III SA/Wa 236/24

III SA/Wa 236/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Maciej Kurasz
Marta Sarnowiec-Cisłak
Marta Waksmundzka-Karasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 100
art. 21 ust. ust.2e
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, asesor WSA Marta Sarnowiec-Cisłak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Skorupska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2020 r. do listopada 2021 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] maja 2023 r. określił Fundacji [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Fundacja") wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2020 r. do listopada 2021 r. w łącznej kwocie 21 929 zł.
Jak wynika z akt sprawy Prezes Zarządu PFRON ustalił, że Fundacja jest organem założycielskim:
1. Podstawowej Szkoły Specjalnej [...],
2. Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych [...],
3. Klubu Dziecięcego [...],
4. Przedszkola Integracyjnego "[...].
Strona poinformowała organ pierwszej instancji, że w żadnym z wymienionych okresów nie zatrudniała więcej niż 25 pracowników. Powyższe wynika z tego, że ww. podmioty, których organem założycielskim jest Fundacja, są jednostkami organizacyjnie wyodrębnionymi ze struktury Fundacji i pracodawcą w odniesieniu do osób wykonujących w nich pracę są odpowiednio: Szkoła Specjalna [...], Dom Pomocy Społecznej [...], Klub Dziecięcy [...] i Przedszkole Integracyjne [...]. W związku z powyższym, w ocenie Strony ww. Szkoła i Dom Pomocy Społecznej podlegają zwolnieniu z obowiązku wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100, ze zm.) – dalej "ustawa o rehabilitacji"- natomiast Przedszkole i Żłobek z uwagi na stan zatrudnienia temu obowiązkowi nie podlegają, nie są w związku z tym, zobowiązane do składania deklaracji.
W związku z wątpliwościami organu dotyczącymi tego, kto jest pracodawcą dla zatrudnionych w ww. placówkach pracowników, Fundusz zwrócił się do Strony o przesłanie dodatkowych dokumentów. Fundacja przy piśmie z 3 lutego 2022 r. nadesłała: statut Fundacji, regulamin organizacyjny Domu Pomocy Społecznej [...], regulamin pracy dla pracowników Domu Pomocy Społecznej [...], statut Szkoły Podstawowej Specjalnej [...], statut Przedszkola Integracyjnego [...], statut Klubu Dziecięcego [...], regulamin organizacyjny Regionalnej Placówki Opiekuńczo - Terapeutycznej [...], kopie umów o pracę.
Prezes Zarządu PFRON pismem z 22 lutego 2022 r. poinformował Stronę, że w jej przypadku nie znajduje zastosowania art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji, bowiem Fundacja oprócz prowadzenia Domu Pomocy Społecznej [...], Szkoły Podstawowej Specjalnej [...] i Regionalnej Placówki Opiekuńczo - Terapeutycznej [...] prowadzi jeszcze Klub Dziecięcy [...] oraz Przedszkole Integracyjne [...], które nie są wymienione w ww. artykule. Ustawodawca nie przewidział zwolnienia z wpłat na Fundusz dla ww. jednostek, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności nie jest rehabilitacja społeczna i lecznicza osób niepełnosprawnych, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Wobec powyższego, jak wskazał Prezes Zarządu PFRON, właściwą podstawą prawną rozliczania Fundacji z Funduszem jest art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji.
Pismem z 17 marca 2022 r. Prezes Zarządu PFRON wezwał Stronę do złożenia deklaracji m.in. za okres od 2020/12 do 2021/11.
W odpowiedzi na wezwanie, Strona pismem z 5 kwietnia 2022 r. wyjaśniła, iż Szkoła Podstawowa Specjalna [...], Przedszkole Integracyjne [...], Klub dziecięcy [...], Regionalna Placówka Opiekuńczo - Terapeutyczna [...], Dom Pomocy Społecznej [...] są odrębnymi od Fundacji pracodawcami. Ponadto w piśmie z 20 września 2022 r. Strona ponownie wskazała, że wszystkie jednostki organizacyjne są jednostkami, które charakteryzują się wystarczającą samodzielnością organizacyjną i majątkową, zatrudniają we własnym imieniu pracowników, a ich wyodrębnienie nastąpiło w sposób sformalizowany.
Prezes Zarządu PFRON stwierdził, że Fundacja, jako pracodawca, była zobowiązana zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, do składania deklaracji i dokonywania wpłat na PFRON za okres od 2020/12 do 2021/11, dlatego wskazaną na wstępie decyzją określił Fundacji wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2020 r. do listopada 2021 r.
