnia językowa art. 2 ust. 1 pkt 1 u.restr.zoz prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przepisie tym ustawodawca określając część zakresu podmiotowego u.restr.zoz posłużył się dwiema cechami, które zakład opieki zdrowotnej musi spełniać łącznie, aby móc być zaliczonym do tej grupy. Musi to być nie tylko publiczny zakład opieki zdrowotnej, o którym to kryterium decyduje rodzaj podmiotu założycielskiego (tworzącego zakład), ale także prowadzony wyłącznie w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań). Wymóg zatem zatrudnienia na dzień 1 stycznia 2001 r. powyżej 50 osób, przewidziany w art. 2 ust. 1 in fine u.restr.zoz, odnosi się do podmiotu rozumianego jak wyżej, tj. samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie można tego wymogu przyporządkowywać do jakiegokolwiek podmiotu, bądź do takiego podmiotu, który spełnia tylko jedną ze wskazanych przesłanek, tj. przesłankę posiadania statusu publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W konsekwencji należy stwierdzić, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może być objęty przepisami u.restr.zoz tylko wtedy, gdy już w dniu 1 stycznia 2001 r. miał formę publicznego i samodzielnego zarazem zakładu opieki zdrowotnej, i będąc takim zatrudniał w tym dniu powyżej 50 osób. Nie można bowiem przyjąć, iż wymóg zatrudnienia 50 osób we wskazanym dniu odnosi się do innego podmiotu - innego zakładu opieki zdrowotnej niż wyszczególniony w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.restr.zoz, skoro to ten ostatni miał właśnie zatrudniać określoną liczbę osób w czasie ustawowo podanym. Między realizującym wymóg zatrudniania powyżej 50 osób a podmiotem składającym wniosek o restrukturyzację musi zatem istnieć tożsamość podmiotowa, w tym przypadku wyrażająca się w prowadzeniu działalności w tej samej formie organizacyjno-prawnej, tj. samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Zaprezentowana powyżej interpretacja znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 3 i ust. 4 u.restr.zoz. Regulacje te wprost wskazują, iż w przypadku połączenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej restrukturyzacją finansową na podstawie przepisów u.restr.zoz są objęte tylko te zobowiązania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, które wchodzą w zakres zobowiązań tego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, który spośród zakładów podlegających połączeniu spełniał warunek zatrudnienia na dzień 1 stycznia 2001 r. powyżej 50 osób, czyli tego zakładu, który w dacie tej istniał w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, zatrudniając stosowną liczbę osób.
Skoro w rozpoznanej sprawie Skarżący w dniu 1 stycznia 2001 r. nie prowadził działalności jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych wyciągi z rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz z Krajowego Rejestru Sądowego i czego zresztą sam Skarżący nie kwestionuje w skardze nawiązując w tym zakresie także do odwołania z dnia [...] sierpnia 2005 r., to zasadny jest wniosek, iż nie mógł być on objęty przepisami u.restr.zoz. Sąd nie podzielił więc przedstawionej na tę okoliczność argumentacji Skarżącego zawartej w skardze, także w tym zakresie, w jakim odwołuje się on do załączonej do skargi opinii prawnej. Zarzut błędnej interpretacji przez organy orzekające art. 2 ust. 1 pkt 1 u.restr.zoz okazał się bezzasadny.
Ze względu na uchybienia skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, poza zakresem oceny Sądu należało pozostawić pozostałe zarzuty skargi odnośnie do kompletności podstawy prawnej decyzji organu drugiej instancji, czy braku odniesienia w uzasadnieniu tej decyzji do wskazanej przez Skarżącego opinii prawnej. Sąd uwzględnił bowiem wadliwości znacznie dalej idące, a to niecelowym uczyniło prowadzenie rozważań w zakresie ewentualnych wad mniejszej wagi.
Sąd w rozpoznanej sprawie dokonał oceny legalności zaskarżonych decyzji, a więc oceniał ich zgodność z prawem. Nie mógł zatem, np. kierując się względami celowościowymi, dokonać odmiennej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 1 u.restr.zoz, który w ocenie Sądu z punktu widzenia wykładni językowej jest jednoznaczny. Minister Zdrowia dał przy tym wyraz w odpowiedzi na skargę, iż powstała luka prawna w zakresie restrukturyzacji kolumn transportu sanitarnego. Istotnie, kolumny te nie prowadzone w formie zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej mają wspólne cechy z samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej (osobowość prawną, pokrywanie kosztów działalności i zobowiązań z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów, podlegają wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, który ma charakter konstytutywny). Pozostawienie ich zatem z uwagi na niedokonanie w stosownym czasie odpowiednich przekształceń może wywoływać uzasadnione zastrzeżenia aksjologiczne. Niemniej jednak kwestia ta, bez ingerencji ustawodawcy, nie może wpłynąć na zakres podmiotowy stosowania u.restr.zoz.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.
Uwzględniając stan faktyczny i prawny rozpoznanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów na rzecz Skarżącego w wysokości łącznej 440 zł, na którą to kwotę składał się wpis sądowy (200 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (240 zł).