III SA/WA 2846/19

III SA/Wa 2846/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Beata Sobocha /przewodniczący/
Maciej Kurasz
Piotr Dębkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III FSK 3595/21 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1454
art. 6c ust. 1, art. 6m ust. 1, art. 6n ust. 1, art. 6o
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Maciej Kurasz, Protokolant sekretarz sądowy Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi S. E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Prezydent W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez S. sp. z o.o. z/s w W., z nieruchomości położonej w W.przy ul. [...], od 1 lipca 2013 r.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 21 § 1 i 3, art. 143 § 1 w zw. z art. 207 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej Op), art. 6o w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 2, art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz.1454 ze zm., dalej Uucpg), § 5 pkt 1 lit. e Uchwały nr V/85/2015 Rady m. st. Warszawy z 12 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r., poz.1277, dalej Uchwała), Prezydent określił spółce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od lipca 2013 r. do listopada 2017 r. w wysokości 1908 zł miesięcznie i od grudnia 2017 r. w wysokości 2193 zł miesięcznie.
Decyzją z [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 233 § 2 Op, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Decyzją z [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 21 § 1 i 3, art. 143 § 1 w zw. z art. 207 Op, art. 6o w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 2, art. 6q ust. 1 Uucpg, § 5 pkt 1 lit. e Uchwały, Prezydent określił spółce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od lipca do grudnia 2013 r., od stycznia do grudnia 2014 r., od stycznia do grudnia 2015 r., od stycznia do grudnia 2016 r., od stycznia do grudnia 2017 r., od stycznia do listopada 2018 r., oraz od grudnia 2018 r. w kwocie 2.160 zł miesięcznie.
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 Op, SKO uchyliło decyzję Prezydenta w części określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od lipca do grudnia 2013 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że spółka 19 grudnia 2013 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wskazując na nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz opróżnienia jeden raz w miesiącu pojemnika o pojemności 120 l. W dniu 22 października 2015 r. spółka złożyła kolejną deklarację, wskazując na nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz opróżnienia dwa razy w miesiącu pojemnika o pojemności 120 l od dnia 1 sierpnia 2015 r. Natomiast w dniu 4 kwietnia 2016 r. spółka złożyła deklarację, wskazując na nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz opróżnienia dwa razy w miesiącu pojemnika o pojemności 1100 l, od kwietnia 2016 r. W dniu 20 maja 2016 r. spółka złożyła deklarację, wskazując na nieselektywny sposób zbiórki odpadów oraz opróżnienia dwa razy w miesiącu pojemnika o pojemności 120 l od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r.
Pismem z 25 sierpnia 2016 r. Prezydent wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień z uwagi na wątpliwości, co do poprawności złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na wezwanie spółka, w piśmie z dnia 6 września 2016 r., wyjaśniła, że złożona deklaracja jest prawidłowa i dostosowana do potrzeb nieruchomości, bowiem uwzględnia rzeczywistą ilość powstających na nieruchomości odpadów komunalnych.
SKO nie podzieliło stanowiska spółki, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie W. uznaje wskazane w nim wytyczne za niewiążące i nakazuje dostosowywać wielkość pojemników do potrzeb danej nieruchomości. Z powołanego regulaminu wynika bowiem, że owszem do zbierania odpadów zmieszanych należy stosować pojemniki spełniające wymagania określone w § 10 i § 11 o pojemności dostosowanej do potrzeb danej nieruchomości, uwzględniając charakter prowadzonej na tej nieruchomości działalności, jednakże o pojemności nie mniejszej niż określona w wytycznych zawartych w § 15 ust. 1 pkt 1-8 regulaminu. Na powyższe wskazuje także zatytułowanie § 15, tj. "szczegółowe wymagania w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne".
Nawiązując do regulaminu SKO wskazało, że skoro powierzchnia użytkowa budynku wynosi 8138,79 m2, to minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych dla przedmiotowej nieruchomości wynosi 16.277,58 l miesięcznie. W sprawie wystąpiła zatem przesłanka powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji.