Od powyższej decyzji Fundacja złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Przedmiotowej decyzji zarzuciła rażącą obrazę:
1. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm.) - zwana dalej "k.p." - poprzez zbyt szerokie zastosowanie - w zakresie w jakim nie wprowadza on w ogóle regulacji i wyciągnięcie z jego treści warunków do spełnienia, których on w ogóle nie wprowadza,
b) art. 3 k.p., poprzez twierdzenie, że z jego treści wynika, że jednostki organizacyjne aby mogły być uznane za pracodawcę muszą charakteryzować się pełną samodzielnością organizacyjną, finansową i majątkową, a nie tylko samodzielnością wystarczającą,
c) art. 68 ust. 5 zd. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, ze zm.) poprzez pominięcie jego treści i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,
d) art. 13 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez pominięcie jego treści i niezastosowanie w niniejszej sprawie,
e) § 4 ust 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 734, ze zm.) w zw. z art. 6a ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2123 ze zm.) poprzez pominięcie ich treści i niezastosowanie w niniejszej sprawie,
2. przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a."- poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Fundacji,
b) art. 9 k.p.a. poprzez wyciągnięcie wobec Fundacji negatywnych konsekwencji za niestosowanie się do stworzonych przez PFRON wytycznych co do możliwości uznania jednostki organizacyjnej za pracodawcę, pomimo że nie wynikają one z przepisów prawa,
c) art. 11 poprzez niezastosowanie zasady przekonywania lecz władcze zmuszenie Fundacji do zmian organizacyjnych,
d) art. 13 poprzez zignorowanie wniosku Fundacji o polubowne załatwienie tej sprawy i danie Fundacji możliwości samodzielnego uporządkowania struktury zgodnie z intencją organu założycielskiego jednostek organizacyjnych, których dotyczy zaskarżona decyzja.
Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2022 r., poz. 2230) – dalej "ustawa o systemie oświaty" - nie definiują pojęcia pracodawcy, ani też nie wprowadzają innych niż wynikające z Kodeksu pracy uregulowań dotyczących pojęcia pracodawcy. Nie wskazują tym samym wprost, że to placówki oświatowe są pracodawcami dla zatrudnionych w nich pracowników. Przepisy ustawy o systemie oświaty regulują jedynie m.in. obowiązek dokonania wpisu dla ww. placówek do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, ale sam wpis nie może świadczyć o samodzielności zarówno organizacyjnej jak i finansowej placówek oświatowych, w tym, że są one z mocy prawa pracodawcami wobec zatrudnionych pracowników.
W ocenie organu odwoławczego nadanie prowadzonym przez Fundację jednostkom numeru REGON również nie świadczy o ich odrębności, a wynika z obowiązku statystycznego.
Minister przywołując treść art. 3 k.p., a także powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że tylko wówczas, gdy przedsiębiorca tworzy na podstawie obowiązujących przepisów jednostkę organizacyjną, która jest prawnie, organizacyjnie, finansowo i majątkowo wyodrębniona, a ponadto ma zdolność zatrudniania pracowników, ma swoje kierownictwo (odrębne od przedsiębiorcy - właściciela), to wówczas ta jednostka organizacyjna jest pracodawcą, a nie sam przedsiębiorca. Zdolność do bycia pracodawcą nie jest jedynie wyrazem woli stron stosunku pracy, lecz wynika z całokształtu okoliczności świadczących o wyodrębnieniu organizacyjno-finansowym jednostki zatrudniającej. Jednocześnie dodał, że za pracodawcę może być uznana tylko taka jednostka, która z mocy przepisów normujących wewnętrzny status prawny tej jednostki ma kompetencje do samodzielnego zatrudniania pracowników (składania oświadczeń woli) i rozwiązywania z nimi stosunku pracy (por. wyrok SN z dnia 14 czerwca 2016 r., II PK 144/15).
Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego należało rozstrzygnąć, czy jednostki: Podstawowa Szkoła Specjalna [...]; Dom Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych [...]; Klub Dziecięcy [...]; Przedszkole Integracyjne [...]; Regionalna Placówka Opiekuńczo - Terapeutyczna [...], były pracodawcą w stosunku do zatrudnionych w nich pracowników.
