III SA/Wa 1655/06

III SA/Wa 1655/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Turek /sprawozdawca/
Jolanta Sokołowska /przewodniczący/
Maciej Kurasz
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Maciej Kurasz, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2006 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Pismem, które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Oddziału w Z. dnia 11 listopada 2005 roku R. L. zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne powstałe za okres od grudnia 2002 roku do października 2005 roku. Wniosek motywował tym, że ma na utrzymaniu żonę i troje dzieci, działalność gospodarcza przynosi straty, posiada zadłużenie również w innych instytucjach. Ponadto dodał, iż był przekonany, że składając deklarację ZWUA, nie będzie musiał opłacać składek na ubezpieczenia społeczne.
Decyzją z [...] stycznia 2006 roku Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na:
ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2002 roku do października 2005 roku, w kwocie 19.485,69 zł oraz odsetek w kwocie 4,691,20 zł,
ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2001 roku do października 2005 roku, w kwocie 6.006,09 zł oraz odsetek w kwocie 1.418,90 zł,
Fundusz Pracy za okres lutego 2002 roku do października 2005 roku, w kwocie 1.441,97 zł oraz odsetek w kwocie 318,10 zł.
W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek od tej zasady jest wskazany w ust.3b tejże ustawy, który stwierdza, iż należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do płacenia składek. Aktualna sytuacja finansowa wnioskodawcy, z uwagi na jego wiek ma charakter przejściowy. Z akt sprawy nie wynika, by miała miejsca klęska żywiołowa, która spowodowałaby powstanie strat i utratę dochodu przez wnioskodawcę.
R. L. w dniu 9 lutego 2006 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, poprzednio wskazywane argumenty, ponadto dodał, iż zamieszkuje wraz z rodziną w domu rodziców, osiąga niewielkie dochody, żona pobiera zasiłek rodzinny w kwocie 400 zł i z tych kwot nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączył wniosek o umorzenie należności za okresy wskazane w decyzji organu pierwszej instancji.
Decyzją z [...] marca 2006 roku Prezes ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzono argumenty wskazywane w decyzji z [...] stycznia 2006 roku, ponadto podniesiono, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono nowych dowodów i okoliczności pozwalających stwierdzić, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, co umożliwiałoby umorzenie należności w oparciu o Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365), zwanego dalej rozporządzeniem.
Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. L., podnosząc argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach. Skarżący dodał, iż nie posiada żadnego majątku, korzysta z pomocy finansowej własnych rodziców, trudno będzie mu znaleźć inną pracę z uwagi ogromne bezrobocie.
W odpowiedzi na skargę z 20 kwietnia 2006 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach i stwierdzając, iż podniesione we wniosku o umorzenie okoliczności nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 pkt 1 wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności.
Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwaną dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.
Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji stwierdzono jedynie, że przedstawione dowody nie stanowią przesłanek wystarczających do umorzenia zaległości, nie wykluczono poprawy sytuacji materialnej skarżącego. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji poza stwierdzeniem, iż skarżący nie wskazał nowych okoliczności, które miałyby istotny wpływ na zmianę decyzji, nie odnosi się do podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretnych zarzutów.
R. L. w swoich pismach wskazywał na swoją sytuację osobistą, i majątkową. Wykazywał uzyskiwane dochody, ich wysokość. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tych kwestii w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia. Nie wskazano również, na czym organ oparł swoją pozytywną prognozę co do przyszłej sytuacji materialnej skarżącego. Wyżej wskazane przepisy dotyczące umarzania składek nakazują dokonanie analizy aktualnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego wniosku i wskazywanych przez skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji osobistej i majątkowej Skarżącego. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.
W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien zgromadzić, przy udziale Skarżącego materiał dowodowy, odnieść się do całości wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącego. Jednakże z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej.
Sąd zważył również, iż zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich.
Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, organy w niniejszej sprawie jednak tego nie uczyniły.
Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się do tych dowodów już w decyzji pierwszej instancji. Wydawanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, niepotrzebnie wydłuża postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 12§1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko.
Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. stronie skarżącej służy środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy z uwagi na pozycję organu I instancji nie jest możliwe zastosowania zwykłego tryby odwoławczego przewidzianego w art.127 § 1 i 2 k.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie odpowiednio przepisy odnoszące się do odwołania, w tym również art. 138 § 1 k.p.a. zawierający katalog możliwych rozstrzygnięć organu II instancji wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy (w tym przypadku organ ponownie rozpatrujący sprawę) może:
utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jeżeli uznaje, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa;
uchylić w całości lub części zaskarżoną decyzję (art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.) kiedy stwierdza, że decyzja jest nieprawidłowa i orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie przed organem I instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż żadne inne rozstrzygnięcie organu rozpatrującego ponownie sprawę nie jest dopuszczalne.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku Prezes ZUS odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS również odmówił umorzenia zaległości. Decyzja ta nie odnosi się do decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Jeżeli organ rozpatrujący sprawę w II instancji uznał, iż jest ona prawidłowa, powinien ją utrzymać w mocy. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] marca 2006 roku nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych enumeratywnie w art.138 § 1 k.p.a. Należy więc stwierdzić, że również i w tym zakresie doszło w tym przypadku do naruszenia prawa procesowego. Organ odwoławczy nie może dowolnie kształtować treści wydawanych przez siebie decyzji, jest związany w tym zakresie treścią art. 138 § 1 k.p.a.
Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób w jaki organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji (porównaj wyrok WSA z 9 listopada 2005 roku III SA/Wa 1264/05, M.Podat. 2005/12/4, wyrok WSA z 4 marca 2005 roku, III SA/Wa 1980/04, LEX nr 174419).
W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podst. art.200 p.p.s.a.