III SA/Wa 275/05

III SA/Wa 275/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Maria Grabowska
Marta Waksmundzka-Karasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Dudra, sędzia Maria Grabowska, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2004r. P. L. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z wnioskiem o umorzenie należności na ubezpieczenie zdrowotne za okres maj 2003r. – luty 2004r. Wnioskodawca podniósł, iż z powodu bankructwa prowadzonej działalności - solarium " S", wielu zadłużeń w bankach zaciągniętych na tę działalność oraz problemów zdrowotnych żony będącej w ciąży, nie jest w stanie uregulować należności wobec ZUS.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w R. odmówił umorzenia objętej wnioskiem należności na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. W motywach uzasadnienia powołana została treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazano na przepis art. 28 ust. 3 ustawy, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności.
Ponieważ w ocenie ZUS w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności określonych w art. 28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, brak było podstaw do zakwalifikowania zaległości jako całkowicie nieściągalnej. Oddział ZUS nie znalazł również podstaw do umorzenia wnioskowanej należności w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wskazał natomiast, iż wnioskodawca osiąga stałe dochody z tytułu zatrudnienia w Zakładzie Karnym w J. w kwocie [...] zł.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004r. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca nie wniósł żadnych nowych faktów ani okoliczności przemawiających za umorzeniem zadłużenia, a zatem należało stwierdzić jak na wstępie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o wnikliwe rozpatrzenie jego prośby. W jego przekonaniu przedłożone dowody dawały podstawę do umorzenia zaległości wobec ZUS. Skarżący wskazał ponadto, iż w dniu 24 października 2004r. jego dwumiesięczny syn przeszedł poważną operację i koszty związane z tym zabiegiem jak również z rehabilitacją znacznie uszczupliły dochody skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając przy tym argumentację przedstawianą na wcześniejszych etapach postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływaną dalej jako " u.s.u.s.", ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).
Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).
Nadto w przedmiotowej sprawie kontrola dokonywana przez sąd administracyjny musi uwzględniać fakt, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego – wystąpienie przesłanki określonej w ustawie nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być ( podkreślenie Sądu) umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 – 4. W tych ostatnich przepisach oraz rozporządzeniu wykonawczym określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy.
Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w przedmiotowej, będzie zatem polegała przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd sprawdzi, czy organ nie pozostawił poza swoim rozważaniami argumentów podniesionych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Trzeba ponadto podnieść, że należyte uzasadnienie wydanej decyzji – również na gruncie procedury administracyjnej ogólnej – służy realizacji zasad zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i 11 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak wynika w § 3 powoływanego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zwierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja powołanych wyżej elementów nie zawiera. W szczególności za uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 k.p.a. nie może być uznane jednozdaniowe wyjaśnienie, iż ponieważ strona nie wniosła do sprawy:" (...) żadnych nowych faktów oraz okoliczności przemawiających za umorzeniem zadłużenia, Oddział stwierdza jak na wstępie (...)".
Zgodnie z ugruntowaną linia orzecznictwa, celem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania ( art. 11 k.p.a.). Równocześnie uzasadnienie winno stwarzać organowi nadzoru lub sądowi administracyjnemu możliwość sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji, uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego ( por. wyrok NSA z 23 października 1998r., I SA/Ka, 225/97, Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20, wyrok NSA z 8 września 1998r. IV SA 893/97 – LEX nr 45905).
Orzekający w niniejszej sprawie skład sędziowski podglądy te w pełni podziela.
Wskazane wyżej wady decyzji nie były jedynymi naruszeniami prawa w tej sprawie.
Naruszona została również jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ przed wydaniem decyzji zarówno w I jak i w II instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W doktrynie podkreśla się, iż strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (W. Dawidowicz, postępowanie administracyjne, str. 94 – za B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 2004 – wydruk z systemu Legali, komentarz do art. 10, pkt 3).
Sąd podzielił ten pogląd i uznał, że wskazane wyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie można wykluczyć, iż strona mając możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, powołany w skardze nowy, istotny dowód – okoliczność operacji syna i towarzyszące temu koszty zabiegu i rehabilitacji, podniosłaby na etapie postępowania odwoławczego przed wydaniem decyzji, co spowodowałoby konieczność ustosunkowania się przez Zakład do rzeczonego argumentu , a w konsekwencji miałoby istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy zagwarantować stronie możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. oraz ocenić zebrane w sprawie dowody stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.
W tych warunkach Sąd, na podstawie art. 132 w związku z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.