III SA/Wa 2994/05

III SA/Wa 2994/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Hieronim Sęk
Małgorzata Jarecka /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Waksmundzka-Karasińska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Sygn. powiązane
II GSK 79/07 - Wyrok NSA z 2007-04-19
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie asesor WSA Hieronim Sęk, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Firmy G. - H. O. S.C. w W. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2004r. oraz umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania (Wn-D) za w/w okres 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2004 r. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia dokumentu Wn-D za miesiąc marzec i kwiecień 2004 r. podnosząc, że nie mogła dokonać tej czynności z uwagi na problemy występujące ze sprzętem komputerowym. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Państwowy Fundusz Osób Niepełnosprawnych odmówił Skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku.
Po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika Skarżącej Minister Polityki Społecznej uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I-ej instacji, wskazując, że rozstrzygnięcie, jakie zapadło w uchylonym postanowieniu było niedopuszczalne. Minister uznał, że skoro termin o jakim wyżej mowa, był terminem prawa materialnego, organ I-ej instancji nie był władny, wydać postanowienia o przywróceniu terminu, bądź odmowie jego przywrócenia. Taki stan prawny wymagał wydania odpowiedniej decyzji, tj. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania.
Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Państwowy Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art.104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej "kpa") oraz art. 26c ust. 1 pkt 2 i ust. 4a oraz art. 45 ust. 3 a ustawy ustawy z dnia 27 sierpnia 1977 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz.U.Nr 123, poz. 776 ze zm) ,dalej zwaną "ustawą o rehabilitacji", odmówił Skarżącej wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec - kwiecień 2004 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D) za wyżej wymieniony okres.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2005r.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 26 c ust.1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji jest terminem materialnym , zatem instytucja przywrócenia terminu nie może znaleźć do niego zastosowania.
Wskazano, że Skarżąca nie złożyła w ustawowym terminie tj. do [...] maja 2004 r. wniosku o wypłatę dofinansowania. Złożyła go z 7-odniowym opóźnieniem. Przy czym opóźnienie to nie było związane z nieprawidłowym funkcjonowaniem Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD). W okresie od [...] maja 2004 r. do [...] maja 2004r. nie występowały problemy w działaniu systemu SOD.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonej decyzji pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie
1. art. 26 a ust. 1 i 3 o rehabilitacji przez odmówienie Skarżącej dofinansowania mimo spełnienia warunków zakreślonych w tych przepisach,
2. naruszenia art. 26 c ustawy o rehabilitacji poprzez wydanie decyzji na podstawie wyżej wskazanego przepisu, który w ocenie Skarżącej nie daje podstaw do wydania decyzji administracyjnej oraz uznanie, że termin określony w art. 26c ust.1 pkt 2 ustawy ma charakter materialnoprawny,
3. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez nie dokonanie ustaleń, czy niezłożenie wniosku o wypłatę dofinansowania za miesiąc marzec i kwiecień 2004 r. w terminie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie Skarżącej.
W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej podniósł, że organy pominęły przy rozpatrywaniu sprawy art. 69 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnika ustawodawca powierzył pracodawcom ,a więc osobom prywatnym "obowiązek władzy publicznej wobec osób niepełnosprawnych". Wykonywanie tego obowiązku, co oczywiste wywołuje w majątku tych osób uszczerbek. Ten uszczerbek ustawodawca zgodził się rekompensować. Rekompensata ta przybrała postać miesięcznego dofinansowania. Ustawodawca nałożył na wierzycieli zgłaszających żądania formalne obowiązki, które przypominają regulacje o charakterze administracyjno prawnym, ale zdaniem pełnomocnika Skarżącej w istocie jest to stosunek dwóch równorzędnych podmiotów, z których każdy wykonuje określone obowiązki, stanowiące rozwinięcie konstytucyjnego obowiązku władz publicznych. PFRON co do zasady jest dłużnikiem i nie może się od tego obowiązku uchylić. W celu ułatwienia spełniania jego wzajemnego świadczenia ustawodawca nałożył na wierzyciela szereg obowiązków natury sprawozdawczej i informacyjnej. W żadnym z przepisów ustawy nie przyznał dłużnikowi PFRON -owi uprawnień do władczego orzekania o sytuacji prawnej wierzyciela.
