III SA/Wa 250/06

III SA/Wa 250/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Sokołowska /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Sylwester Golec
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi W. S. oraz W. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz strony skarżącej kwotę 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 lipca 2005 r. Skarżący W. i W. S. zwrócili się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 2005 rok. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku, które przez okres co najmniej 5 lat były pracownikami państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, otrzymali w dniu 12 maja 2005 r. nieodpłatnie od Agencji Nieruchomości Rolnych po dwa hektary ziemi pod zalesienie. Oświadczyli, że po skompletowaniu wymaganych dokumentów w dniu 11 lipca 2005 r. złożyli wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o zalesienie jesienią tego roku otrzymanej z ANR ziemi, zgodnie z ustawowym wymogiem. Skarżący wskazali, że obowiązek zalesienia i późny termin wejścia w posiadanie tych gruntów uniemożliwił im prowadzenie upraw rolniczych i osiągnięcie jakichkolwiek dochodów, zaś jako osoby bezrobotne nie posiadają środków pieniężnych na opłatę składek ubezpieczeniowych.
Po przeprowadzeniu w dniu 10 sierpnia 2005 r. wizytacji w gospodarstwie Skarżących Prezes KRUS decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówił Skarżącym umorzenia należności za II i III kwartał 2005 r., informując jednocześnie o możliwości spłaty zadłużenia w układzie ratalnym po uprzednim złożeniu stosownego wniosku
w tej sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał na brak stosownych okoliczności oraz zdarzeń losowych, mających wpływ na obniżenie kondycji finansowej w gospodarstwie, a także sytuację materialno-bytową Skarżących nie odbiegającą od sytuacji innych opłacających należne składki rolników.
Pismem z dnia 27 września 2005 r. Skarżący zwrócili się do Prezesa KRUS
z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdzili, że nie prowadzą i nigdy nie prowadzili gospodarstwa rolnego, co potwierdza fakt braku sprzętu rolniczego i wskazali ponownie okoliczność otrzymania nieodpłatnego gruntów pod zalesieni od Agencji Nieruchomości Rolnych. Nadto podnieśli, że przesłanką odmowy umorzenia należności przez organ było otrzymanie z gminy Uścimów informacji, według której Skarżący nie złożyli wniosku o zaprzestanie produkcji rolnej. Skarżący oświadczyli, że wniosku takiego nie składali, ponieważ nie byli do tego zobowiązani. Jednocześnie przyznali, że przedmiotowy grunt leży odłogiem.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes KRUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił Skarżącym umorzenia należności za II i III kwartał 2005 r. wraz
z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że okoliczności przedstawione przez Skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. brak sprzętu rolniczego, nie uzasadniają celowości zastosowania ulgi w formie umorzenia. Powołując się na informacje uzyskane z Urzędu Gminy w U. Prezes KRUS stwierdził, że Skarżący są nadal płatnikami podatku rolnego i nie złożyli do chwili obecnej zawiadomienia o zaprzestaniu produkcji rolniczej w związku z odłogowaniem gruntów. Nadto organ stwierdził, że umorzenie zadłużenia może nastąpić tylko w wyjątkowych i uzasadnionych przypadkach, powodujących zdecydowane osłabienie zdolności płatniczych. Odnosząc się do wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes KRUS stwierdził, że nie wskazuje on żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę wcześniej podjętej decyzji o odmowie umorzenia należności.
Na powyższą decyzję Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazali na podnoszony już w toku postępowania administracyjnego fakt braku zatrudnienia oraz przedstawili okoliczności związane z nieodpłatnym nabyciem dwóch hektarów ziemi pod zalesienie. Jednocześnie oświadczyli, że zalesienia przedmiotowej ziemi dokonali w listopadzie 2005 r., a w okresie od dnia nabycia do zalesienia nie prowadzili na tej ziemi żadnych upraw rolniczych i nie osiągnęli żadnych dochodów. Wyjaśnili, że sadzonki do lasu zakupili za niewielkie oszczędności. Na poparcie zawartych
w skardze twierdzeń Skarżący załączyli do niej odpisy zaświadczenia o zalesieniu.
W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ.
Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest odmowa umorzenia należności
z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych orzeczona przez Prezesa KRUS. Przystępując do rozważań przypomnieć należy, że podstawą wydawania przez Prezesa KRUS decyzji w powyższym przedmiocie jest art. 36 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Powyższe przepisy stanowią, że Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego
i składkowego, może w drodze decyzji odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub
w części. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może", oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.
Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy
w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95 (Orz. Pod. 1997/3
str. 14), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95 (LEX nr 26643),
w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku
z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 (Serwis Podatkowy 1997/7 str. 51, POP 1997/2 poz. 49, Glosa 1997/7 str. 32), czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95 (niepubl.).
