V SA/Wa 956/07

V SA/Wa 956/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Dopierała /sprawozdawca/
Dorota Mydłowska
Mirosława Pindelska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne; uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 24 stycznia 2006 r. (data nadania pocztowego) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pana M. O. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2006 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2004 r., [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne.
Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Pismem z 12 września 2004 r. pan M. O. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, powstałych w latach 2000-2003. W uzasadnieniu podniósł, iż od 1992 r. w miejscowości Ł. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą - sklep spożywczo-przemysłowy. Wskazał, że powodem powstania zaległości wobec ZUS jest brak dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej spowodowany zwiększającą się konkurencją, obniżającym się poziomem życia mieszkańców oraz koniecznością zakupienia nowej kasy fiskalnej. Zauważył również, że ewentualna spłata zadłużenia, nawet w systemie ratalnym, pozbawiłaby Go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Następnie w dniu 5 października 2004 r. Skarżący złożył "wniosek o umorzenie należności z tytułu składek" na urzędowym formularzu ZUS wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 1999 r. do listopada 2003 r.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2004 r., nr [...] , powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Powołując treść art. 28 ust. 2 ww. ustawy stwierdził, iż stan majątkowy wnioskodawcy oraz stałe źródło dochodu pozwalają przypuszczać, że dochodzenie należności na drodze egzekucji administracyjnej będzie skuteczne. W związku z powyższym uznał, iż brak jest przesłanek do pozytywnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 grudnia 2004 r. pan M. O. podniósł, iż wydana decyzja powinna dotyczyć wniosku z 12 września 2004 r. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Organ rentowy, wydając zaskarżoną decyzję, rozszerzył zakres wniosku o należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne na okres od września 1999 r. do lipca 2004 r. oraz na ubezpieczenie społeczne, podczas gdy jego wniosek nie dotyczył ubezpieczenia społecznego. Ponadto zauważył, że należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września do grudnia 1999 r. zostały uregulowane. Powołując się na swoją sytuację finansową i rodzinną stwierdził, iż nie jest w stanie opłacić zobowiązań. Ewentualna spłata pociągnęłaby za sobą zbyt poważne skutki, tzn. pozbawiłaby Wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i kształcenia dzieci.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z [...] stycznia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, iż w wyniku rozliczenia konta Wnioskodawcy, oprócz zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 1999 r. do listopada 2003 r., stwierdzono brak składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc styczeń, luty, lipiec 2004 r. oraz różnicę do składki na ubezpieczenie społeczne za miesiąc sierpień 2004 r. w wysokości 7,07 zł. W wydanej decyzji organ I instancji uwzględnił zaś faktyczne zadłużenie Płatnika składek.
Prezes Zakładu podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie braku podstaw do umorzenia przedmiotowych należności wobec niestwierdzenia braku całkowitej nieściągalności. Stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy nie wykazał jednoznacznie, iż opłacenie należności pozbawiłoby Zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2005 r. (data wpływu do organu) pan M. O. podniósł, iż Prezes ZUS, rozpatrując wniosek, nie wziął pod uwagę przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Powołując się na treść przepisów ww. rozporządzenia i art. 28 u.s.u.s. stwierdził, iż spełnił wszystkie kryteria pozwalające na umorzenie zaległości. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu rentowego w kwestii istnienia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne stwierdzając, iż składki te opłacił.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
W wyroku z 28 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 670/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2005 r., nr [...] , wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, bowiem "organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej.".
W związku z powyższym, przy piśmie z 14 sierpnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przesłał wniosek pana M. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu właściwego.
Postanowieniem z [...] lipca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek Skarżącego Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wskazano, iż 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] sierpnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 65 § 1, art. 180 i art. 181 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2006 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9, poz. 26 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2004 r., nr [...]
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż z art. 13 ust. 4 ustawy systemowej obowiązek ubezpieczeń osoby prowadzącej działalność gospodarczą powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, a ustaje z dniem zaprzestania jej wykonywania. Osoba prowadząca działalność gospodarczą podlega także obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W przypadku osoby prowadzącej działalność gospodarczą obowiązek opłacania składek z tytułu ubezpieczeń spoczywa na płatniku składek niezależnie od przychodów osiąganych przez ten podmiot.