Zdaniem pełnomocnika Skarżącej termin wskazany w art. 26 c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji nie może skutkować wygaśnięciem roszczenia pracodawcy o dofinansowanie, został on ustalony w interesie wierzyciela a nie przeciwko niemu. Podmiot wykonujący konstytucyjne obowiązki nie może być pozbawiony w państwie prawnym prawa do odszkodowania za wynikły stąd uszczerbek majątkowy tylko z tej przyczyny, że z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł złożyć stosownego wniosku. W ocenie pełnomocnika ustawa takiego skutku nie powoduje, a jedynie wykładnia ustawy dokonana przez organ zamyka drogę do wypłaty odszkodowania. Jest nadużyciem interpretacyjnym przypisanie ustawodawcy zamiaru wygaszania roszczeń w sytuacji, gdy miało miejsce uchybienie terminowi z art. 26 c ust. 1 pkt 2.
Pełnomocnik Skarżącej wskazuje ponadto, że praktyka PFRON jest rozbieżna, albowiem w sytuacji, gdy z winy systemu SOD następuje spóźnione złożenie wniosku, to istniej możliwość uznania, że wniosek został złożony w terminie. ( Taka sytuacja miała miejsce 14 lutego 2004 r. )
Pełnomocnik ponownie podnosi, że Skarżąca nie złożyła wniosku w terminie bez swojej winy. Awaria spowodowana była wirusem komputerowym, na co pomimo stosownych zabezpieczeń nie miała ona wpływu. Usuwanie awarii trwało od [...] maja do [...] maja 2004 r., co znajduje poświadczenie w oświadczeniu profesjonalnego serwisanta, pana L. B..
W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej ppsa) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu.
Na wstępie jednak stwierdzić należy, że nie wszystkie zarzuty wskazane w skardze są zasadne.
Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika Skarżącej, iż stosunek prawny łączący Skarżącą i organ to stosunek łączący równorzędne podmioty oraz, że Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest w istocie dłużnikiem Skarżącej, która wykonuje konstytucyjny obowiązek władz publicznych. Obowiązek sprawowania przez Państwo opieki nad osobami niepełnosprawnymi określony w art.69 Konstytucji może być wykonywany w różny sposób i nie rodzi automatycznie uprawnienia dla osób pomagającym osobom niepełnosprawnym zwrotu poniesionych nakładów, czy utraconych korzyści z tego tytułu. System ulg i dofinansowań dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne jest niewątpliwie wyrazem realizacji tego nałożonego na państwo konstytucyjnego obowiązku.
Możliwość wystąpienia z żądaniem swoistego "naprawienia szkody- w postaci dofinansowania, wynika z przepisów niższej rangi, które dopiero w istocie konkretyzują obowiązki i uprawnienia podmiotów, sprzyjających realizacji wyżej wskazanego obowiązku konstytucyjnego.
Zasady dofinansowania pracodawców mające być formą zachęty do zatrudniania osób niepełnosprawnych określiła ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Wskazany w niej Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, który realizuje zadania wymienione w przepisach art. 46 ustawy o rehabilitacji z dotacji otrzymanych z budżetu państwa. Nadzór nad Funduszem sprawuje Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, który zatwierdza na wniosek Prezesa Zarządu Funduszu statut określający jego organizację, szczegółowe zasady, tryb działania Funduszu w tym jego organów. Minister właściwy określa także sposób realizacji tych zadań w rozporządzeniu. Sposób powołania Funduszu, nadania mu statutu, nadzór a także jego funkcjonowanie na zasadach ustawy o finansach publicznych ustawia go w relacjach z innymi podmiotami w pozycji władczej, czyli uprzywilejowanej. Państwowy Fundusz Osób Niepełnosprawnych (PFRON) nie występuje wobec innych podmiotów jako podmiot równorzędny. Jego zdolność prawna wykracza poza sferę prawa cywilnego. Ponieważ ma kompetencje w zakresie władzy publicznej, należy go zaliczyć do kategorii osób prawa publicznego. A zatem stosunek, jaki łączy PFRON z osobą która może otrzymać dofinansowanie z tego Funduszu ma charakter administracyjnoprawny a nie, jak wskazywał pełnomocnik Skarżącej, cywilnoprawny.
W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga także forma rozstrzygnięcia.
Organ I-ej instancji wydał decyzję w oparciu o art. 105 kpa. Przepis ten w paragrafie pierwszym nakazuje taką formę rozstrzygnięcia, jeśli organ uzna, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wątpliwość nasuwa jednak druga część rozstrzygnięcia dotycząca odmowy przyznania dofinansowania. Nie dlatego, że przepis art. 26 c ust. 1 pkt 2 nie daje podstaw do wydania decyzji administracyjnej, jak twierdzi pełnomocnik, ale dlatego, że przepisy nie dają organowi podstaw do wydania takiej decyzji z urzędu. Zważyć bowiem należy, że wniosek Strony w istocie ograniczył się do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku Wn-D za marzec - kwiecień 2004r. i nie dotyczył kwestii dofinansowania. Nawet uchylając postanowienie z dnia [...] września 2004 r. Minister Polityki Społecznej wskazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydał odpowiednią decyzję, tj. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania. Tymczasem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wykroczyła poza granice tak sformułowanego wniosku.
