III SA/Wa 3478/08

III SA/Wa 3478/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2009-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sokołowska
Symbol z opisem
6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 233 par. 2, art. 210 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm. - powoływanej dalej jako Ordynacja podatkowa) oraz art. 49 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm. - powoływanej dalej jako u.r.z.s.z.o.n.), uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej - Prezes Zarządu PFRON) z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z motywów zaskarżonej decyzji wynika, iż Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. określił R. J. (powoływany jako "Skarżący") wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia do grudnia 2003 r.
Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił sprzeczność ustaleń z rzeczywistym stanem rzeczy, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawdziwe dowody, pominięcie w sprawie pełnomocnika oraz skierowanie decyzji na nieprawidłowy adres. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił decyzję pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieni organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, zarówno z treści zaskarżonej decyzji, jak i materiału dowodowego nie wynika natomiast, jakie okoliczności faktyczne miały wpływ na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.
W ocenie organu brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoduje pozbawienie możliwości merytorycznej dyskusji, a innymi słowy - obrony interesu stron, a dla organu odwoławczego uniemożliwienie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie istotnym jest fakt, że odwołujący się na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 u.r.z.s.z.o.n. obowiązany był do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON. Organ I instancji powyższy fakt ustalił na podstawie danych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i na tej podstawie wszczął postępowanie w zakresie określenia stronie wysokości zobowiązania wobec Funduszu. Prowadząc postępowanie, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ I instancji powinien był, w ocenie organu odwoławczego, zwrócić się przede wszystkim do strony o przekazanie kopii umów, przedstawienia stanu zatrudnienia czy dokumentów składanych do ZUS, tym bardziej, że strona zarzuca, iż PFRON oparł się o nieprawdziwe dane.
W ocenie organu II instancji, nie wypełniono w niniejszej sprawie zasady zupełności wyrażonej w art. 187 Ordynacji podatkowej.
Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że dokumenty przesłane przez stronę w toku postępowania odwoławczego, tj. umowy o pracę oraz deklaracje ZUS DRA potwierdziły dane uzyskane przez organ I instancji z ZUS, tym samym argument strony, mówiący o oparciu się o nieprawdziwe dane, należy uznać za bezzasadny.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zarówno postanowienie w sprawie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, jak i zaskarżona decyzja zostały błędnie zaadresowana mimo, iż organ I instancji był w posiadaniu prawidłowego adresu odwołującego się. Z deklaracji DEK-Z, która wpłynęła do PFRON w dniu 7 czerwca 2005 r. wyraźnie wynika, że adres siedziby Firmy jest inny niż adres do doręczeń. W związku z powyższym uznać należy, iż organ I instancji naruszył przepisy Ordynacji podatkowej o prawidłowości doręczeń, a zatem zaskarżona decyzja została nieskutecznie doręczona. Ponadto organ, wyznaczając stronie 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie, powinien liczyć się z tym, że strona swoje prawo może zrealizować w ostatnim dniu. Tak też było w niniejszym przypadku. Wezwanie, o którym mowa wyżej, strona otrzymała w dniu 14 sierpnia 2008 r. Tym samym do dnia 21 sierpnia 2008 r. włącznie mogła w sprawie wypowiedzieć się, zarówno osobiście, jak i przesyłając dodatkowe wyjaśnienia drogą listowną. I tak pełnomocnik strony w dniu 21 sierpnia 2008 r., zgłaszając swoje pełnomocnictwo w sprawie, wystąpił z prośbą o wydłużenie terminu do wypowiedzenia się, proponując datę 11 września 2008 r. Ponieważ pismo to wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 września 2008 r., a zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bo w dniu [...] sierpnia 2008 r., strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a pełnomocnictwo zostało pominięte.
Zdaniem organu odwoławczego prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązująca organ podatkowy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Zgodnie z art. 122 ustawy, w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 124 tejże ustawy, organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu.
Natomiast z uwagi na stanowisko strony, iż jest zwolniona z wpłat na PFRON organ odwoławczy wskazał, że dokonywanie wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest obowiązkiem ustawowym określonym w u.r.z.s.z.o.n.. Na podstawie art. 21 ust. 1 w/w ustawy pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Zatem wspomniany 6% wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych dotyczył tego, że w przypadku strony, aby być zwolnionym z obowiązku wpłat na Fundusz, musi ona osiągać taki właśnie wskaźnik, bo w zależności od rodzaju podmiotu, wskaźnik może być inny.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dlatego należało orzec jak w sentencji.
W skardze z dnia 3 grudnia 2008 r. Skarżący zaskarżył w/w decyzję w części przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego w szczególności przepisów art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 22 u.r.z.s.z.o.n. poprzez uznanie ,że z dokumentów przesłanych przeze niego do organu wynika ,że jego zarzut z odwołania o nieprawdziwości danych ZUS jest bezzasadny. Mając to na uwadze Skarżący wniósł o umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący analizując decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji stwierdził, że zobowiązanie określono w niewłaściwej wysokości na podstawie nieprawdziwych danych. W decyzji tej wskazano oprócz kwot zaległości także podstawę ich ustalenia jako przeciętne zatrudnienie w poszczególnych miesiącach w przeliczeniu na pełny etat. Porównując natomiast dane z tejże decyzji z danymi które przesłałem w toku postępowania odwoławczego daje się wykazać zgodność danych z deklaracji rozliczeniowych przekazanych przeze Skarżącego do ZUS. Prawidłowe określenie wysokości składek na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wymaga uwzględnienia przepisu art. 21 ust. 5 u.r.z.s.z.o.n., który nakazuje nie uwzględniać osób przebywających na urlopach wychowawczych. Konieczne jest również uwzględnienie proporcji w jakiej poszczególne osoby pozostają w stosunku pracy w trakcie miesiąca. Szczegółowe dane do prawidłowego ustalenia co do wysokości zobowiązania należy uzyskać z imiennych deklaracji rozliczeniowych z treści których wynika brak mojego obowiązku uiszczania składek.
