III SA/Wa 2622/05

III SA/Wa 2622/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alojzy Skrodzki /sprawozdawca/
Krystyna Chustecka /przewodniczący/
Marta Waksmundzka-Karasińska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia(...)lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
W dniu 28 kwietnia 2005 r. do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako KRUS) wpłynęło podanie L.B. zwanego dalej Skarżącym, w którym zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, argumentując, że nie jest w stanie ich spłacić. Wyjaśnił, że w chwili obecnej osiąga dochód z renty.
Decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako Prezes KRUS) "nie wyraził zgody" na umorzenie należności za okres od II kwartału 1995 r. do II kwartału 1997 r.
W motywach uzasadnienia, po przytoczeniu treści art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r., jako przyczynę odmowy umorzenia organ podał uchylanie się od opłacania składek, zabezpieczenie hipoteczne, brak zdarzeń losowych mających wpływ na spłatę zadłużenia, brak podstaw do zastosowania umorzenia.
Pismem z dnia 28 czerwca 2005 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na trudną sytuację finansową. Podniósł, że uległ wypadkowi, wskutek czego nie może dorobić żadnych pieniędzy, a te otrzymywane z renty nie starczają mu nawet na lekarstwa i opłaty. Skarżący zauważył ponadto że w latach 1995-1997 pobierał świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. Prezes KRUS postanowił "nie umarzać zaległości" z tytułu składek. Powtórzył, że z uwagi na to, iż Skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, brak podstaw do zastosowania umorzenia i zdarzeń losowych podjął decyzję negatywną.
Na decyzję tę Skarżący złożył skargę, w której ponownie przedstawił swoją trudną sytuację finansową. Podkreślił ponadto, że w latach 1995-1997 był ubezpieczony w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.
W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej, jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a.
W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.
Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają.
Uzasadnienia te są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w I instancji organ, po przytoczeniu treści art. 41a ust. 1 u.u.s.r., stwierdził jedynie, iż podjął decyzję negatywną z uwagi na uchylanie się od opłacania składek, zabezpieczenie hipoteczne, brak zdarzeń losowych mających wpływ na spłatę zadłużenia, brak podstaw do zastosowania umorzenia. Tę samą argumentację Prezes KRUS powtórzył w II instancji.
Taki sposób uzasadnienia decyzji polegający na użyciu zwrotów, które można by zastosować we wszystkich postępowaniach prowadzonych w zakresie umorzenia należności, niezależnie od występujących w nich stanów faktycznych, świadczy o tym, że w uzasadnieniu tym brak jest jakiejkolwiek indywidualizacji poprzez odniesienie się do wyników przeprowadzonego postępowania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia.
Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.
Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcia zawarte w sentencjach decyzji wydanych w obu instancjach.
Prezes KRUS, mając na względzie art. 41a ust. 1 u.u.s.r., zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, po uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, powinien - w sytuacji, gdy doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności pozytywne - odmówić umorzenia należności, o których umorzenie ubiegał się Skarżący. Zamieszczenie w sentencji decyzji I instancji zwrotu "nie wyrażam zgody" na umorzenie zaległości, nie jest zatem, w ocenie Sądu, prawidłowe przede wszystkim ze względu na treść art. 107 § 1 k.p.a. Z uwagi jednak na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS podjęte w II instancji powinno natomiast odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze.
W świetle powyższego rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawiam nie umarzać zaległości" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis.
Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą to rozstrzygnięcie w mocy.
Ponadto w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Prezes KRUS powołał wprawdzie art. 138 § 1 k.p.a., jednakże nie wskazał, o jaki konkretnie rodzaj rozstrzygnięcia uregulowanego w tym przepisie chodzi. Jedynie ze sformułowania "postanawiam nie umarzać" wynika, że podjął rozstrzygnięcie zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji, a zatem rozstrzygnięcie, o którym mowa w pkt 1 cytowanego wyżej przepisu. Tym niemniej sytuację, w której w podstawie prawnej decyzji wymieniono przepis składający się z kilku punktów, a organ nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną chodzi uznać należy za wadliwe.
Prezes KRUS naruszył także art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że w wydaniu decyzji zarówno w I, jak i w II instancji brał udział ten sam upoważniony przez Prezesa KRUS pracownik.
Zgodnie natomiast z powołanym wyżej przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "zaskarżona decyzja" oznacza decyzję, od której wniesiono środek odwoławczy. Wobec tego "branie udziału w wydaniu" takiej decyzji odnosi się do pracownika, który orzekał w I instancji, a po wydaniu decyzji orzekał niejako "we własnej sprawie", a więc w sprawie wcześniej przez siebie rozstrzygniętej. Przepisy dotyczące wyłączenia pracownika będą miały również zastosowanie w przypadku upoważnienia pracownika przez organ administracyjny do działania w imieniu tego organu. Jak się bowiem podkreśla w piśmiennictwie (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 171) pracownik ten będzie miał te same uprawnienia i obowiązki w postępowaniu co organ administracyjny - w granicach otrzymanego upoważnienia, jednakże nie przestaje być pracownikiem w rozumieniu przepisów k.p.a. dotyczących wyłączenia od udziału w postępowaniu. Sytuacja taka ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika, w przypadku wystąpienia okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcje w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.