Rację natomiast ma Skarżący, że zaskarżona decyzja narusza prawo przyjmując, że termin wskazany w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji jest terminem prawa materialnego.
Teoria prawa jeśli idzie o terminy rozróżnia terminy praw materialnego, terminy prawa procesowego, terminy przywracalne, terminy nieprzywracalne, terminy zawite, terminy instrukcyjne. Nie ma precyzyjnych definicji tych pojęć, tj. takich które pozwoliłyby postawić wyraźną granicę, pozwalającą odróżnić, kiedy w istocie mamy do czynienia z określonym terminem. Szczególny problem pojawia się gdy zachodzi konieczność rozróżnienia terminów prawa materialnego i procesowego.
Przyjmuje się, że terminem prawa materialnego jest taki, z którym przepisy prawa wiążą nabycie określonych praw podmiotowych. Terminy te są nieprzywracalne.
W sprawie, termin który naruszyła strona i który wywołuje spór zawiera art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji.
Przepis ar. 26 c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji dotyczy złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące i nakazuje pracodawcy, o którym mowa w art. 26 a ustawy, złożenie takiego wniosku do PFRON, w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Wniosek ten składa się przez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego, jednocześnie pobiera się drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku.
W ocenie Sądu wyżej wymieniony termin do złożenia wniosku jest terminem prawa procesowego i może być przywrócony. Sąd podziela tym samym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005 r. w sprawie III SA/Wa 1625/05.
W ocenie Sądu za nietrafne należy uznać twierdzenie organów obu instancji, że termin do złożenia wniosku o dofinansowanie ma charakter materialno-prawny, a niezłożenia wniosku w tym terminie skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania. Jak wyżej wskazano materialno-prawnym jest termin, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie się praw lub obowiązków strony administracyjnego stosunku materialno-prawnego. Z przepisu art. 26 a ust. 1 wynika natomiast, że uprawnienie pracodawcy do otrzymania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zależy od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze - pracodawca ten musi zatrudniać osoby niepełnosprawne, po drugie - zatrudniane przez niego osoby nie osiągnęły wieku emerytalnego i po trzecie - osoby te zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez PFRON. Powołany przepis zatem żadnym terminem nie ogranicza po stronie pracodawcy możliwości dofinansowania wynagrodzeń.
Art. 26 c ustawy z kolei ustala tryb realizacji tych uprawnień. Zgodnie z art. 26 c ust. 1 pkt 1 pracodawca jest obowiązany złożyć do PFRON miesięczną informację o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych natomiast na podstawie art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy wyżej wskazany wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące. Określone w tym przepisie terminy mają zdecydowanie charakter proceduralny, gdyż ustawa nie wiąże z ich upływem - ani bezpośrednio, ani pośrednio - skutku w postaci wygaśnięcia uprawnień.
Na marginesie należy także stwierdzić, że gdyby przyjąć, iż sporny termin ma charakter materialnoprawny a roszczenie wygasa , to jak słusznie podnosi Skarżąca w sytuacjach , gdy nie można byłoby złożyć wniosku, z winy leżącej po stronie systemu elektronicznego PFRON (SOD), Funduszu także nie mógłby przedłużyć tego terminu.
Dodatkowo podnieść należy, że decyzja organu I-ej instancji jest dotknięta wadami formalnymi. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja winna zawierać między innymi oznaczenie organu, który ją wydał. Decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. takiego oznaczenia nie zawiera. Pod decyzją widnieje nieczytelny podopis osoby, nadto w sentencji uzasadnienia użyte jest słowo "postanawiam", co sugeruje, iż decyzję wydał organ jednoosobowy choć z treści uzasadnienia wynika, że decyzję wydał Fundusz , o czym świadczy używane sformułowanie "zdaniem Funduszu".
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia prawa. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 26c ust 1pkt 2 ustawy o rehabilitacji) oraz prawa procesowego (art. 61, 107) k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia podjętego w sprawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić zakres żądania Skarżącego i ograniczyć swoje rozstrzygnięcie do tego żądania. W kwestii natomiast przywrócenia terminu zbadać okoliczności faktyczne i ocenić pod kątem zaistnienia przesłanek do jego przywrócenia
Z tych względów mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit a i.c. p.p.s.a. Sąd uchylił obie wyżej wskazane decyzje. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.