W ocenie organu odwoławczego to Fundacja jest pracodawcą dla osób zatrudnionych w ww. podmiotach. Potwierdzają to m. in. deklaracje ZUS P DRA za okres od 2020/12 do 2021/11, dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, w których zadeklarowano łączną liczbę osób ubezpieczonych ze wszystkich prowadzonych przez Stronę podmiotów, kopii załączników do ww. deklaracji przedstawiającą liczbę zatrudnionych pracowników w przeliczeniu na pełne etaty. Fundacja odprowadzała składki na ubezpieczenia społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w Podstawowej Szkole Specjalnej [...], Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych [...], Klubie Dziecięcym [...], Przedszkolu Integracyjnym [...], Regionalnej Placówce Opiekuńczo - Terapeutycznej [...], a nie poszczególne placówki samodzielnie.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy odwołując się do treści art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. z 2022 r. poz. 2500, ze zm.) – dalej "ustawa o ewidencji" - stwierdził, że gdyby prowadzone przez Stronę jednostki posiadały organizacyjną i finansową samodzielność to posiadałyby odrębne NIP-y, a tymczasem posługiwały się NIP-em organu prowadzącego, tj. NIP-em Fundacji, (dowód - kopie faktur przekazanych przy piśmie z 30 sierpnia 2023 r.).
Ponadto organ odwoławczy uznał, że Fundacja była pracodawcą dla zatrudnionych pracowników w ww. placówkach, a także pełniła funkcję organu decyzyjnego w kwestiach zatrudniania i zwalniania pracowników, o czym świadczą złożone podpisy na zawieranych umowach o pracę pomiędzy zakładem pracy reprezentowanym przez Fundację, a pracownikami. W ww. jednostkach należących do Fundacji, umowy o pracę były parafowane obok dyrektora poszczególnych placówek przez prezesa lub wiceprezesa zarządu Fundacji.
Minister podkreślił, że ze statutu Szkoły, Przedszkola, Klubu Dziecięcego oraz regulaminu organizacyjnego Domu Pomocy Społecznej i Regionalnej Placówki Opiekuńczo-Terapeutycznej jednoznacznie wynika, iż organem założycielskim i jednocześnie prowadzącym poszczególne placówki jest Fundacja, zaś funkcję koordynatora poszczególnych placówek pełnią dyrektorzy placówek. Właściwy NIP poszczególnych jednostek to [...], czyli ten sam, co Fundacji. Jednocześnie ze statutu: Szkoły Podstawowej Specjalnej [...], Przedszkola Integracyjnego [...], Klubu Dziecięcego [...] oraz regulaminu organizacyjnego Domu Pomocy Społecznej [...] i regulaminu Regionalnej Placówki Opiekuńczo-Terapeutycznej [...] wynika, że jednostki te, dla której Fundacja [...] jest organem prowadzącym, nie są samodzielnymi pracodawcami, gdyż:
- ilekroć mowa jest o osobie prowadzącej lub fundacji należy przez to rozumieć Fundację [...] (rozdział I § 1 statutu Szkoły Podstawowej Specjalnej),
- do kompetencji osoby prowadzącej należy m. in. powoływanie i odwoływanie dyrektora szkoły, podejmowanie decyzji w sprawach finansowych, upoważnienie do uchwalania oraz wprowadzania zmian w statucie Szkoły (§ 3 statutu Szkoły Podstawowej Specjalnej),
- finansowanie Szkoły odbywa się m. in. ze środków osoby prowadzącej (§ 4 statutu Szkoły Podstawowej Specjalnej),
- organem prowadzącym jest Fundacja (rozdział I § 1 pkt 12 statutu Przedszkola Integracyjnego oraz § 2 pkt 1 statutu Klubu Dziecięcego),
- Fundacja sprawuje nadzór organizacyjny, prowadzi gospodarkę finansową, sprawy kadrowe wszystkich pracowników i zarządza nieruchomością, w której znajduje się Klub Dziecięcy (§ 2 pkt 4 statutu Klubu Dziecięcego),
- Domem zarządza i reprezentuje go na zewnątrz dyrektor lub zarząd Fundacji [...], a stosunek pracy z dyrektorem nawiązuje i rozwiązuje prezes Fundacji (rozdział 4 § 6 regulaminu organizacyjnego DPS "Zdrowa Jesień"),
- dyrektora zatrudnia i zwalnia podmiot realizujący zadania publiczne (§ 6 regulaminu organizacyjnego Regionalnej Placówki Opiekuńczo-Terapeutycznej).
