III SA/WA 3012/05

III SA/Wa 3012/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Lidia Ciechomska-Florek
Maciej Kurasz
Symbol z opisem
6117 Ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. S. i J. N. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2003 r. nr[...], 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2003 r., wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 69 pkt 1 i art. 70 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), art. 67 §1 i 2 oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm. - dalej O.p.), Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej - Prezes Zarządu PFRON), odmówił J. N. i A. S. umorzenia należnych wpłat na PFRON wraz z odsetkami za okres od października 1994 r. do lutego 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zastosowanie instytucji wyjątkowej, jaką jest umorzenie zaległości, musi być spowodowane przyczynami, które również mają charakter wyjątkowy. Z kolei, w ocenie Prezesa Zarządu PFRON, przedstawione przez stronę argumenty mówiące o zakończeniu prowadzenia działalności przez P. [...] s.c. oraz fakt wykreślenia spółki z Ewidencji Działalności Gospodarczej, nie mogły stanowić podstawy do umorzenia należnych wpłat wraz z odsetkami, zgodnie z art. 67 § 1 O.p.
Ponadto organ I instancji zauważył, iż spółka uzyskała pomoc za strony Funduszu. Decyzją z [...] stycznia 2001 r. Prezes Zarządu PFRON rozłożył na raty zaległość za okres od września 1994 r. do lutego 1995 r. i umorzył odsetki pod warunkiem spłacenia należności głównej. Z uwagi na fakt, iż spółka nie wywiązała się ze spłaty układu ratalnego, a tym samym nie spełniła określonego warunku, Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] października 2001 r. stwierdził wygaśnięcie pkt 2 w/w decyzji.
W ocenie organu I instancji, ważną przesłankę dla decyzji podjętej przez Prezesa Zarządu PFRON stanowiła okoliczność, iż uwzględnienie wniosku strony w oparciu o wskazane przez nią przyczyny prowadziłoby do takiego uszczuplenia środków Funduszu, które w konsekwencji uniemożliwiłyby finansowanie przez PFRON szerokiego zakresu zadań związanych z pomocą dla osób niepełnosprawnych.
W odwołaniu z 15 grudnia 2003 r. J. N. i A. S. zarzucili zaskarżonej decyzji:
1. wydanie przedmiotowej decyzji na podstawie decyzji z [...] października 2001 r. która nie została skarżącym doręczona,
2. nieuwzględnienie dyspozycji art. 67 O.p., poprzez odmówienie umorzenia należności podstawowej wraz z odsetkami, mimo istnienia przesłanek do ich umorzenia spowodowanych ważnym interesem podatników i stanem faktycznym, a w szczególności nieuwzględnienie następujących okoliczności:
- należność podstawowa powstała w latach 1994 i 1995,
- podmiot gospodarczy, którego należność dotyczy został wykreślony z ewidencji [...] listopada 2000 r.,
- należność podstawowa w wysokości 12.286,70 zł została w gruncie rzeczy spłacona zgodnie z decyzją Prezesa Zarządu PFRON z [...] stycznia 2001 r., z uchybieniem terminu dobrowolnie wpłaconej ostatniej raty w kwocie 2.000. zł z
przyczyn od skarżących niezależnych,
- przyczyną uchybienia terminowi była poważna choroba obu podatników.
W odwołaniu skarżący wskazali, iż ich pogarszający się od lat stan zdrowia nie pozwala na efektywne świadczenie pracy zarobkowej, ani prowadzenie działalności gospodarczej, co ma wpływ na ich sytuację finansową, a tym samym na brak możliwości zapłaty zaległości. Do odwołania skarżący załączyli dokumentację świadczącą o ich problemach zdrowotnych.
Skarżący podnieśli ponadto, iż w decyzji z [...] stycznia 2001 r. Prezes Zarządu PFRON uznał, iż w odniesieniu do nich zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające umorzenie odsetek, pod warunkiem spłaty należności głównej.
W ocenie skarżących, aktualnie, powyższe przesłanki również zachodzą.
Decyzją z [...] marca 2005 r., Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. W ocenie organu odwoławczego, w stosunku do skarżących nie można zastosować instytucji uregulowanej w art. 67 § 1 O.p. Organ II instancji zauważył bowiem, iż mimo, że strona wykazała istnienie po swojej stronie ważnego interesu - udowadniając swą trudną sytuację finansową, to jednak organ obowiązany jest również uwzględnić w tej sprawie interes publiczny, jaki stanowią ustawowe cele, którym ma służyć PFRON. Nadmierne uszczuplenie środków Funduszu mogłoby doprowadzić do znacznego ograniczenia finansowania zadań w zakresie integracji osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem. W ocenie organu II instancji, przedstawione przez skarżących argumenty, mówiące o trudnej sytuacji finansowej, spowodowanej pogarszającym się zdrowiem podatników, nie mogą stanowić jedynej podstawy do umorzenia zaległości. Organ odwoławczy podkreślił, iż zasadą jest płacenie podatków, a instytucja umorzenia zaległości podatkowej, czy też odsetek za zwłokę stosowana jest wyjątkowo w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym.