SKO nie podzieliło również wyjaśnień spółki w zakresie charakteru odpadów powstających na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W szczególności SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem w kwestii zakwalifikowania odpadów powstających na terenie nieruchomości jako odpadów niekomunalnych z uwagi na ich ilość. SKO wskazało na przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r, poz. 992 ze zm., dalej Uo), z których wynika, że
pojęcie odpadów komunalnych odnosi się zarówno do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, jak i odpadów powstających w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, podobnych, ze względu na skład lub charakter, do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Niewątpliwie kryteria podobieństwa spełniają odpady powstające w związku z bytowaniem (w tym konsumpcją pracowników), podobnie traktuje się odpady biurowe jak np. makulaturę biurową. SKO podkreśliło, że w budynku położonym przy ul. [...] wynajmowane są pomieszczenia na cele biurowe, usługowe oraz gastronomiczne, co oznacza, iż zatrudnieni są pracownicy i przebywają w nim klienci, a zatem wiąże się to z powstawaniem odpadów różnego typu - mogą to być opakowania, zarówno tekturowe, jak szklane lub plastikowe, zużyty papier, resztki jedzenia i inne podobne odpady wytwarzane w związku z bytowaniem ludzi i prowadzeniem działalności gospodarczej.
SKO wskazało następnie, że zastosowany przez organ pierwszej instancji sposób weryfikacji deklaracji w oparciu o uzasadnione szacunki był prawidłowy. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, a przyjęte wyliczenia były właściwe i pozwalały na rzetelne określenie na ich podstawie wysokości opłaty. Organ pierwszej instancji, w celu wyliczenia wysokości opłaty, przyjął do porównań nieruchomości o podobnym charakterze, tj. o biurowej funkcji budynku, o zbliżonej powierzchni użytkowej, a następnie obliczył średnią ilość odpadów komunalnych w litrach przypadającą na metr kwadratowy powierzchni użytkowej. Średnia ilość odpadów wyniosła 8,10 l/m2. Na tej podstawie organ pierwszej instancji, uwzględniając pojemnik o pojemności 1100 l oraz stawkę opłaty określoną w Uchwale, ustalił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. Tak określona opłata wyniosła 2.700 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji uwzględnił okoliczność, że ok 20% powierzchni budynku jest niewykorzystana i pomniejszył opłatę o 20%.
SKO stwierdziło, że zaskarżoną decyzją objęto również należność za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., które uległy przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2018 r. W tej części należało więc zaskarżoną decyzję uchylić i orzec o umorzeniu postępowania w tym zakresie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 127 w zw. z art 233 § 1 pkt 1 Op, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, pomimo zaniechania ponownego rozpoznania sprawy przez SKO, co w szczególności polegało niepełnej kontroli decyzji oraz braku odniesienia się do zarzutów określonych w odwołaniu skarżącej, w wyniku czego SKO nie rozpoznało merytorycznie całości sprawy, podczas gdy zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania i merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji w tym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego; uchybienie to skutkowało również naruszeniem art. 210 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 124 Op, poprzez brak pełnego uzasadnienia decyzji SKO; gdyby SKO w prawidłowy sposób rozpoznało przedmiotową sprawę, wydałoby decyzję uchylającą decyzję Prezydenta;
2) art. 6o ust. 1 i art. 6h Uucpg w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 Uo w zw. z art. 233 § 1 Op, poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo zastosowania przez organ pierwszej instancji niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że odpady powstające na nieruchomości skarżącej w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i odbierane przez wyspecjalizowane podmioty pozostające poza systemem odbioru odpadów komunalnych zorganizowanym przez W., mają charakter odpadów komunalnych, a co za tym idzie, że skarżąca zaniżyła wartości podane w deklaracjach za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co z kolei skutkowało uiszczaniem przez nią opłaty w zaniżonej wysokości, podczas gdy wspomniane odpady nie wykazują cech pozwalających na uznanie ich za podobne do odpadów komunalnych, zarówno z uwagi na ich charakter, jak i skład; w konsekwencji organ pierwszej instancji błędnie określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, który to błąd został następnie zaaprobowany przez SKO;
3) art. 6o ust. 1 Uucpg w zw. z art. 233 § 1 Op, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo że organ pierwszej instancji posłużył się metodą szacowania, w sytuacji, w której - zgodnie z orzeczeniami SKO wydawanymi w analogicznych sprawach - możliwe było oparcie rozstrzygnięcia o obiektywnie dostępne, rzeczywiste dane oraz informacje dotyczące ilości i rodzaju odpadów komunalnych, co w konsekwencji sprawiło, że zamiast ustalić stan faktyczny w sposób rzetelny, bezrefleksyjnie zastosowano metodę szacowania wysokości opłaty za odpady komunalne, co w konsekwencji doprowadziło do określenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi w zawyżonej wysokości;