W ramach swojej działalności Fundacja może prowadzić dowolną liczbę placówek, z odrębnym regulaminem, statutem, nr REGON. Dopóki jednak prowadzone są przez Fundację i Strona jako pracodawca jest wskazywana jako organ prowadzący i podpisy członków zarządu Fundacji widnieją na umowach o pracę zawieranych z większością pracowników, to musi być traktowany jako pracodawca dla wszystkich pracowników, zgodnie z art. 3 k.p.
Minister uznał również, że Prezes Zarządu PFRON słusznie wskazał, że art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji nie może mieć zastosowania w stosunku do Fundacji. Podstawą zwolnienia z wpłat na PFRON według przytoczonego artykułu jest prowadzenie działalności "non profit" oraz świadczenie usług jedynie w zakresie wymienionym w ww. przepisie. Strona natomiast, oprócz prowadzenia Domu Pomocy Społecznej [...], Szkoły Podstawowej Specjalnej [...] i Regionalnej Placówki Opiekuńczo - Terapeutycznej [...] prowadzi jeszcze Klub Dziecięcy [...] oraz Przedszkole Integracyjne [...], które nie mieszczą się w katalogu ww. artykułu.
Minister wskazał, że również art. 21 ust. 2b - 2d ustawy o rehabilitacji nie może mieć zastosowania w stosunku do Fundacji. Na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji mogą rozliczać się podmioty złożone wyłącznie z jednostek wymienionych w tym artykule. Jest to katalog zamknięty. Prowadzony przez Fundację Dom Pomocy Społecznej [...] nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, w związku z czym, w stosunku do Strony nie może mieć zastosowania powyższy artykuł. W stosunku do Strony zastosowanie znajdują przepisy art. 21 ust. 1 lub 2 ustawy o rehabilitacji.
W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że w trakcie postępowania przed organem I i II instancji poddano analizie przesłane imienne raporty ZUS P RSA/RCA za okres od 2020/12 do 2021/11, wnioski o udzielenie urlopów macierzyńskich, rodzicielskich i ojcowskich oraz orzeczenia pracowników o stopniu niepełnosprawności. Ustalono, że zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji w okresie od grudnia 2020 r. do listopada 2021 r. w stanie zatrudnienia zostały uwzględnione osoby niepełnosprawne: [...] Ponadto, do stanu zatrudnienia, w okresie objętym skarżoną decyzją, zostały wliczone osoby przebywające na urlopie macierzyńskim: [...] (od 6 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r.), [...] (od 18 października 2021 r. do 30 listopada 2021 r. [...] (od 19 maja 2021 r. do 5 października 2021 r.), [...] (od 30 marca 2021 r. do 16 sierpnia 2021 r.), [...] (od 26 grudnia 2020 r. do 14 maja 2021 r.), [...] (od 28 grudnia 2020 r. do 16 maja 2021 r.), [...] (od 1 grudnia 2020 r. do 8 marca 2021 r.), [...] (od 10 maja 2021 r. do 26 września 2021 r.).
Minister wskazał, że art. 21 ust. 5 ustawy o rehabilitacji nie przewiduje wyłączenia ze stanu zatrudnienia osób przebywających na urlopie macierzyńskim, jak również osób przebywających na długotrwałych zwolnieniach lekarskich.
Wobec powyższego, w stanie zatrudnienia zostali uwzględnieni pracownicy widniejący w raportach ZUS P RSA, a nie wykazani w raportach ZUS P RCA: 2020/12 – [...].
Biorąc powyższe pod uwagę, Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił zarówno stan zatrudnienia ogółem i stan zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych w przeliczeniu na pełne etaty od którego zależy wyliczenie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od 2020/12 do 2021/11. W związku z powyższym, ustalono na podstawie uzyskanych z ZUS i od Strony danych, wynikających ze złożonych deklaracji ZUS DRA wraz z załącznikami, że w okresie od 2020/12 do 2021/11 Strona jako pracodawca zatrudniała co najmniej 25 pracowników, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy.
