III SA/Wa 3026/15

III SA/Wa 3026/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Grzegorz Nowecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Sygn. powiązane
II FZ 638/17 - Postanowienie NSA z 2017-10-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Grzegorz Nowecki (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2015 r. Nr [...], działając na podstawie art. 220 § 2 w zw. z art. 13 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm., dalej "Ordynacja podatkowa"), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] r. [...], określającą M. Z. (dalej także "skarżący" lub "strona") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obr. [...]), począwszy od dnia 1 lipca 2013 roku, w wysokości 1500,00 zł, tj. 60,00 zł miesięcznie x 25 miesięcy od gospodarstwa domowego trzyosobowego lub większego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.
Pismem z dnia 27 marca 2015 roku Prezydent m. [...] wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień odnośnie poprawności złożonej przez niego deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. skarżący odpowiedział na ww. wezwanie wskazując w szczególności, że uchwała śmieciowa stanowiąca podstawę do nałożenia takiej opłaty jest nieważna, bowiem jest sprzeczna z Konstytucją RP. Wezwany przedstawił jednocześnie własną interpretację lokalu mieszkalnego i stwierdził, że skoro budynek "bliźniak" jest przedzielony na dwie części, to te części należy uznać za lokale mieszkalne, a nie domy jednorodzinne. Taką interpretacją wezwany tłumaczył prawidłowe, w jego ocenie, wypełnienie deklaracji.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Prezydent m. [...] wezwał skarżącego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która będzie zgodna ze stanem faktycznym.
Pismem z dnia 2 maja 2015 roku skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie, jednak takiej deklaracji nie przesłał.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent m. [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent m. [...] wyznaczył stronie 7 dniowy termin na wypowiedzenie się odnośnie zebranego w tej sprawie materiału dowodowego.
Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent m. [...] określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dz. ew. nr [...], obr. [...]), począwszy od dnia 1 lipca 2013 roku, w wysokości 1500,00 zł, tj. 60,00 zł miesięcznie x 25 miesięcy od gospodarstwa domowego trzyosobowego lub większego.
Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie. Wskazał w szczególności, że decyzję podjęto w oparciu o uchwałę nr [...] Rady m. [...] z dnia 12 czerwca 2013 roku, która jest niezgodna z Konstytucją RP. Ponadto wskazał, że jest właścicielem lokalu nr [...], a pod nr [...] mieszka M. S.. Oba lokale znajdują się w tym samym budynku jednorodzinnym o zabudowie bliźniaczej.
W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2015 r. stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że skarżący zamieszkuje w budynku jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, w którym - wbrew jego twierdzeniom - nie wyodrębniono lokali. Mimo, że "bliźniak" stanowi jedną bryłę, podzieloną na dwie niezależne części mieszkalne, to w rozumieniu przepisów nie są one lokalami, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz.1409 ze zm.), pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z przywołanego przepisu wynika zatem, iż przedmiotowy "bliźniak" to de facto dwa domy jednorodzinne (mające jedną ścianę wspólną i jeden dach), w których (pomimo, że prawnie jest to dopuszczalne) nie wyodrębniono lokali.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że skarżący powinien uiszczać opłatę właściwą dla mieszkańców domów jednorodzinnych, a nie lokali mieszkalnych. Skoro skarżący błędnie wypełnił deklarację, a wezwany do jej prawidłowego wypełnienia odmówił, organ I instancji zmuszony był do określenia skarżącemu opłaty we właściwej dla domów jednorodzinnych wysokości. Kolegium ponadto wskazało na treść art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego w istocie zastępuje i koryguje wysokość zobowiązania podatkowego wykazaną przez podatnika w deklaracji. Organ I instancji prawidłowo zatem określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.
W ocenie Kolegium także inne zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia. Organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, skoro powziął informację o nieprawidłowym wypełnieniu przez skarżącego deklaracji. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu zapewniono udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Kierowano do niego korespondencję urzędową, w której podawano podstawy prawne podejmowanych czynności. Postępowanie dowodowe przeprowadził organ I instancji należycie, ustalając wszystkie okoliczności, które dla rozstrzygnięcia sprawy miały istotne znaczenie.
Ponadto Kolegium wskazało, iż podnoszona przez skarżącego w odwołaniu kwestia ewentualnej niezgodności "uchwały śmieciowej" z Konstytucją RP nie jest przedmiotem analizy w postępowaniu w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Właściwym do stwierdzenia ewentualnej niezgodności tego aktu prawnego z Konstytucją jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Dopóki natomiast dany akt prawa obowiązuje, dopóty organy administracji i sądy zobowiązane są go stosować.
Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.[...], gdyż narusza art. 24 ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r., a w szczególności ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym: Do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności: 1) Przestrzeganie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i innych przepisów prawa.
Zdaniem strony, ewidentnie, tak jak w warszawskiej "uchwale śmieciowej", tak i w decyzji Kolegium zostały złamane artykuły 2 i 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Na podstawie art. 156 § 1 kpa, który stanowi, iż - Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: pkt 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – skarżący wniósł o unieważnienie tej decyzji.
Skarżący ww. decyzji zarzucił ponadto naruszenie art. 231 § 1 Kodeksu karnego, gdyż będąc funkcjonariuszami publicznymi osoby wydające ww. decyzję nie dopełniły obowiązków wynikających z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych i działały umyślnie podejmując decyzję na szkodę interesu skarżącego. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 kpa Kolegium jest organem samorządu terytorialnego, a zatem członków składu orzekającego obowiązują przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jak również postanowienia Konstytucji RP.
W odpowiedzi na złożoną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało soje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Skarżącym pismem złożonym na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. podtrzymał dotychczasowe zarzuty i poparł wniesioną skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności czy celowości.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r. poz. 122, dalej: "u.c.p.g."),właściciele nieruchomości, o których mowa w art.6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według art.6m ustawy, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l. Z kolei z art.2 ust.3 u.p.c.g wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkiem wielolokalowymi, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.
Zgodnie z art.6c ust.1 tej ustawy, gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art.6j ust.1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art.6c ust.1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Zgodnie zaś z art.6j ust.2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Analiza art.6j ust.1 i ust.2a prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór, czy dokona zróżnicowania stawki opłaty w oparciu o ww. kryteria. Za takim stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwia bowiem elastyczne podejście do zróżnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dostosowanych do miejscowych warunków występujących w poszczególnych gminach. Sama opłata ma bowiem charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, iż przedmiotowa skarga w istocie dotyczy legalności uchwały stanowiącej podstawę decyzji określającej skarżącemu wysokość należnej opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi (aktu prawa miejscowego), a nie stricte samej decyzji wymiarowej. Wskazuje na to treść podniesionych zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz innych aktów prawnych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z wymienionym uregulowaniem, rada gminy mogła, lecz nie musiała zróżnicować stawek opłaty w zależności od wyliczonych w nim kryteriów, w tym kryterium "rodzaju zabudowy". Oznacza to, że organowi temu pozostawiono swobodę, bądź – mówiąc inaczej – wybór rozwiązania, poprzez zróżnicowanie stawek opłaty lub zaniechanie tego. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego.
W przypadku uchwały nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., stanowiącej także podstawę prawną skarżonej decyzji, kryterium "rodzaju zabudowy" zostało uwzględnione jako desygnat zróżnicowania wysokości stawek przedmiotowej opłaty odrębnie dla lokali mieszkalnych oraz domów jednorodzinnych - do których należy zaliczyć, zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami Prawa budowlanego, dom typu: "bliźniak".
Skarżona decyzja prawidłowo określiła wysokość należnego zobowiązania strony według stawki opłaty obowiązującej dla domów jednorodzinnych za wskazany w tej decyzji okres, zatem nie można stwierdzić braku jej zgodności z obowiązującym prawem, w tym prawem miejscowym. Doszukiwanie się w tym przypadku podobieństw strony postępowania administracyjnego (podatkowego), do której kierowana jest decyzja w sprawie indywidualnej, z adresatem ww. uchwały jest oczywistym nieporozumieniem, wynikającym z prostego zestawienia ze sobą dwóch odrębnych reżimów prawnych (jurysdykcyjnego i wydawania aktów prawa miejscowego, albo szerzej – aktów generalnych przez organy gminy).
W sprawach określania wysokości zobowiązań dokonywanych w trybie ustawy Ordynacja podatkowa nie znajdują zastosowania środki prawne służące wzruszaniu aktów prawa miejscowego (w tym przypadku uchwały Rady Miasta [...]) – wbrew temu, co założono w skardze – zatem nie można było uznać za zasadne zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. jak również innych wskazanych w skardze przepisów, w tym norm konstytucyjnych, których zarówno organ I, jak i II instancji w decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie nie mógł naruszyć.
W tym stanie rzeczy uznając skargę za niezasadną na mocy art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.