4) art. 6o ust. 1 Uucpg w zw. z § 15 ust. 1 uchwały Nr XIV/292/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stołecznego Warszawy (dalej Regulamin) w zw. z art. 233 § 1 Op, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo zastosowania przez organ pierwszej instancji błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że rzeczywista ilość wytwarzanych przez skarżącą odpadów komunalnych nie ma wpływu na ustalenie, czy względem skarżącej zaszły podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 6o ust. 1 Uucpg, gdy tymczasem Regulamin nakazuje właścicielowi nieruchomości niezamieszkałej na dostosowanie ilości pojemników na odpady komunalne do potrzeb nieruchomości uwzględniając charakter danej nieruchomości oraz wskazane w Regulaminie ogólne wytyczne;
5) art. 122, art. 187 § 1, art. 180, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Op, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie odpowiednich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co polegało m in. na:
a) nieustaleniu rzeczywistej ilości odpadów komunalnych oraz odpadów niekomunalnych powstających na nieruchomości odwołującego, z uwzględnieniem okoliczności, że na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza i biorąc pod uwagę specyfikę przedmiotowej działalności prowadzonej przez podmioty, które najmują lokale znajdujące się w budynku posadowionym na nieruchomości;
b) nieprzeprowadzeniu przedstawionego przez odwołującego dowodu - opinii sporządzonej przez prof. Zw. dr hab. nauk prawnych M. G.;
c) nieprzeprowadzeniu należytej analizy składu i charakteru odpadów powstających na nieruchomości;
d) oparciu rozstrzygnięcia na podstawie dowodów pozyskanych z nieznanych i nieweryfikowalnych źródeł (a zatem w całości niewiarygodnych źródeł), tj. - jak twierdzi organ pierwszej instancji - "na podstawie informacji internetowych", przy czym nie wiadomo jakie strony i informacje organ wziął pod uwagę oraz co przedmiotowe informacje miałyby potwierdzać;
e) obliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane dotyczące nieruchomości jedynie rzekomo podobnych do nieruchomości należącej do odwołującego; organy porównując nieruchomości:
- pominęły fakt, że z porównania stosunku powierzchni nieruchomości rzekomo podobnych do ilości opróżnień pojemnika w miesiącu, nie wynika stała zależność pozwalająca na stwierdzenie, że wielkość powierzchni użytkowej i funkcja nieruchomości są jedynymi czynnikami determinującymi ilość wytwarzanych na nieruchomości odpadów;
- nie wzięły pod uwagę liczby osób przebywających w nieruchomościach rzekomo podobnych do nieruchomości należącej do odwołującego, podczas gdy liczba osób przebywających w danej nieruchomości może mieć istotny wpływ na określenie jakiego rodzaju i w jakiej ilości odpady powstają w danej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego szacunku dokonanego przez organy;
f) nieuwzględnieniu przez organy, że część powierzchni w budynku należącym do odwołującego zajmowana jest sporadycznie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zawyżonej wysokości;
które to uchybienia zostały następnie zaaprobowane przez SKO, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi;
6) art. 60 w zw. z art. 6q ust. 1 Uucpg w zw. z art. 233 § 1 Op, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo że organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował wskazany przepis wydając decyzję "otwartą", podczas gdy decyzja jest decyzją określającą, a brak podania okresu na jaki została określona opłata (brak podania daty końcowej), powoduje, iż decyzja jest niewykonalna i sprzeczna z prawem z uwagi na swoją niekonkretność, co w konsekwencji sprawia, że decyzja nie może zastąpić deklaracji ani działać naprzód, które to uchybienie zostało zaaprobowane przez SKO, wskutek czego SKO zamiast uchylić decyzję, utrzymało ją w mocy.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
W piśmie z 17 lutego 2020 r. zatytułowanym "Wniosek dowodowy skarżącej" spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii zatytułowanej "Badanie składu morfologicznego odpadów wytwarzanych i selektywnie zbieranych na terenie obiektu C. zlokalizowanego w W. przy ul. [...]",na okoliczność prawidłowego kwalifikowania i oddzielnego zbierania odpadów powstających na nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. zbierania osobno odpadów komunalnych i niekomunalnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik spółki – aplikant radcowski złożył pismo z 24 września 2020 r., stanowiące załącznik do protokołu rozprawy. Wniósł również o potraktowanie opinii dołączonej do pisma z 17 lutego 2020 r. jako dodatkowej argumentacji skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości deklarowanego przez spółkę zapotrzebowania na odbiór odpadów komunalnych. Skarżąca twierdzi, że składane deklaracje odzwierciedlały rzeczywistą ilość odpadów komunalnych, która była wytwarzana na terenie nieruchomości [...] w W.. Spółka podważa w związku z tym stanowisko organów, że zasadnicza część tych odpadów była przekazywana podmiotowi prywatnemu – firmie "B.", poza obowiązującym systemem odbioru odpadów komunalnych. Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem, że przekazywane wspomnianej firmie odpady miały charakter odpadów komunalnych. Kwestionuje ponadto przyjęte przez organy szacunkowe ilości wytwarzanych odpadów.