Minister Polityki Społecznej wskazał również, iż argument strony, iż zaległość podatkowa ujęta w zaskarżonej decyzji uległa przedawnieniu jest bezpodstawny, z uwagi na przerwanie biegu terminu przedawnienia wskutek czynności egzekucyjnej dokonanej w styczniu 1999 r., następnie uległ on zawieszeniu w związku z decyzją Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] stycznia 2001 r.
W skardze z 16 kwietnia 2005 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji bowiem, w ich ocenie, dotyczą one sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją Prezesa Zarządu PFRON z [...] stycznia 2001 r.
Ponadto, zdaniem skarżących, skoro został udowodniony ważny interes podatnika zasadne byłoby zastosowanie art. 67 § 1 O.p., albowiem w powołanym przepisie użyto alternatywy a nie koniunkcji, co oznacza, że wystarczy, gdy jest udowodniona jedna z przesłanek, a nie obie łącznie, by przepis ten miał zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto, odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji, organ II instancji wyjaśnił, iż decyzją z [...] stycznia 2001 r. Prezes Zarządu PFRON postanowił rozłożyć na 6 miesięcznych równych rat zaległość za okres od września 1994 r. do lutego 1995 r. i umorzyć odsetki od tej zaległości pod warunkiem spłacenia należności głównej. Strona nie wywiązała się ze spłaty układu ratalnego, w związku powyższym, Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] października 2001 r. stwierdził wygaśnięcie pkt 2 w/w decyzji. Zdaniem organu II instancji, twierdzenie strony, iż decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2001 r. jest bezpodstawne, gdyż pierwsza z wyżej wymienionych decyzji dotyczyła odmowy umorzenia zaległości za okres od października 1994 r. do lutego 1995 r., a druga dotyczyła spłaty układu ratalnego za okres od września 1994 r. do lutego 1995 r. Ponadto Minister Polityki Społecznej wyjaśnił, iż umorzenie zaległości i rozłożenie na raty zaległości są to dwa odrębne postępowania w dwóch różnych sprawach. Podstawą prawną instytucji rozłożenia na raty jest art. 48 § 1 O.p., a podstawą prawną instytucji umorzenia zaległości jest art. 67 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, iż organy I i II instancji w sposób istotny naruszyły przepisy postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekając związany jest granicami sprawy wyznaczonej przez przedmiot zaskarżenia. W tym przypadku jest nim zgodność z prawem decyzji Ministra Polityki Społecznej utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON odmawiającą skarżącym umorzenia należnych wpłat na PRFON wraz z odsetkami.
Należy zgodzić się z Ministrem Polityki Społecznej, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej należy do organów podatkowych. Wynika to z konstrukcji przepisu art. 67 § 1 O.p., który jest zbudowany na zasadzie uznania administracyjnego. Przepis ten stanowi bowiem, iż organy podatkowe mogą umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Zawarty w omawianych przepisach zwrot "może" oznacza, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu podatkowego. Owo uznanie administracyjne pozwala organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Organ podatkowy zatem może, ale nie musi, umorzyć zaległość podatkową oraz odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są użyte w treści przepisu zwroty: "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny". Stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy pozytywnego dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu ważnego interesu podatnika. Dlatego też, nie można się zgodzić z zarzutem skargi, iż samo ustalenie istnienia ważnego interesu podatnika, obliguje organ do zastosowania ulgi w spłacie należności.
Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się do badania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywający. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Sąd zważył, iż ustalając przesłanki umorzenia zaległości podatkowych, ustawodawca użył w/w zwrotów niedookreślonych "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", co można uznać za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że ocena, czy przesłanki umorzenia istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (art. 191 O.p.), a poprzedzać je powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego (art. 187 § 1 O.p.) oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych (art. 122 O.p.). Ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 210 § 4 O.p. uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Uzasadnienie, szczególnie decyzji negatywnych dla podatnika, powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji pełni oczywiście także inne funkcje - służy realizacji zasad zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron.
Analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak też dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy dowodzi, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego odpowiadającego tym wymogom.
