III SA/Wa 1552/05

III SA/Wa 1552/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Dziełak /przewodniczący/
Krystyna Kleiber
Marta Waksmundzka-Karasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Skarżący A. S. wspólnie
z małżonką A. wnieśli do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – dalej: KRUS – w S. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, umorzenie odsetek oraz rozłożenie na raty zaległych wpłat z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, że posiada małe gospodarstwo rolne, nie dające możliwości utrzymania rodziny. Wspomniał także
o powstałym zadłużeniu, a także złym stanie zdrowia. Skarżący oświadczył, że od dwóch lat pracuje na stanowisku inkasenta w Urzędzie Komunalnym w Z., zdobywając w ten sposób środki pozwalające na bieżące utrzymanie i spłatę zadłużenia. W 2003 r. Skarżący podpisał z KRUS umowę ratalną dotyczącą spłaty zaległych składek, ale ciężka choroba żony i konieczność przeprowadzenia operacji nie pozwoliła na utrzymanie ratalnego systemu spłaty zadłużenia. W załączeniu przedstawił zaświadczenia lekarskie dotyczące zarówno jego, jak i małżonki, a także zaświadczenie z Banku Spółdzielczego w K., dotyczące zadłużenia kredytowego Skarżącego.
Po przeprowadzeniu wizytacji w gospodarstwie A. S., Prezes KRUS wydał w dniu [...] marca 2005 r. decyzję Nr [...], w której odmówił skarżącemu umorzenia odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników od drugiego kwartału 1996 r. do czwartego kwartału 2004 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ rentowy wskazał, że przyznanie ulgi
w postaci umorzenia części lub całości zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza w razie znacznego ograniczenia możliwości finansowych płatnika składek, wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych. Powołując się na ustalenia, dokonane w toku przeprowadzonego postępowania, Prezes KRUS stwierdził, że sytuacja bytowa Skarżącego zasadniczo nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie, którzy wywiązują się ze swoich zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem nie istnieje możliwość podjęcia innej decyzji
w przedmiocie umorzenia.
Dalej w decyzji organ podniósł, że jedyną formą ulgi, jaka może być zastosowana w przedmiotowej sprawie jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego pod warunkiem opłacenia kosztów egzekucyjnych oraz spłata istniejącego zadłużenia w formie dogodnego układu ratalnego.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa KRUS
o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, podnosząc, że uzasadnienie wydanej wobec niego decyzji jest dla niego bardzo krzywdzące. Dodał ponadto, że jako płatnik składek ZUS nie korzysta ze świadczeń KRUS. Ponownie odniósł się do kwestii trudnej sytuacji materialnej oraz złego stanu zdrowia, zarówno swojego, jak
i małżonki.
W dniu 4 maja 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – dalej: "u.s.r." Prezes KRUS wydał decyzję Nr [...] utrzymującą
w mocy decyzję z dnia [...] marca 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył dosłownie treść uzasadnienia swojej poprzedniej decyzji, nie odnosząc się w żaden sposób do argumentów wskazanych we wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jednocześnie Prezes KRUS, w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia
[...] lutego 2005 r. o rozłożenie na raty zaległych składek, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego w dniu [...] maja 2005 r. wydał decyzję o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od lutego 1996 r. do kwietnia 2002 r.
Na decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] maja 2005 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której oświadczył, że nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia organu. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że choroba jego małżonki oraz koszty utrzymania córki pochłaniają całe jego dochody.
W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił dotychczasowy bieg postępowania administracyjnego, stwierdzając, że we wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Dalej organ podniósł, że w toku postępowania ustalone zostało, iż żona skarżącego posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,68 ha przeliczeniowego, zaś skarżący posiada ciągnik oraz podstawowy sprzęt towarzyszący, a także samochód osobowy V. z 1991 r., jak również, że rodzina Skarżącego uzyskuje dodatkowy dochód z wykonywanej przez niego zarobkowo pracy na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Z.