Przede wszystkim wskazać należy, że Uucpg w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności z normami Konstytucji niektórych jej uregulowań. Wyrokiem z 28 listopada 2013 r., K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 Uucpg są zgodne z art. 2 Konstytucji RP; art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji RP. Należy zaakcentować, że zgodnie z treścią art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów Uucpg. Dlatego obowiązkiem skarżącej, jako właściciela nieruchomości, jest uiszczać należną opłatę. Podnieść należy, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia, które obowiązkowo należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki, precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego. Taką przesłanką jest bycie właścicielem nieruchomości, na terenie której prowadzi się działalność gospodarczą, w tym także wynajmuje się budynki lub lokale podmiotom trzecim. Opłata za gospodarowanie odpadami nie jest zapłatą za dokonanie określonej usługi. W swej istocie jest zbliżona do konstrukcji podatku z elementem pewnej ekwiwalentności. Opłata ta z uwagi na jej powszechność stanowi rodzaj umownej kwoty zależnej od wielu kryteriów. W ocenie Sądu to, że skarżąca korzystała z usług innego odbiorcy odpadów nie zwalnia jej z obowiązku zapłaty należnej opłaty.
Stan faktyczny sprawy w zasadniczej kwestii wydaje się bezsporny. Skarżąca korzystała z usług innego podmiotu odbierającego odpady, który nie uczestniczył w programie realizowanym przez gminę na podstawie stosownych przepisów prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, rację miały organy, że złożone deklaracje jak i ich korekty nie odzwierciedlały faktycznego sposobu odbioru odpadów z nieruchomości. W związku z czym organy uznały, że istnieje podstawa do wydania decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty przy szacowaniu ich wielkości na podstawie art. 6o Uucpg.
Nie ulega wątpliwości, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy - zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 Uucpg. Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych - art. 6m ust. 1 tej ustawy. Z kolei przepis art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że: rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji.
Kluczowym w sprawie jest natomiast art. 6o ustawy, stanowiący, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.
Zgodnie z art. 6o w brzmieniu określonym ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) organ określając wysokość opłaty powinien wziąć pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Powołany przepis nie wskazuje w sposób wyczerpujący, jakie elementy mające znaczenie dla wysokości opłaty organ stosujący prawo powinien wziąć pod uwagę, jednakże określając jej wysokość w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych nie można pominąć, co wynika wprost z powołanego wyżej art. 6o, średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Nie mniej jednak należy przy szacunku przyjmować reguły określone w Op, przy czym założyć trzeba, że szacowanie parametrów wpływających na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6o Uucpg nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak tego wymaga art. 122 Op. Przeciwnie, w pierwszej kolejności organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 187 Op oraz art. 180 Op. Z akt sprawy wynikało, że organy podatkowe zdecydowały się oprzeć decyzję na uzasadnionych szacunkach, w tym średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.