Skarżąca pismem z 3 stycznia 2024 r. wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:
1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 k.p., poprzez zbyt szerokie zastosowanie - w zakresie w jakim nie wprowadza on w ogóle regulacji i wyciągnięcie z jego treści warunków do spełnienia, których on w ogóle nie wprowadza;
b) art. 3 k.p., poprzez twierdzenie, że z jego treści wynika, że jednostki organizacyjne aby mogły być uznane za pracodawcę muszą charakteryzować się pełną samodzielnością organizacyjną, finansową i majątkową a nie tylko samodzielnością wystarczającą;
c) art. 68 ust. 5 zd. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez pominięcie jego treści i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;
d) art. 13 ust. 6 ustawy o systemie oświaty poprzez pominięcie jego treści i niezastosowanie w niniejszej sprawie;
e) zastosowanie do ustalenia pojęcia pracodawcy przepisów niewłaściwej ustawy, bo ustawy o systemie oświaty;
f) § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej w zw. z art. 6a ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego poprzez pominięcie ich treści i niezastosowanie w niniejszej sprawie,
g) art. 8 ustawy o systemie oświaty oraz art. 57 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skoro ze statutów poszczególnych jednostek organizacyjnych wynika, że wobec tego, że Fundacja jest organem prowadzącym, to jest ona pracodawcą, i tym samym pominięcie zasad tworzenia i funkcjonowania placówek oświatowych i placówek opieki społecznej, i tym samym zaprzeczenie istocie istnienia tego typu placówek jako wyłącznie jednostek organizacyjnych tworzonych przez podmioty określone w ww. przepisach;
2) rażącą obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść Fundacji.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że organy całkowicie pominęły wolę Fundacji jako organu założycielskiego i jego zamiar co do sposobu ukształtowania struktury organizacyjnej utworzonych jednostek organizacyjnych i relacji pomiędzy nimi a Fundacją oraz pomiędzy nimi oraz ich pracownikami, która to wola w świetle przepisów prawa takich jak art. 3 k.p., art. 13 ust. 6 pkt 2 i art. 68 ust. 5 zd. 1 ustawy o systemie oświaty, § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej w zw. z art. 6a ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego jest wolą sprawczą. W ocenie Skarżącej to od zamiarów i woli Fundacji wyłącznie zależy kto będzie pracodawcą. To, że Fundacja jest organem prowadzącym przedmiotowe jednostki, że sprawuje nadzór, że powołuje dyrektorów, że współuczestniczy w kwestiach finansowych, wynika wyłącznie ze sposobu ukształtowania systemu prawnego ich funkcjonowania i nie ma żadnego przełożenia na to, że organ prowadzący jest pracodawcą, ponieważ zgodnie z art. 3 k.p., każda z jednostek organizacyjnych, których dotyczy przedmiotowe postępowanie zatrudnia we własnym imieniu pracowników. W ocenie Skarżącej łącząc regulacje statutowe z ustawowymi oraz wolę organu założycielskiego nie można twierdzić, że Szkoła, Przedszkole, Żłobek i Dom Pomocy Społecznej nie są pracodawcami. W ocenie Skarżącej zbyt daleko posunięte są twierdzenia organów, z których wynika, że jednostki organizacyjne muszą charakteryzować się pełną samodzielnością organizacyjną i majątkową, w tym finansową odzwierciedloną w posiadaniu odrębnego numeru NIP pozwalającego na samodzielne wywiązywanie się jednostek z realizacji zobowiązań finansowych wynikających ze stosunków pracy. Takie wnioski nie wynikają z przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, kto posiada status pracodawcy dla zatrudnionych pracowników w rozumieniu art. 21 ust.1 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 3 k.p., czy jest to wyłącznie Fundacja, jako organ założycielski Podstawowej Szkoły Specjalnej [...], Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych "[...], Klubu Dziecięcego [...], Przedszkola Integracyjnego "[...], czy też pracodawcami są powyższe jednostki odrębnie.
Odpowiedź na powyższe pytanie jest niezbędna dla ustalenia obowiązku dokonywania przez Skarżącą wpłat na PFRON. Przesądza bowiem o ewentualnym przekroczeniu limitu zatrudnienia, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych.
Wedle zaś ust. 2b tego przepisu, dla publicznych i niepublicznych uczelni, publicznych i niepublicznych szkół, publicznych i niepublicznych przedszkoli, publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych, placówek resocjalizacyjnych, publicznych i niepublicznych żłobków, a także klubów dziecięcych wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ust. 1 i 2, wynosi 2%.