Z akt sprawy wynika bowiem, iż tak naprawdę, organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie żadnego postępowania dowodowego. W aktach sprawy nie ma żadnej dokumentacji dotyczącej m.in. sytuacji materialnej oraz rodzinnej skarżących, która ma istotne znaczenia dla oceny istnienia przesłanki "ważnego interesu" podatników.
Ponadto, organ II instancji nie przeanalizował sytuacji zdrowotnej skarżących, mimo załączenia do odwołania stosownej dokumentacji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się od lakonicznego stwierdzenia, iż "przedstawione przez stronę argumenty, mówiące o trudnej sytuacji finansowej J. N. i A. S., spowodowanej pogarszającym się zdrowiem podatników, co nie pozwalało na efektywne świadczenie pracy zarobkowej lub wykonywanie działalności gospodarczej, nie mogą stanowić jedynej podstawy do umorzenia zaległości". Organ odwoławczy pominął również zupełnie, podnoszony w odwołaniu zarzut niedoręczenia decyzji o wygaśnięciu układu ratalnego. Z kolei skarżący podkreślali, iż gdyby wiedzieli o takiej decyzji, wystąpiliby o restrukturyzację tych należności. W swojej decyzji Minister Polityki Społecznej skoncentrował się wyłącznie na przesłance "interesu publicznego". Podkreślić natomiast należy, iż powyższe nie zwalniało go obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Wskazać trzeba, iż skarżący mieli prawo oczekiwać, że wszelkie podnoszone przez nich zarzuty zostaną rozpatrzone i ocenione, a ocena ta zostanie wyrażona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający im zapoznanie się z argumentacją organu odwoławczego. Sąd nie może zastępować organów w ocenie dowodów przedkładanych przez strony w postępowaniu instancyjnym. Sąd bada bowiem prawidłowość ocen wyrażonych przez te organy.
Ponadto organy uchybiły przepisom art. 123 § 1 i art. 200 O.p. wyrażającym ogólną zasadę postępowania - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis art. 123 § 1 O.p. stanowi bowiem, iż organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie skarżącym nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zarówno w I jak i II instancji. W aktach sprawy brak jest wezwania skierowanego do skarżących w trybie art. 200 O.p., wyznaczających siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.
W związku z powyższym, uznać należało, iż w żadnym stopniu organy nie sprostały obowiązkowi dokładnego określenia ważnego interesu podatnika i rozważenia na tym tle jego konkretnej sytuacji finansowej, istniejącej w czasie podejmowania rozstrzygnięcia. Bezspornie, ocena ważnego interesu podatnika wiąże się z koniecznością ustalenia jego sytuacji finansowej oraz okoliczności, które na tą sytuację wpływają, w stopniu nie budzącym wątpliwości. Ponadto, ocena ta, nakłada na organy obowiązek odniesienia się do argumentacji i wszystkich zarzutów podnoszonych przez podatnika. Ogólnikowość i lakoniczność sformułowań zawartych w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji uniemożliwia ustalenie, czy nie zostały przekroczone granice przyznanego tym organom uznania administracyjnego.
Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu nieważności zaskarżonych decyzji, z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji regulujących te same kwestie, Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę, i uznaje powyższy zarzut za bezpodstawny. Wskazać bowiem należy, iż w pkt 1) decyzji z [...] stycznia 2001 r. Prezes Zarządu PFRON rozłożył stronie na 6 miesięcznych rat płatność zaległość za okres od września 1994 r. do lutego 1995 r. Z kolei w pkt 2) powyższej decyzji, umorzył odsetki od tej zaległości pod warunkiem spłacenia należności głównej. Z uwagi na fakt, niewywiązania się ze spłaty układu ratalnego, Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] października 2001 r. stwierdził wygaśnięcie pkt 2 w/w decyzji, na podstawie art. 259 § 1 O.p.
W związku z powyższym, decyzja z [...] stycznia 2001 r., w części dotyczącej umorzenia odsetek - wygasła. Z kolei, w pozostałej części, decyzja ta dotyczyła instytucji rozłożenia zaległości na raty, o której mowa w art. 48 § 1 O.p. Podkreślić natomiast należy, iż umorzenie zaległości i rozłożenie na raty zaległości są to dwie odrębne instytucje i każde z tych rozstrzygnięć stawi odrębną decyzję wydaną w oparciu o inną podstawę prawną. Dlatego też, nie można uznać, iż zaskarżona decyzja odmawiająca umorzenia należności wraz z odsetkami dotyczy kwestii uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON, należało uznać za wydaną
z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 121 §1, art. 122, art. 187 §1, art. 191 i art. 210 §4 O.p., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku powyższym zaistniały podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 P.p.s.a.