Zaznaczył, iż w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pan M. O. nie opłacił składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zobowiązany nie wywiązał się z ustawowego obowiązku opłacania składek mimo osiągania w tym okresie dochodów. Do Płatnika wysłano wielokrotnie pisma informujące o zaległościach oraz upomnienia.
Zdaniem Prezesa Zakładu "słusznie organ administracji decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres od 01/1999 r. do 07/2000 r.".
Powołując treść art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s., art. 28 ust. 3a, art. 32 cytowanej wyżej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności (Dz. U. nr 141, poz. 1365) organ wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wnioskodawca jest właścicielem we wspólności ustawowej nieruchomości o pow. 0,1185 ha położonej w P. [...] oraz właścicielem pojazdów mechanicznych. W związku z tym istnieje możliwość zabezpieczenia długu poprzez wpis hipoteki oraz zastaw skarbowy dzięki czemu należności nie ulegają przedawnieniu. Zaznaczył nadto, że Zobowiązany od 1 września 2001 r. pobiera emeryturę w wysokości 1.432,19 zł brutto. Żona Dłużnika jest zatrudniona i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 912,00 zł brutto miesięcznie. Dochód miesięczny trzyosobowej rodziny wynosi - 2.344,19 zł brutto. Pełnoletni syn dłużnika - pan A. O. - jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku.
Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał wysokość zadłużenia Płatnika na dzień 20 listopada 2006 r. uwzględniając okresy oraz tytuły zaległości. Jednocześnie podkreślił, iż wobec zarzutu Strony zawartego w piśmie z 16 grudnia 2004 r. odnośnie rozszerzenia przez organ zakresu wniosku o umorzenie należności, "obecnie rozpatrzono wniosek (...) wyłącznie w zakresie zadłużenia na ubezpieczenie zdrowotne powstałe w okresie 08/1999 do 11/2003 r.
Reasumując organ odwoławczy podkreślił, iż:
1. nie stwierdzono całkowitej nieściągalności (prowadzone wcześniej postępowanie egzekucyjne nie dotyczące okresów spornych było skuteczne);
2. istnieje możliwość spłaty zadłużenia w dogodnym dla Strony układzie ratalnym (np. 60 rat, tj. po ok. 100 zł miesięcznie);
3. istnieje możliwość zabezpieczenia zadłużenia na nieruchomości oraz ruchomościach Dłużnika, dzięki czemu należności nie ulegają przedawnieniu;
4. płatnik nie wykazał, że opłacenie należności pozbawiłoby Zobowiązanego i Jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pan M. O. od 1 września 2001 r. pobiera emeryturę, wysokość świadczenia 1.432,19 zł brutto - wolne od zajęć egzekucyjnych, żona dłużnika jest zatrudniona i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 912,00 zł brutto miesięcznie.).
W świetle powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2007 r. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2006 r. pan M. O. zakwestionował stanowisko organu orzekającego.
W szczególności podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji zawarto nieprawdziwe informacje odnośnie pism ZUS dotyczących zaległości składkowych oraz kierowanych do Niego upomnień. Podkreślił, iż w okresie od sierpnia 1999 r. do lipca 2004 r. otrzymał tylko jedno wezwanie. Nieprawdziwe jest również twierdzenie organu, iż złożył wniosek o umorzenie należności 5 października 2006 r., bowiem z treści wyroku WSA w Warszawie z 28 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 670/05 wynika, iż "pismem z dnia 12 września 2004 r. M. O. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 1999 r. do listopada 2003 r.".
Zdaniem Skarżącego nieprawidłowo ustalono również liczbę członków Jego rodziny oraz dochód przypadający na jedną osobę. Podkreślił nadto, iż organ pominął argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącą kosztów bieżącego utrzymania, możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także przyczyn powstania przedmiotowego zadłużenia. Dodatkowo wskazał na nieprawidłowości dotyczące rozliczenia dokonanych przez niego wpłat, o których bezskutecznie informował Prezesa ZUS.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi.
Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Natomiast będąc uprawnionym do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, stwierdziwszy, iż decyzja wydana w sprawie niniejszej przez Prezesa Zakładu jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z 12 września 2004 r. pan M. O. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, powstałych w latach 2000 -2003 (k. 6 akt admin.). Następnie w dniu 5 października 2004 r. Skarżący złożył "wniosek o umorzenie należności z tytułu składek" na urzędowym formularzu ZUS wnosząc o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 1999 r. do listopada 2003 r. (k. 8 akt admin.).
Z uwagi na treść wniosku, sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 28, w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, w związku z art. 32 u.s.u.s., przy uprzednim określeniu przedmiotu postępowania - biorąc pod uwagę zakres żądania Strony co do okresu zaległości płatnika, tytułu oraz kwoty należności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach.
W przeciwieństwie do art. 29 u.s.u.s., regulującego odraczanie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozkładanie tej płatności na raty, przepis art. 28 tejże ustawy nie wymaga wniosku zobowiązanego do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych. Oczywistym jest jednakże, że w postępowaniu wszczętym z urzędu jedynym merytorycznym rozstrzygnięciem, jakie może zapaść, jest umorzenie należności. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być również wszczęte na wniosek zobowiązanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podmiot występujący z wnioskiem obowiązany jest określić zakres swojego żądania, chociażby poprzez wskazanie okresu, jakiego dotyczą należności objęte wnioskiem. Wynika to z treści art. 63 § 2 k.p.a., którego przepisy mają zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zakład jest natomiast związany treścią wniosku i jego decyzja, czy to pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy obejmować może wyłącznie należności objęte wnioskiem, który wszczął postępowanie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Jeżeli w ocenie organu orzekającego zakres wniosku o umorzenie należności z tytułu składek budzi wątpliwości, powinien przeprowadzić postępowanie celem ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawcy. Możliwość taką stwarza art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym - niż wskazanie adresu wnoszącego podanie -wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ nie jest natomiast władny samodzielnie określać zakresu żądania wnioskodawcy.
Z powyższych względów Zakład nie może zmieniać zakresu żądania objętego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Jego rozstrzygnięcie może odnosić się wyłącznie do należności wskazanych przez zobowiązanego (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1069/06, Lex nr 221941).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, biorąc pod uwagę zakres żądania Skarżącego określony we wniosku z 12 września 2004 r., a następnie z 5 października 2004 r., stwierdzić należy, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych - obejmując decyzją z [...] listopada 2004 r. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za miesiąc sierpień 2004 r. w łącznej kwocie 7,07 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres wrzesień - grudzień 1999, czerwiec 2000, wrzesień 2000, luty - kwiecień 2001, czerwiec 2001, wrzesień 2001, luty - grudzień 2002, luty 2003, kwiecień 2003 - luty 2004, lipiec 2004 w łącznej kwocie 5.412,25 zł - wydał merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia składek ponad żądanie Strony, naruszając tym samym przepis art. 28 u.s.u.s. Natomiast decyzją z [...] grudnia 2006 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy wadliwe rozstrzygnięcie Zakładu, wskazując w uzasadnieniu, iż wobec zarzutu Strony zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 grudnia 2004 r. odnośnie "samoistnego rozszerzenia" zakresu wniosku o umorzenie należności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy rozpatrzył wniosek wyłącznie w zakresie zadłużenia na ubezpieczenie zdrowotne powstałe w okresie sierpień 1999 - listopad 2003 r.