Zgodnie z art. 21 ust.2e ustawy, z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnione są niedziałające w celu osiągnięcia zysku: 1) domy pomocy społecznej w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej; 2) hospicja w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej; 2a) zakłady opiekuńczo-lecznicze; 3) publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza osób niepełnosprawnych, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi.
Ustawa o rehabilitacji nie zawiera własnej definicji pracodawcy, tym samym stosuje się do niej art. 3 k.p., zgodnie z którym "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników".
Podkreślić należy, że ze zdolnością do zatrudniania pracowników wiąże się zarówno możliwość nawiązania, zmiany treści oraz rozwiązania stosunku pracy, jak i obowiązek realizowania zobowiązań wypływających z tego stosunku. Brzmienie przedmiotowego przepisu jest konsekwencją przyjęcia przez polskiego ustawodawcę, w ramach rodzimego prawa pracy, konstrukcji prawnej pracodawcy opartej na tzw. modelu zarządczym. Zgodnie z nim o statusie pracodawcy decyduje kryterium posiadania uprawnień do zarządzania daną jednostką organizacyjną w sferze przedmiotowo-podmiotowej. Chodzi tutaj o swoisty rodzaj "władztwa" odnoszącego się do składników majątkowych przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części i wynikające z tego faktu kompetencje o charakterze kierowniczym w stosunku do zatrudnionych w nim pracowników. Nie jest przy tym istotne, czy tak pojmowany pracodawca posiada osobowość prawną, czy też nie. Również bez znaczenia pozostaje fakt stosunków własnościowych odnoszących się do poszczególnych składników majątkowych, na podstawie których omawiana jednostka organizacyjna prowadzi swą działalność. Istotne jest natomiast to, aby pracodawca ten posiadał zdolność do zatrudniania pracowników we własnym imieniu (tak też – wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 2694/15).
W efekcie w judykaturze nie budzi wątpliwości, że zdolność do bycia pracodawcą nie jest jedynie wyrazem woli stron stosunku pracy, lecz wynika z całokształtu okoliczności świadczących o wyodrębnieniu organizacyjno-finansowym jednostki zatrudniającej.
Można wyróżnić trzy rodzaje jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną zatrudniania pracowników: 1) osoby prawne, 2) samodzielne jednostki organizacyjne, niemające osobowości prawnej i niestanowiące ogniwa osoby prawnej, które mogą nabywać we własnym imieniu prawa i zaciągać zobowiązania oraz mogą pozywać i być pozywane, 3) niektóre jednostki organizacyjnej wchodzące w skład osób prawnych. Jak zważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1807/19, wyroku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/WA 572/22, z 16 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/WA 2322/23, do tej ostatniej kategorii pracodawców zalicza się wyodrębnione organizacyjnie i finansowo części składowe osoby prawnej (ewentualnie samodzielnej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej), mające zdolność samodzielnego (w imieniu własnym) zatrudniania pracowników. Owo wyodrębnienie organizacyjno-finansowe wynika zazwyczaj z przepisów wewnętrznych osoby prawnej, ale może ono wynikać także z aktów prawnych rangi ustawy (por. wyrok SN z 14 lutego 2017 r. (I PK 351/16).
W konsekwencji tylko wówczas, gdy przedsiębiorca tworzy na podstawie obowiązujących przepisów jednostkę organizacyjną, która jest prawnie, organizacyjnie, finansowo i majątkowo wyodrębniona, a ponadto ma zdolność zatrudniania pracowników, ma swoje kierownictwo (odrębne od przedsiębiorcy-właściciela), to wówczas ta jednostka organizacyjna jest pracodawcą, a nie sam przedsiębiorca (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3918/13).
Zatem Minister w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał, iż aby uznać, że dany podmiot posiada status pracodawcy koniecznym jest ustalenie w szczególności istnienia wyodrębnienia organizacyjnego i finansowego oraz samodzielnego i we własnym imieniu zatrudniania i zwalniania pracowników.
Istotne dla wyniku sprawy są okoliczności towarzyszące temu, jak Fundacja sprawowała funkcję pracodawcy dla zatrudnionych pracowników w ww. działalnościach. Fundacja pełniła funkcję organu decyzyjnego w kwestiach zatrudniania i zwalniania pracowników, o czym świadczą złożone podpisy na zawieranych umowach o pracę pomiędzy zakładem pracy reprezentowanym przez Fundację, a pracownikami. Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych umów o pracę, czy też aneksów do umów o pracę umowy te były zawierane przez poszczególne podmioty "prowadzone przez Fundację". Umowy o pracę były parafowane obok dyrektora poszczególnych placówek przez prezesa Zarządu Fundacji – Panią G.C. lub wiceprezesa Zarządu Fundacji – Panią K.S., co świadczy o tym, że to nie poszczególne podmioty tylko Fundacja pełniła funkcję pracodawcy dla zatrudnionych w ww. podmiotach pracowników.