Zasadnie organy przyjęły, że obowiązkiem właściciela nieruchomości wynikającym wprost z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz właściwych uchwał jest gromadzenie odpadów w odpowiednich pojemnikach, złożenie deklaracji oraz ponoszenie na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 2 Uucpg w przypadku nieruchomości niezamieszkałej obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne - powstanie obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnione jest od tego, czy na danej nieruchomości generowano odpady komunalne. Właściciele nieruchomości niezamieszkałych zobligowani są przy tym do przekazywania zarówno zmieszanych, jak również selektywnie zebranych odpadów komunalnych, podmiotom wyłonionym w drodze przetargu do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy.
Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że opisany przez organ pierwszej instancji sposób ustalenia podstawy wyliczenia opłaty poprzez szacunek wielkości odpadów wskazujący na średnią ilość odpadów w litrach w miesiącu w zestawieniu z podobnymi nieruchomościami nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że ma charakter dowolny. Stanowisko organów administracji w tym względzie zostało oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym i ocenione w ramach zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 191 Op. Sąd uznał zatem, że organ wyższego stopnia prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której w sposób wyjątkowo szczegółowy i obszerny opisano i zbadano przedmiotowy stan faktyczny. Organ pierwszej instancji przedstawił dane podobnych nieruchomości których elementy kalkulacji opłaty posłużyły do wykazania średniej ilości odpadów komunalnych w litrach stanowiącą punkt wyjścia do oszacowania wysokości opłaty w przedmiotowej sprawie. Sąd uznał także, że materiał dowody zgromadzony przez organ pierwszej instancji jest szczegółowy i pozwala na rzetelne oszacowanie wysokości należnej opłaty.
Przyjąć zatem należy, że wobec korzystania przez skarżącą z odbioru odpadów poza powszechnym systemem gminnym, deklaracje składane przez skarżącą nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego, co umożliwiało wydanie wobec strony decyzji na podstawie art. 6o Uupcg, także przy zastosowaniu szacunku wielkości odpadów.
Przystępując do oceny stawianych zarzutów należy wskazać, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa miejscowego, w tym w szczególności § 15 ust. 1 Regulaminu. Z powołanego przepisu wynika, że do zbierania odpadów zmieszanych, należy stosować pojemniki spełniające wymagania określone w § 10 i § 11 o pojemności dostosowanej do potrzeb danej nieruchomości, uwzględniając charakter prowadzonej na tej nieruchomości działalności oraz poniższe ogólne wytyczne, które dla obiektów biurowych i zakładów usługowych przewidują 2 litry pojemności pojemnika na m2 powierzchni użytkowej, zaś dla obiektów gastronomicznych 5 litrów pojemności pojemnika na miejsce w restauracji i stołówce. Powołany § 15 Regulaminu określa szczegółowe wymagania w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Należy zatem przyjąć, że w analizowanym przepisie mowa jest o minimalnych wymaganiach dla danego typu nieruchomości w zakresie pojemności pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych. Rodzaj pojemników (ich pojemność oraz normy techniczne) regulują § 10 i § 11 Regulaminu. Z kolei ich minimalna ilość winna zależeć od rodzaju nieruchomości. Dla nieruchomości biurowej o powierzchni użytkowej 8.138,79 m2 prawodawca przewidział minimalną pojemność pojemników 16.277 litrów.