W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwana dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Oceniając stanowisko zajęte w niej przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zaskarżona decyzja oparta została o przepis art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)zwana dalej "ord.pod.", który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 r., sygn. akt II SA 403/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 38).
Przewidziana w powyższym przepisie możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi odstępstwo od zasady szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty przez organy podatkowe obu instancji (art. 125 i 127 ord.pod.) i może być stosowana jedynie wyjątkowo przy rzeczywistym zaistnieniu okoliczności o których mowa w powołanym przepisie. Konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać szczegółowo uzasadniona w decyzji organu odwoławczego, który może także wskazać, jakie konkretne okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy:
- organ pierwszej instancji nie przeprowadził w całości lub znacznej części postępowania dowodowego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia w całości lub części postępowania dowodowego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania dowodowego (art. 139 § 2 ord.pod.), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne;
- postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu).
W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 229 ord.pod., organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zachodzi więc potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, to organ odwoławczy kasuje decyzję pierwszoinstancyjną i przekazuje sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia - art. 233 § 2 ord.pod. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2006, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2006, s. 841-845).
Brzmienie art. 233 § 2 ord.pod. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej ograniczona została do przypadków, gdy spełnione zostaną określone w nim przesłanki. Poza sporem przy tym jest, że zasadnicze znaczenie ma w tych ramach konieczność poprzedzenia wydania rozstrzygnięcia przeprowadzeniem postępowania dowodowego w całości lub znacznej części.
Nie ulega wątpliwości, że zwrot "w znacznej części" jest niedookreślony. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że odpowiedź na pytanie o to, czy spełnione zostały przesłanki z art. 233 § 2 ord.pod. możliwa jest jedynie na tle okoliczności konkretnego przypadku.
Odnosząc te spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy ponownie podkreślić trzeba, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym instytucji postępowania dodatkowego. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w ar. 233 § 2 ord.pod., a więc wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie dowodowe nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
Taka też sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art.121, art.122, art.187 oraz art.210 § 1 pkt 6 ord. pod. Minister Pracy i Polityki Socjalnej wskazując na ich szczególne znaczenie w każdym postępowaniu administracyjnym, nie uzasadnił powyższego stanowiska w oparciu o stan faktyczny rozpoznawanej sprawy naruszając wszystkie wskazane wyżej przepisy ord.pod. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem. Skoro bowiem organ odwoławczy uchylił decyzję na podstawie art.233 § 2 ord. pod. to jednocześnie nie miał podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, przez które Sąd rozumie stwierdzenie organu zawarte na str.2 decyzji z którego wynika, iż argument Strony dotyczący oparcia decyzji na nieprawdziwych danych uważa się za niezasadny. Na str. 3 z kolei decyzji organ drugiej instancji odniósł się merytorycznie do zwolnienia z wpłat na PFRON, na które powoływała się Strona. Skoro decyzja została uchylona do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego to organ odwoławczy nie był uprawniony przesądzać merytorycznej zasadności zarzutów odwołania. Za błędne i nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa, których w dodatku organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie powołał, Sąd uznał stwierdzenie, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, ponieważ PFRON wysyłając zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym powinien liczyć się z tym że Strona może w ostatnim dniu wyznaczonego terminu wypowiedzieć się w sprawie. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym otrzymała 14 sierpnia 2008 r. Do dnia 21 sierpnia 2008 r. nie stawiła się w organie aby zająć stanowisko co do zebranych dowodów, nie przesłała też żadnych wyjaśnień w formie pisemnej. Organ pierwszej instancji wydał decyzje w dniu [...] sierpnia 2008 r. Pismo Strony w sprawie materiału dowodowego wraz z dokumentem potwierdzającym udzielenie pełnomocnictwa, organ pierwszej instancji otrzymał 5 września 2008 r. Nie mógł więc po pierwsze pominąć pełnomocnictwa, które do akt sprawy do chwili wysłania decyzji do Strony, nie zostało złożone a po drugie ostatnim dniem do zajęcia przez Stronę stanowiska w sprawie zebranego materiału dowodowego, był dzień 21 sierpnia 2008 r. Z tych względów niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w przepisach ord. pod. jest stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie.
Kolejnym a w zasadzie głównym uchybieniem zaskarżonej decyzji jest wskazanie w uzasadnieniu, które powinno uzasadniać podjęte w sprawie rozstrzygniecie, zgodnie z wymogami art.210 § 1 pkt 6 ord. pod. powołanie się na okoliczność braku skutecznego doręczenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Rozpatrywanie odwołania od decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego jest po prostu bezprzedmiotowe. Doręczenie, które nie jest skuteczne nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji organ orzekający w sprawie musi z urzędu dokonać ponownego doręczenia decyzji stronie, a prowadzone postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.(art.208 ord.pod.)
Przedstawiając powyższe Sąd uznaje dalsze rozważania co istoty sprawy za bezprzedmiotowe, z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji stanowiącej przedmiot odwołania Strony.
Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając sprawę ponownie będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.