Wydanie przez Prezesa KRUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym, a zatem Prezes KRUS zobligowany jest do zastosowania przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji - w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to również, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes KRUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego.
Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa KRUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd stwierdził bowiem, że dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału organ drugiej instancji nie dopatrzył się przesłanek umorzenia zaległości, wymienionych
w cytowanym art. 41a u.u.s.r., a tym samym nie stwierdził, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Swojego stanowiska w tej mierze nie uzasadnił jednakże w sposób należyty. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W szczególności Sąd nie uznał za wyczerpujące zdawkowego stwierdzenia organu, że okoliczności przedstawione we wniosku , tj. brak sprzętu rolniczego, nie uzasadniają celowości zastosowania ulgi w formie umorzenia należności, a nadto, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnosi nowych okoliczności, mających wpływ na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia. Sąd podkreśla, że okoliczność, iż strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym, który powinien zostać gruntownie przeanalizowany. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie, odnosząc okoliczności stanu faktycznego do przesłanek umorzenia, określonych
w powołanych wyżej przepisach. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest natomiast zawężanie przez organ odwoławczy argumentacji do twierdzenia, że składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Nie jest też możliwe uzasadnianie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników faktem braku sprzętu rolniczego po stronie Skarżących. Okoliczność taka nie została bowiem wymieniona jako przesłanka umorzenia należności w art. 41a u.u.s.r. Dokonując powyższej oceny Sąd nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia, jakie winno zapaść w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego.
Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W powyższym kontekście nie mogą zasługiwać na aprobatę Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytaczane powyżej zdawkowe twierdzenia Prezesa KRUS w sytuacji, gdy
w uzasadnieniu swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podnieśli okoliczności dodatkowe, stanowiące uzupełnienie wcześniejszego wniosku
o umorzenie należności, m.in. fakt niezłożenia informacji o zaprzestaniu produkcji rolnej. Nie przesądzając co do zasadności tych argumentów, Sąd wskazuje, że powinnością organu było w tej sytuacji wyczerpująco odnieść się do argumentacji Skarżących w powyższym zakresie, wskazując, czy i w jakim stopniu mogła ona mieć znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia.
Sąd stwierdził nadto, że opisane naruszenia przepisów postępowania dotyczyły także decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydanej przez Prezesa KRUS
w pierwszej instancji. Decyzja ta również nie została bowiem uzasadniona
w prawidłowy sposób. Nie można, w ocenie Sądu, uznać za wyczerpujące i zgodne
z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji, złożonego z jednego zdania
o charakterze ogólnikowym, w którym nie odniesiono się ani do ustalonych okoliczności faktycznych, ani do podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Naruszenie to budzi szczególny sprzeciw Sądu w sytuacji, gdy dotyczy obu wydanych w sprawie decyzji. Skarżący, będący stroną postępowania administracyjnego przed organem rentowym, nie mieli bowiem możliwości uzyskania informacji o faktycznych motywach, jakimi kierował się ten organ dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia ich wniosku o umorzenie zaległych należności, a następnie postanawiając utrzymać to rozstrzygnięcie w mocy. Stoi to w sprzeczności nie tylko z przywołaną powyżej zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., ale także z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów, wynikającą wprost z art. 8 k.p.a.
Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek
z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie tylko nie mieli możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.
Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez Prezesa KRUS z obowiązków nałożonych art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono "wizytację" w gospodarstwie Skarżących. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - podstawę rozstrzygnięcia brak jest jednak informacji o zapoznaniu Skarżących z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Prezes KRUS, wydając
w sprawie niniejszych decyzje w obu instancjach, naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd, mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a., dający podstawę do zastosowania w stosunku do wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy przewidzianych ustawą środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji wydanych przez Prezesa KRUS w sprawie niniejszej.
Nadto Sąd stwierdził, że formułując sentencję rozstrzygnięcia, dokonanego po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS naruszył art. 138 § 1 k.p.a. Dyspozycja powyższego przepisu wiązała organ w sprawie niniejszej w związku z odesłaniem, zawartym w art. 127 § 3 in fine k.p.a. Zgodnie
z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której musi odnieść się do decyzji, wydanej w pierwszej instancji bądź to poprzez jej utrzymanie w mocy albo poprzez jej uchylenie w całości lub w części i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania. Sąd stwierdził, że decyzja Prezesa KRUS wydana w sprawie niniejszej po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy uchybiała powyższemu przepisowi, gdyż nie zawierała w sentencji żadnego
z powyższych odesłań do decyzji pierwszoinstancyjnej. Tym samym Sąd uznał, że organ również w tym zakresie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem zachodziła przesłanka uchylenia decyzji, wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając na uwadze całość powyższej argumentacji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.