Tymczasem skarżąca w składanych deklaracjach wykazywała, że do składowania odpadów komunalnych wystarczy jej jeden pojemnik o pojemności 110 litrów. W jednej z deklaracji wskazała na pojemnik o pojemności 1.100 litrów. Słusznie zatem organy przyjęły, że deklarowana ilość wytwarzanych odpadów komunalnych w sposób znaczący odbiegała nawet od wytycznych określających minimalną pojemność pojemników przewidzianą dla obiektów biurowych. Wezwania do skorygowania deklaracji okazały się nieskuteczne, gdyż spółka konsekwentnie utrzymywała, że odpady przekazywane poza systemem gminnym nie miały charakteru komunalnego. W kontekście treści składanych deklaracji należało zatem uznać, że zważywszy na wielkość budynku, w ocenie skarżącej, obecne w budynku osoby w zasadzie nie wytwarzają odpadów komunalnych. Zgłaszane przez spółkę zapotrzebowanie, utrzymujące się na poziomie zapotrzebowania przeciętnego gospodarstwa domowego, musiało, z oczywistych względów, wywołać uzasadnione wątpliwości organu. W takiej zaś sytuacji konieczne było wydanie decyzji w oparciu o art. 6o ust. 1 Uucpg.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 6o ust. 1 i art. 6h Uucpg w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 Uo Sąd stwierdza, że rację mają organy wskazując, iż w obiektach biurowych i restauracyjnych, w których przebywają pracownicy firm-najemców oraz klienci, muszą być wytwarzane odpady komunalne związane chociażby z faktem, że wspomniane osoby, a zwłaszcza pracownicy, spędzają w budynku wiele godzin, więc powstawanie tychże odpadów wynika chociażby z faktu spożywania przez nich posiłków. Pojęcie odpadów komunalnych normuje art. 3 ust. 1 pkt 7 Uo. Na nieruchomości niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza powstają także odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności. Odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych to takie odpady, które powstają w związku z okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi np. pracowników i klientów, najemców, którzy wytwarzają odpady komunalne. Niedopuszczalne jest przy tym takie klasyfikowanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, pozwalające na przypisanie ich do innego kodu (rodzaju) odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), a następnie przekazywanie, poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi podmiotom, które nie zostały wyłonione przez miasto stołeczne do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy.
Zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że na terenie nieruchomości prowadzona jest selekcja odpadów, której celem jest przekazywanie wszystkich odpadów nadających się do segregacji, w tym także komunalnych, poza systemem gminnym. Należy oczywiście przyznać rację skarżącej, że część selektywnie zbieranych odpadów miała charakter stricte gospodarczy. Nie można natomiast zgodzić się z forsowaną przez spółkę opinią, która w praktyce sprowadzała się do tego, iż na terenie jej nieruchomości powstają odpady zbierane nieselektywnie na poziomie 110 litrów, zaś wszystkie pozostałe, segregowane, nie miały charakteru komunalnego, gdyż były związane wyłącznie z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Z decyzji Prezydenta wynika, że odpady komunalne to takie odpady, które powstają w związku z okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi, np. pracowników i klientów, którzy wytwarzają odpady komunalne w postaci opakowań po spożytych posiłkach i napojach, środkach higieny osobistej, resztek produktów spożywczych itp. Natomiast do odpadów powstałych w wyniku działalności gospodarczej zakwalifikować należy np. kartony i opakowania z towarów, którymi przedsiębiorca handluje, opakowania z materiałów, których używa w procesie produkcji oraz odpady produkcyjne. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Prezydenta, który uznał, że budynki biurowe nie wytwarzają "odpadów z działalności gospodarczej". Przy czym należy zaznaczyć, że art. 3 ust. 1 pkt 7 Uo wyłącza z tego pojęcia odpady, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W tychże gospodarstwach jest wytwarzana makulatura. Selektywnie zbiera się opakowania zbiorcze (paletki po jogurtach, zgrzewki po wodzie). Opakowania z tektury lub kartonu stanowią stały element struktury odpadów gospodarstwa domowego. Podobnie rzecz się ma w przypadku opakowań z tworzyw sztucznych, i szklanych. Spółka nie może zatem twierdzić, że w jej przypadku tego typu odpady nie stanowią odpadów komunalnych.
Zdaniem Sądu, należy mieć na względzie, że w budynku skarżącej prowadzona jest działalność biurowa i gastronomiczna, tak więc część rzeczonych odpadów, typowych dla gospodarstwa domowego, pozostaje w ścisłym związku z tego typu działalnością. Nie jest to jednak całość wytwarzanych odpadów, nadających się do zbierania selektywnego. Spółka winna zatem w sposób jasny rozdzielić odpady związane z bytowaniem ludzi na terenie budynku oraz odpady powstające wyłącznie z tego typu działalności. Wobec braku wskazania takich kryteriów, potwierdzonych przyjętą metodą zbierania odpadów, spółka poniekąd sama doprowadziła do określenia w drodze szacunku ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Wszakże jeszcze w 2010 r. na mocy umowy zawartej przez spółkę z firmą B., odbiorca odpadów był obowiązany do wstawienia dwóch pojemników o pojemności 1.100 litrów oraz trzech pojemników o pojemności 240 litrów na odpady komunalne, opróżniane 2 razy dziennie od poniedziałku do piątku oraz 1 raz w sobotę. Trudno zatem dać wiarę, że wraz ze zmianą zasad gospodarowania odpadami komunalnymi, spółka zaprzestała wytwarzania odpadów komunalnych. Rację mają w tym zakresie organy twierdząc, że charakter odpadów pozostał niezmienny. Powodem deklarowania znikomego zapotrzebowania były natomiast względy ekonomiczne, tj. bardziej opłacalne przekazywanie odpadów firmie B., działającej poza systemem gminnym.