Mając na względzie wskazany powyżej obowiązek organu administracji dokładnego ustalenia treści żądania strony, wymóg tożsamości sprawy rozpatrywanej w I i II instancji oraz konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (v. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1891/93, ONSA 1995 r.), jak również obowiązek Sądu dotyczący dokonania oceny nie tylko samej osnowy decyzji, ale rozstrzygnięcia jako całości - a więc łącznie z uzasadnieniem (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 18) zauważyć należy, iż prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że Prezes Zakładu wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji I instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana okoliczności sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Ponadto, w myśl § 2 art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Uwzględniwszy powyższe, rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy - biorąc pod uwagę w szczególności treść wniosku Skarżącego skierowanego do ZUS o umorzenie należności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ja również zarzuty podniesione w skardze - winien w pierwszej kolejności precyzyjnie określić treść żądania Skarżącego wyznaczającego przedmiot niniejszego postępowania (tytuł, zakres i kwotę zadłużenia). Następnie - w przypadku stwierdzenia zmiany przedmiotu postępowania spowodowanej częściową spłatą zobowiązań przez Skarżącego i ponownym rozliczeniem Jego konta - organ odwoławczy winien rozważyć potrzebę skorygowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji i, w konsekwencji, stosując normę z art. 138 § 1 pkt 2 ab initio uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i orzec co do istoty sprawy. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności - wobec całkowitej spłaty należności przez Skarżącego (z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne) stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), organ winien rozważyć zasadność zastosowania normy z art. 138 § 1 pkt 2 in fine i, uchylając zaskarżoną decyzję w części, umorzyć postępowanie I instancji w odnośnym zakresie.
Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące zakresu rozpatrzenia wniosku (należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne powstałe w okresie sierpień 1999 - listopad 2003 r.) wobec rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy wadliwą - jak wykazano powyżej - decyzję organu I instancji oraz wspomnianego wymogu tożsamości sprawy rozpatrywanej w I oraz II instancji.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż obowiązkiem organu jest prawidłowe umotywowanie podjętego rozstrzygnięcia, zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa.
W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), podzielił ten pogląd wskazując, iż brak prawidłowego umotywowania decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Uzasadnienie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym winno więc być rzetelne, wnikliwe i logiczne, a nadto winno zawierać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów - odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić, wyjaśniając z jakiej robi to przyczyny.
Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Brak uzasadnienia decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia (v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, Lex nr 41681 oraz wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).
Podkreślić również należy, iż uzasadnienie decyzji winno zawierać prawidłowe uzasadnienie prawne oraz uzasadnienie faktyczne, w tym w szczególności rozważania, do których obliguje ją przepis prawa materialnego, będący podstawą rozstrzygnięcia, jak i odniesienia się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania, określone w art. 15 k.p.a. (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1130/96, Lex nr 43290).
Mając na względzie powyższe Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do dowodów zgromadzonych w sprawie, nie przeprowadził też żadnej ich analizy, a podstawy faktyczne przedstawił w sposób ogólnikowy. W szczególności organ nie ustosunkował się do twierdzeń Skarżącego, podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnośnie kosztów utrzymania czteroosobowej rodziny oraz wysokości stałych miesięcznych zobowiązań, które - Jego zdaniem - zważywszy na kwotę pozostającą po ich uregulowaniu "na przeżycie" (500 zł miesięcznie dla całej rodziny), uniemożliwiają spłatę zaległości składkowych. Nadto, organ nie odniósł się do złożonej do akt sprawy karty informacyjnej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] października 2006 r., w którym obok źródeł i wysokości dochodów Skarżącego i członków Jego rodziny, wymieniono również stałe obciążenia finansowe związane z bieżącym utrzymaniem i spłatą zobowiązań (k. 268 akt admin.). Wskazanie przez organ wyłącznie posiadanego majątku oraz dochodów pozyskiwanych przez Skarżącego i Jego żonę przy jednoczesnym stwierdzeniu, że opłacenie należności nie pozbawiłoby Zobowiązanego i Jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, stanowi potwierdzenie wybiórczej, a więc uproszczonej i niekompletnej analizy materiału dowodowego, skutkującej dowolnością ustaleń faktycznych - i w konsekwencji - błędną oceną ustalonego stanu faktycznego w kontekście, mających w sprawie zastosowanie, przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia.
Rozstrzygając ponownie organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności uwzględnić treść żądania wniosku i określić przedmiot postępowania a następnie rozważyć całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonując na jego podstawie oceny poszczególnych dowodów, i w ten sposób ustalić stan faktyczny rozpatrywanej sprawy. Powyższe musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów (zarzutów podniesionych przez Skarżącego) występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w sprawie niniejszej, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż Strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes Strony, tj. w odpowiedni, logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.