III SA/Wa 3071/05

III SA/Wa 3071/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kurasz
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Maciej Kurasz,, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi U. R. na decyzję Głównej Komisji Orzekającej przy Ministrze Finansów z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności naruszenia dyscypliny finansów publicznych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. orzeczeniem z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) - dalej ustawa o finansach publicznych oraz § 57 i § 62 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach naruszenie dyscypliny finansów publicznych - dalej rozporządzenie Rady Ministrów (Dz. U. z 1999 Nr 42, poz. 421 ze zm.) utrzymała w mocy orzeczenie Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Główna Komisja Orzekająca przedstawiła stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że na podstawie zawiadomienia Prezydenta Miasta W. Rzecznik dyscypliny finansów publicznych I instancji przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W., wnioskiem z dnia 16 lutego 2004 r. skierowanym do Komisji Orzekającej, wniósł o ukaranie Pani U. R. - dyrektora S. Skarżącej został postawiony zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych przy zawieraniu w latach 2002-2003 umów na obsługę zamówień publicznych w S. (na łączną kwotę 114 330,00 zł.) oraz przetwarzanie danych związanych z kontraktami na usługi medyczne i administrację siecią RUM (na łączną kwotę 64 440,00 zł.).
Umowy zawierane były w trybie art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. 1994 r. Nr 76, poz. 344 zwana dalej u. z. p. z 1994 r. ) mimo, iż suma wartości w/w zamówień przekraczała kwotę 6 000 EURO, a więc wbrew zakazowi z art. 3 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych co doprowadziło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych.
W postępowaniu przed Komisją Orzekającą skarżąca wniosła o uniewinnienie jej od postawionych zarzutów. Skarżąca wskazała, iż każde z przedmiotowych zamówień na przygotowanie postępowań o zamówienie publiczne dotyczyło innego przedmiotu zamówienia i nie przekraczało wartości 3 000,00 EURO, dlatego też udzielono tych zamówień na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych.
Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. w dniu 28 września 2004 r. :
1. uniewinniła U. R. od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych w części dotyczącej:
- zawarcia umów zlecenia na prace związane z obsługą zamówień publicznych w S. w latach 2002 - 2003 na kwotę łączną 114 330,00 zł,
- zawarcia umów zlecenia na prace związane z przetwarzaniem danych związanych z zawartymi kontraktami na usługi medyczne i administrację sieci RUM w roku 2003 na kwotę 21 480,00 zł.
2. Uznała U. R. winną tego, że zawarła w trybie art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych umowy zlecenia w 2002 r. na prace związane z przetwarzaniem danych związanych z zawartymi kontraktami na usługi medyczne i administrację sieci RUM na kwotę 42 960,00 zł, mimo że suma wartości tych zamówień przekraczała kwotę 6 000,00 EURO, czym naruszyła art. 3 ust. 2, art. 12a i art. 14 ust. 1 u.z.p. w momencie popełnienia czynu, a co w chwili
orzekania stanowi naruszenie art. 32 ust. 2, art. 7 ust. 3 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19 poz. 177 z późn. zm. zwana dalej "Prawo zamówień publicznych"), a w konsekwencji naruszenie dyscypliny finansów publicznych - art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych, jako czynu popełnionego z winy umyślnej. Na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1w związku z art. 150 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, Komisja Orzekająca I instancji wymierzyła obwinionej karę upomnienia.
3. Na podstawie art. 152 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Komisja Orzekająca obciążyła U. R. kosztami postępowania w wysokości 185 51,00 zł.
W orzeczeniu Komisja Orzekająca, zgodnie z art. 2 § 1 Kodeksu wykroczeń (jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia wykroczenia stosuje się ustawę nową, jednakże w chwili orzekania należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy), stosowała ustawę - Prawo zamówień publicznych(z 2004 r.) względem określenia wartości dokonanych zamówień.
W uzasadnieniu orzeczenia Komisja Orzekająca uznała, że skarżąca zleciła w 2002 r. usługę polegającą na przetwarzaniu danych związanych z zawartymi kontraktami i subkontraktami na usługi medyczne oraz administrację siecią RUM na kwotę 42 960,00 zł. Umowy te były zawierane co miesiąc, w trybie art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych. Ponieważ roczna wartość zamówienia była wyższa niż 3 000,00 EURO (a następnie także wyższa od równowartości 6 000,00 EURO) dlatego należało dokonać zamówienia w jednym z trybów określonych u. z. p. z 1994 r. Dzielenie zamówienia na części w 2002 roku prowadziło do obejścia ustawy, a w konsekwencji do naruszenia zasad udzielania zamówień publicznych.