W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie nie doprowadziło do przedstawienia przez spółkę rzetelnych i wiarygodnych danych pozwalających na odstąpienie od szacunkowej metody określenia ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Spółka konsekwentnie twierdziła bowiem, że wskazane w deklaracjach pojemności pojemników są wystarczające w kontekście wytwarzanych odpadów. Zdaniem Sądu, zasady logiki i doświadczenia życiowego przeczą takiemu stanowisku. Z tych powodów Sąd uznaje, że przyjęcie szacunku w oparciu o ilość odpadów wytwarzanych na terenie nieruchomości podobnych było uzasadnione.
Sąd nie dostrzega przy tym podstaw do kwestionowania przyjętej metody opartej na wyliczeniu ilości litrów przypadających na 1 m2. Uwzględnione przy wyliczeniu cztery nieruchomości miały podobną powierzchnię użytkową i były wykorzystywane do prowadzenia analogicznej działalności (budynki biurowe).
Zdaniem Sądu, argumentacja skargi sprowadzająca się do kwestionowania charakteru odpadów jest nieskuteczna, bowiem w sprawie przyjęto szacunkową metodę określenia ilości tychże odpadów. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że wspomniane, szacunkowe określenie tejże ilości prowadziłoby do uznania, iż wszystkie wytwarzane przez spółkę odpady byłby odpadami komunalnymi. Gdyby tak było, organ posłużyłby się zapewne kartami przekazania odpadów do firmy B. i na tej podstawie dokonał stosownego wyliczenia. Raz jeszcze należy przypomnieć, że choć Sąd nie podziela stanowiska, iż w budynkach biurowych nie występują odpady związane z działalnością gospodarczą, to nie dostrzegł naruszenia prawa w wyliczeniu opłaty w oparciu o uzasadnione szacunki. Gdyby bowiem przyjęto stanowisko skarżącej, to należałoby uznać, że praktycznie żadne odpady zbierane selektywnie w budynku biurowo-restauracyjnym nie mogłyby zostać uznane z odpady komunalne. Każdy bowiem rodzaj odpadów można by w większym lub mniejszym stopniu powiązać z jedną z tych dwóch rodzajów działalności, pomijając zupełnie fakt bytowania ludzi na terenie budynku oraz zaspokajania przez nich, przez istotną część dnia, potrzeb osobistych. Opakowania po produktach spożywczych byłyby przypisane działalności restauracyjnej, zaś makulatura wynajmowanym powierzchniom biurowym. W cenie Sądu, do tego sprowadza się stanowisko skarżącej, z którym nie sposób się zgodzić.
Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 127 Op, tj. wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności wskazać trzeba, że skarżąca upatruje naruszenia wspomnianego przepisu w nie odniesieniu się przez SKO do części zarzutów odwołania.