Z akt sprawy wynika również, że to do zarządu Fundacji kierowane były wnioski o udzielenie urlopów macierzyńskich, rodzicielskich, ojcowskich.
Dodatkowo podkreślić należy, że ze statutu Szkoły, Klubu Dziecięcego, Przedszkola integracyjnego oraz regulaminu Domu Pomocy Społecznej jednoznacznie wynika, że organem założycielskim i jednocześnie prowadzącym poszczególne placówki jest Fundacja, zaś funkcję koordynatora poszczególnych placówek pełnią dyrektorzy tych placówek, co zdecydowanie świadczy o tym, że ww. jednostki nie są samodzielnymi pracodawcami.
Ze statutu Przedszkola Integracyjnego [...] wynika wprost, że organem prowadzącym jest Fundacja [...] (Rozdział I § 1 pkt 12 statutu).
Ze statutu Szkoły Podstawowej Specjalnej [...] wynika, że właścicielem i jednocześnie prowadzącym Szkołę jest Fundacja. Z rozdziału I § 1 statutu Szkoły wynika, że ilekroć w statucie jest mowa o osobie prowadzącej lub fundacji – należy przez to rozumieć Fundację [...] wpisaną do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego rejestru Sądowego pod numerem [...] (pkt 2). W § 3 ww. statutu Szkoły wskazano również, że do kompetencji osoby prowadzącej należy m.in. powoływanie i odwoływanie dyrektora szkoły, podejmowanie decyzji w sprawach finansowych, upoważnienie do uchwalania oraz wprowadzania zmian w statucie Szkoły. Finansowanie zaś Szkoły odbywa się z dotacji budżetowych, a także ze środków osoby prowadzącej (§ 4 statutu).
Ze statutu Klubu Dziecięcego [...], wynika, że organem prowadzącym jest Fundacja [...] (§ 2 pkt 2). Fundacja zgodnie z § 2 pkt 4 statutu Klubu Dziecięcego [...] sprawuje również nadzór organizacyjny, prowadzi gospodarkę finansową, sprawy kadrowe wszystkich pracowników i zarządza nieruchomością, w której znajduje się Klub Dziecięcy.
Z regulaminu Domu Pomocy Społecznej [...] wynika, że Domem zarządza i reprezentuje go na zewnątrz dyrektor lub zarząd Fundacji [...], a stosunek pracy z dyrektorem nawiązuje i rozwiązuje Prezes Fundacji (rozdział 4 § 6 regulaminu organizacyjnego Domu Pomocy Społecznej).
Skarżąca wskazała w skardze m.in. zarzut naruszenia art. 68 ust.5 ustawy o systemie, zgodnie z którym dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Odnosząc się do powyższego należy odnotować różnicę między pojęciami "pracodawca" oraz "kierownik zakładu pracy". Tak więc, o ile dyrektor szkoły lub placówki jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w tej szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, to kto inny jest pracodawcą. Przyznanie kierownikowi szkoły lub placówki kompetencji do podejmowania decyzji w sprawach zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkół i placówek nie oznacza, że jest on pracodawcą. Notabene w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt III PZP 7/02, LEX nr 564474, zapadłym w ramach sprawy dotyczącej szkół publicznych, stwierdzono, że dyrektor szkoły nie jest pracodawcą ani dla zatrudnionych w szkole nauczycieli, ani dla samego siebie, bowiem pracodawcą dyrektora szkoły i zatrudnionych w niej nauczycieli i pracowników jest szkoła.
Rację miał zatem organ, że w ramach swojej działalności Fundacja może prowadzić dowolną liczbę placówek, z odrębnym regulaminem, statutem, nr REGON. Dopóki jednak prowadzone są przez Fundację i Fundacja jako pracodawca jest wskazywana jako organ prowadzący i podpisy członków zarządu Fundacji widnieją na umowach o pracę zawieranych z większością pracowników, to musi być traktowana jako pracodawca dla wszystkich pracowników, zgodnie z art. 3 k.p.