W ocenie Komisji Orzekającej skarżąca popełniła zarzucany jej czyn z winy umyślnej, gdyż dzieląc zamówienie na części przewidywała możliwość naruszenia zasad udzielania zamówień publicznych i na to się godziła. Czyn polegający na dzieleniu zamówienia na części w celu obejścia stosowania ustawy może być popełniony jedynie z winy umyślnej. W rozumieniu art. 141 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych - wina, to określony stosunek psychiczny sprawcy do przypisanego mu czynu w chwili jego popełnienia. Jej udowodnienie sprowadza się więc do określenia świadomości faktycznej i prawnej sprawcy w chwili popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jak też określenia jego stosunku do tego czynu. Podstawową przesłanką umyślności działania lub zaniechania jest występowanie zamiaru bezpośredniego lub ewentualnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zamiar bezpośredni oznacza po prostu chęć popełnienia takiego czynu przez sprawcę.
Komisja Orzekająca mając na uwadze, że skarżąca dotychczas nie była karana za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zastosowała nadzwyczajne złagodzenie kary i wymierzyła jedynie karę upomnienia.
W odwołaniu z dnia [...] listopada 2004 r. od powyższego orzeczenia Komisji Orzekającej U. R. zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 138 ust. 1 pkt 12 i art. 141 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych.
2) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na podjęte decyzje oraz brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz ograniczenie prawa skarżącej do obrony - co narusza art. 7 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia
i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części uznającą skarżącą za winną i uniewinnienie od stawianych zarzutów.
Skarżąca stwierdziła, że Komisja Orzekająca w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wyjaśniła czym kierowała się uznając zamówienia z 2002 r. za dotyczące tego samego przedmiotu i dlaczego sumowała wartości poszczególnych umów.
W ocenie skarżącej, organ nie ustosunkował się do wyjaśnień składanych przez stronę dotyczących umów zlecenia, które obejmowały kilka przedmiotów zleceń, tj. administrowanie siecią, tworzenie programów, przetwarzanie danych, aktualizację baz danych, konserwację sprzętu technicznego. Skarżąca stosownie do art. 17 ustawy o zamówieniach publicznych, przedmiot zamówienia określiła za pomocą obiektywnych cech technicznych i jakościowych przy przestrzeganiu Polskich Norm lub klasyfikacji wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Tę ogólną zasadę precyzuje jeszcze dokładniej obecnie obowiązujący art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, który przy ustalaniu wartości zamówienia wprost odwołuje się do "usług należących do tej samej kategorii". Dlatego też w tym stanie faktycznym i prawnym, były podstawy do zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych, bowiem wartość każdej z zawartych umów nie przekraczała kwoty 3 000,00 EURO, jak również żadna roczna łączna wartość usług według kategorii nie przekraczała 3 000,00 EURO - wobec czego nie nastąpiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych.
Strona podniosła też, że jej celem nie było podzielenie zamówienia na części w celu obejścia postanowień ustawy o zamówieniach publicznych. Na jednorazowe zaciągnięcie takiego zobowiązania nie było środków. Wartość zawieranych umów była zdeterminowana warunkami ekonomicznymi i technicznymi, a to nie narusza przepisów o zamówieniach publicznych.
Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów nie znalazła podstaw do uwzględnienia odwołania strony i utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie Komisji Orzekającej.
Na powyższe orzeczenie U. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domaga się uniewinnienia od stawianych jej zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżąca podkreśliła przede wszystkim, iż nie zgadza się z treścią orzeczenia i zarzucanym jej czynem. Ponadto podnosi zarzut nie zbadania wnikliwego całości materiału dowodowego oraz przesłania do organu II instancji niekompletnego materiału dowodowego nie przesłuchanie świadków o których wnioskowała na rozprawie. Podtrzymała wniosek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ograniczenie prawa obwinionej do obrony , a więc naruszenie art.7 ust.2 i art.54 par.1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r.-Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia wymienionych w art.170 ustawy o finansach publicznych w związku z art.3 par.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r.-przepisy wprowadzające kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 1005, poz.1149 i z 2003 r. oraz Nr 222, poz.2200 z 2004 r. Nr 148, poz.1550).Zgodziła się natomiast z Komisją ,że plan finansowy tworzy się z dużym wyprzedzeniem , jednakże w ciągu roku plan ten podlega korektom stosownie do wpływających de facto środków płatniczych, ale tego już komisja nie wzięła pod uwagę. Plan pozostaje planem tylko na papierze, a realizacja planu zwłaszcza w ochronie zdrowia nie ma nic wspólnego z polityka finansową i z założeniami. Uzasadnienie skargi wskazuje ponadto jak słusznie zauważa organ II instancji w odpowiedzi na skargę, że czyn jej przypisano a nie udowodniono.
Główna Komisja Orzekająca w odpowiedzi na skargę, wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, m.in. zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku orzeczenia komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Dokonując tej oceny sąd bada czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Natomiast sąd nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji publicznej w ich kompetencjach przez wydawanie zamiast tych organów rozstrzygnięć, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Już z tych powodów nie było możliwe uwzględnienie wniosku zawartego w skardze o uniewinnienie skarżącej od zarzucanego jej czynu.
Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie było orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej. Dokonując tej oceny sąd nie stwierdził, aby naruszało ono prawo. Postępowanie przeprowadzone przez komisje orzekając obydwu instancji było prawidłowe. Ustalony został stan faktyczny sprawy oraz zebrano niezbędne dowody, co pozwalało na wydanie rozstrzygnięcia. W pełni odniesiono się do zarzutów skarżącej oraz w należyty sposób rozstrzygnięcie to uzasadniono. Sąd nie dopatrzył się również w zaskarżonym orzeczeniu naruszenia prawa materialnego.
U. R. pełniła funkcję dyrektora S., była odpowiedzialna za całość gospodarki finansowej kierowanej przez siebie jednostki sektora finansów publicznych. Skarżąca w 2002 roku zawarła w trybie art. 6 ust. 1pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych szereg umów zlecenia na prace związane z przetwarzaniem danych związanych z zawartymi kontraktami na usługi medyczne i administrację sieci RUM na kwotę 42 960,00 zł. tj. sumę przekraczającą wartość 6 000,00 EURO. Stanowiło to, w ocenie Głównej Komisji Orzekającej, naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 3 ust. 2, art. 12a i art. 14 ust. 1 u. z .p z 1994 r., co wyczerpywało znamiona czynu określonego w art. 138 ust.1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych. Taką kwalifikację prawną należy uznać za prawidłową.
Jak słusznie wskazuje Główna Komisja Orzekająca w niniejszej sprawie naruszenie przepisów u.z.p. z 1994 r. miało z pewnością miejsce. Skarżąca popełniła zarzucany jej czyn z winy umyślnej, gdyż dzieląc zamówienie na części przewidywała możliwość naruszenia zasad udzielania zamówień publicznych i na to się godziła. U. R. podczas rozprawy przed Główną Komisja Orzekającą zapewniła, iż jest merytorycznie przygotowana w zakresie znajomości przepisów o zamówieniach publicznych, jak również miała pełną świadomość przyjętego sposobu postępowania. Wyjaśniła, że łączna kwota 42 960,00 zł była wydatkowana w podziale na pięć kategorii PKWiU, w ramach których "pilnowała" by wartość nie przekraczała 3 000,00 EURO. Owo "pilnowanie" jednoznacznie wskazuje na chęć obejścia zasad rządzących finansami publicznymi.
Podnoszone w skardze zarzuty nie zbadania całości materiału dowodowego oraz zaniechanie przesłuchania świadków nie zasługują na uwzględnienie. Komisje obu instancji dokonały rzetelnej i drobiazgowej analizy stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego. Skarżąca miała możliwość składania wyjaśnień co do stawianych jej zarzutów oraz składania wniosków dowodowych .W trakcie postępowania między innymi na rozprawach w I instancji przed Komisją Orzekającą w dniu 18 maja 2004 r. i 28 września 2004 r. skarżąca skorzystała z prawa przedstawiania nowych dowodów (k.-266) oraz pomocy profesjonalnego pełnomocnika.
Nie są również zasadne zarzuty podnoszone przez stronę co do konieczności przeprowadzenia w trakcie postępowania dowodu ze świadków. Okoliczności, dotyczące zawartych w 2002 roku umów, które mieli przedstawiać świadkowie zostały jednoznacznie wyjaśnione na podstawie pisemnego materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania. Dokumenty, które powstają w związku z realizacją postępowań o zamówienia publiczne, są sporządzane na piśmie również dla celów dowodowych. Dlatego też słusznie Komisja Orzekająca uznała, iż przesłuchiwanie świadków nie jest konieczne. Wniosek strony dotyczył przedmiotu zawartych w 2002 r. umów zlecenia, a więc okoliczności wyjaśnionych już na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. To ze zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym dokumentów wynika, iż w roku 2002 skarżąca co miesiąc zawierała kolejne umowy o świadczenie usług informatycznych na rzecz kierowanej przez nią jednostki. Umowy te były zawierane z tym samym wykonawcą, obejmowały co miesiąc ten sam przedmiot, przewidywały takie samo wynagrodzenie i w okresie analizowanego roku kształtowały ciągły stosunek zobowiązaniowy o tej samej treści. W istocie więc przedmiotem umów była wciąż ta sama kompleksowa usługa informatyczna o charakterze ciągłym, której zlecanie zostało podzielone na szereg kolejnych umów. Bez znaczenia jest to, że w skład tej kompleksowej usługi wchodziło kilka węższych usług należących do różnych kategorii PKWiU, bowiem, ustawa dopuszczała i nadal dopuszcza możliwość łączenia w jeden przedmiot zamówień obejmujących różne rodzaje świadczeń (art. 3b ustawy o zamówieniach publicznych i art. 6 ustawy - Prawo zamówień publicznych).
Biorąc wszystko to pod uwagę, sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie przesłanek stanowiących naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Natomiast wszystkie te okoliczności, które przemawiały na korzyść skarżącej zostały uwzględnione przez organ orzekający, poprzez zastosowanie nadzwyczajnego złagodzenia kary, jaką jest przewidziana w art. 150 ust. 1 i 2 w zw. z art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, kara upomnienia.
Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.