Zdaniem Sądu, SKO rozpatrzyło zarzut naruszenia art. 122, art. 187 § 1, art. 180 oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Op, czemu wyraz dało na s. 5 i 6 decyzji. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie wyjaśniające było wyczerpujące i doprowadziło do rzetelnego określenia podstawy opodatkowania. Stanowisko SKO, jakkolwiek lakoniczne, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której organ pierwszej instancji szczegółowo opisał czynności podejmowane w toku ustalania stanu faktycznego sprawy. Skoro organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń, to nie sposób odmawiać mu prawa do przyjęcia tychże ustaleń za prawidłowe. Niezależnie od tego, spółka ponowiła wspomniany zarzut (pkt 5 skargi). Sąd, rozpoznając ów zarzut, także nie dopatrzył się wskazanych przez podatnika naruszeń prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zgodzić należy się z autorem skargi, że SKO nie odniosło się do kwestii naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 2a Uccpg w zw. z art. 2a Op w kontekście opłaty uiszczanej przez jednego z najemców nieruchomości. Także w decyzji Prezydenta powyższe zagadnienie nie zostało wyjaśnione. Organ pierwszej instancji stosowną ocenę prawną w tym zakresie zawarł wyłącznie w odpowiedzi na odwołanie. Zdaniem Sądu, rację ma Prezydent wskazując, że najemca lokalu niestanowiącego odrębnej nieruchomości nie jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 Uupcg, ów obowiązek ciąży na właścicielu nieruchomości. W myśl natomiast art. 2 ust. 1 pkt 4 Uucpg, pod pojęciem właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższy przepis odnosi się do nieruchomości objętej systemem gospodarowania odpadami komunalnymi jako całości. "Właścicielem" może być zatem najemca, o ile włada on nieruchomością jako całością i w umowie najmu zobowiązał się do regulowania opłat publicznoprawnych. Wspomniany obowiązek nie dotyczy więc najemców niewyodrębnionych prawnie części nieruchomości. Spółka nie przedstawiła w toku postępowania dowodu, że wspomniany najemca włada wyodrębnioną prawnie nieruchomością lokalową. W szczególności nie wskazała, że jako właściciel takiego lokalu zawarła umowę z najemcą zobowiązującą ów podmiot do wykonania obowiązków wynikających z przepisów Uucpg (art. 2 ust. 2a tej ustawy). Sąd zgadza się oczywiście ze spółką, że powyższe rozważania winny znaleźć się w decyzji Prezydenta. Nie mniej jednak ów organ przedstawił swoje stanowisko w toku postępowania międzyinstancyjnego. Uznawszy, że było to stanowisko prawidłowe, Sąd nie stwierdził, że wspomniane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analogicznie należało odnieść się do kwestii pominięcia dwóch kolejnych zarzutów odwołania, tj. naruszenia art. 155 Op oraz art. 6o w zw. z art. 6q ust. 1 Uucpg. W odpowiedzi na odwołanie Prezydent przyznał, że skierowanie wezwania w trybie art. 155 Op do spółki, bez wskazania osoby upoważnionej do jej reprezentacji, było wadliwe. Nie mniej jednak spółka nie wykazała w jaki sposób takie działanie organu wpłynęło na prawidłowość realizacji wspomnianego wezwania, a w konsekwencji także na ostateczne rozstrzygnięcie organu. Spółka twierdzi, że w związku z powyższym nie przedstawiła "niektórych dokumentów" nie wskazując jednak jakie to były dokumenty, co miało z tych dokumentów wynikać i w jaki sposób błędne wskazanie spółki, jako adresata wezwania, sprawiło, iż tych dokumentów nie przedstawiła. Twierdzenie zaś, że w następstwie tego zdarzenia organ "zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego charakteru oraz ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomości" Sąd uznaje za gołosłowne.
Jeśli chodzi natomiast o niezgodne z prawem, zdaniem spółki, wydanie decyzji "otwartej", to skarżąca pomija, że taki charakter decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 6o ust. 2 Uucpg opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty. Stosownie do art. 6o ust. 3 Uucpg, po doręczeniu decyzji, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty. Wbrew zatem temu co twierdzi skarżąca, określenie w decyzji z [...] grudnia 2018 r. wysokości opłaty od grudnia 2018 r. było prawidłowe, bowiem taka opłata obowiązuje dopóki nie nastąpi zmiana danych do określenia tej opłaty, w tym m. in. stawki.
Reasumując tę część rozważań Sąd stwierdza, że skarżąca zasadnie wskazuje, iż niektóre z jej zarzutów nie zostały rozpoznane przez SKO. Niemniej jednak stanowisko organów w tym zakresie zostało przedstawione w toku postępowania i Sąd z tym stanowiskiem się zgadza. Należało zatem uznać za bezcelowe uchylenie decyzji tylko z tego powodu, aby powyższe wywody Prezydent zawarł w uzasadnieniu decyzji. Ostatecznie bowiem sprawa byłaby rozstrzygnięta w analogiczny sposób. Wszakże do każdego z zarzutów odwołania Prezydent odniósł się negatywnie. Trudno zatem zakładać, że na skutek uchylenia decyzji wyraziłby stanowisko odmienne, czy też wpływające w jakikolwiek sposób na wysokość określonej opłaty.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).