Ponadto, jak wskazał WSA w Warszawie w powoływanym już wyroku z dnia 25 czerwca 2020r., dla uznania jednostki organizacyjnej za pracodawcę, obok uprawnienia do samodzielnego zatrudniania pracowników, jednostka taka musi posiadać odpowiednie wyodrębnienie organizacyjne. Przy czym nie chodzi wyłącznie o wyodrębnienie, jakiego na gruncie prawa cywilnego wymaga się np. dla przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części (art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej zwana "k.c.") albo dla takiej zorganizowanej części przedsiębiorstwa na mocy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 z późn. zm.). Wyodrębnienie organizacyjne konieczne dla zaistnienia jednostki organizacyjnej jako samodzielnego pracodawcy dotyczyć musi organizacji i finansowania tej jednostki (tak K. Jaśkowski, t. 2.1 w Komentarz do art. 3 Kodeksu pracy, publ. Lex/el). Tak samo, jak uprawnienie do samodzielnego zatrudniania pracowników wynikać powinno z wewnętrznych przepisów regulujących powstanie i organizację podmiotu, w skład którego wchodzi jednostka będąca odrębnym pracodawcą, tak też wymagane wyodrębnienie organizacyjne wynikać musi z tych przepisów.
Z akt sprawy przekazanych Sądowi wynika, że Skarżąca jest pracodawcą dla Podstawowej Szkoły Specjalnej [...], Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych [...], Klubu Dziecięcego [...] oraz Przedszkola Integracyjnego. Fakt ten potwierdzają przede wszystkim deklaracje ZUS P DRA za okres od grudnia 2020 r. do listopada 20201r., dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, w których zadeklarowano łączną liczbę osób ubezpieczonych ze wszystkich prowadzonych przez Stronę działalności, kopii załączników do ww. deklaracji przedstawiającą liczbę zatrudnionych pracowników w przeliczeniu na pełne etaty. Fundacja odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w w/w placówkach, a nie poszczególne placówki samodzielnie. W związku z powyższym, jako płatnik i tym samym pracodawca to Skarżąca odprowadzała składki na ubezpieczenia społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzeń wszystkich zatrudnionych w ww. instytucjach pracowników, a nie poszczególne działalności samodzielnie.
Warte podkreślenia jest także to, że prowadzone przez Stronę działalności posługiwały się NIP-em organu prowadzącego, tj. NIP-em Fundacji. Gdyby zaś prowadzone przez Stronę jednostki posiadały organizacyjną i finansową samodzielność to posiadałyby odrębne NIP-y.
Podkreślić jeszcze raz należy, że zdolność do bycia pracodawcą musi wynikać z całokształtu działalności świadczących o wyodrębnieniu finansowo – organizacyjnym, czego zabrakło w poszczególnych podmiotach prowadzonych przez Fundację. W związku z powyższym uznać należy, że organ prawidłowo przyjął, że to Fundacja jest pracodawcą dla zatrudnionych w poszczególnych podmiotach pracowników, w związku z czym zasadnie zsumował liczbę pracowników i przyjął ją za podstawę wyliczenia należności z tytułu PFRON.
Również należy przyznać rację organowi, że w stosunku do Fundacji nie może mieć zastosowania art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji zwolnione z wpłat na PFRON są niedziałające w celu osiągnięcia zysku: 1) domy pomocy społecznej w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej; 2) hospicja w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej; 2a) zakłady opiekuńczo-lecznicze; 3) publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza osób niepełnosprawnych, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Fundacja zaś oprócz prowadzenia Domu Pomocy Społecznej [...] i Szkoły Podstawowej Specjalnej [...] prowadzi jeszcze Klub Dziecięcy [...] oraz Przedszkole Integracyjne [...], które nie mieszczą się w katalogu ww. artykułu.
W ocenie Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania, przy czym wyjaśnić należy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a nie k.p.a., jak wskazano w skardze. W sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, a organy orzekające w sposób wyczerpujący go rozpatrzyły. W sprawie podjęto wszystkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgromadzone dowody zostały poddane wszechstronnej ocenie prawnej, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został szczegółowo opisany, w szczególności w decyzji organu pierwszej instancji, a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wskazano, na jakich konkretnie dowodach, w tym dowodach z dokumentów - oraz w jaki sposób pozyskanych - organy podatkowe dokonały, tak ustaleń faktycznych, jak i ich oceny prawnej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.