W ocenie organu rentowego brak jest podstaw do uznania trudnej sytuacji materialnej Skarżącego, który wraz z rodziną podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu
i korzysta z bezpłatnej opieki lekarskiej, wobec czego nie można było uznać, że ponoszone koszty leczenia przyczyniły się do znacznego pogorszenia jego sytuacji materialnej. Dodatkowo wskazano, że w dniu [...] maja 2005 r. po przedłożeniu przez Skarżącego zaświadczenia o uregulowaniu kosztów egzekucyjnych podjęto decyzję
o rozłożeniu całości zadłużenia na 99 rat.
W efekcie Prezes KRUS, powołując się na treść art. 41a pkt 1 u.s.r., stwierdził, że wniosek Skarżącego rozpoznany został przy uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Wobec powyższego w ocenie organu zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych względów, niż w niej podniesiono.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej: "u.p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe, Sąd rozpoznając sprawę niniejszą w pierwszej kolejności zauważył, że przedmiotem wniesionej przez A S skargi jest decyzja Prezesa KRUS, wydana na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w trybie ponownego rozpoznania sprawy. Przepis ten, będący wyrazem ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu
z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przesłanką do przyjęcia powyższego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia był fakt, że Prezes KRUS, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.r., jest centralnym organem administracji rządowej, a zatem zgodnie z definicją, zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., jest on ministrem w rozumieniu tej ustawy. Ponadto, w związku z treścią art. 36 ust. 3 u.s.r. decyzje wydane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie podlegają zaskarżeniu w trybie, określonym
w tym przepisie, tj. w drodze odwołania do sądu powszechnego, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
Wydając decyzję w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy organ drugiej instancji winien mieć na względzie treść art. 140 k.p.a., który stanowi że w sprawach nieuregulowanych przepisami art. 136 – 139 k.p.a., zawierającymi normy postępowania odwoławczego, odpowiednie zastosowanie do tego postępowania mają przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W konsekwencji uznać należało, że rozpoznając sprawę w drugiej instancji w trybie ponownego jej rozpatrzenia Prezes KRUS miał obowiązek rozpoznać ją na nowo co do istoty i nie mógł ograniczyć się wyłącznie do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym.
Koniecznym warunkiem wydania prawidłowej decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem poprzedzenie jej przeprowadzonym ponownie postępowaniem.
Jak wynika z akt sprawy niniejszej Prezes KRUS takie postępowanie przeprowadził, na co wskazuje Załącznik do wniosku umorzeniowego (karta 110). Wynika z niego m.in., że po złożeniu przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
w jego gospodarstwie przeprowadzona została ponownie wizytacja. W aktach brak jest jednak protokołu z tej wizytacji, na który powołuje się organ w Załączniku, ani innych dokumentów, potwierdzających wnioski z ponownego postępowania. W szczególności za taki dokument Sąd nie uznał formularza wniosku o umorzenie należności, zawierającego opinię Komisji Kwalifikacyjnej (karta 115). Zawiera on bowiem wyłącznie zdawkowe adnotacje dotyczące proponowanego negatywnego rozstrzygnięcia wniosku, pomijając wskazanie jakichkolwiek przesłanek lub innych okoliczności, stwierdzonych w toku postępowania.
Analizując z kolei treść zaskarżonej decyzji Sąd zauważył, że jej uzasadnienie stanowi dosłowne powtórzenie argumentacji, zawartej w decyzji pierwszoninstancyjnej, a zatem również z pominięciem wyników postępowania, przeprowadzonego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem we wniosku wszczynającym to postępowanie Skarżący podniósł nowe argumenty, do których organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się, naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a., wytyczający ogólną normę w zakresie treści uzasadnienia decyzji, wydawanej przez organ administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno bowiem zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Tymczasem jedynym odniesieniem do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w toku postępowania w sprawie mniejszej, jakie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a wcześniej w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, jest lakoniczne stwierdzenie że "sytuacja bytowa (Skarżącego) zasadniczo nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie, którzy wywiązują się ze swoich zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników". Bez znaczenia – w ocenie Sądu – pozostawał fakt szczegółowego odniesienia się przez organ do okoliczności faktycznych sprawy w odpowiedzi na skargę. Obowiązek, nałożony na organ cytowanym powyżej art. 107 § 3 k.p.a., dotyczy bowiem uzasadnienia decyzji, wydanej w toku postępowania administracyjnego i nie może zostać uzupełniony dopiero na etapie postępowania przed sądem.
Sąd zwrócił przy tym uwagę, że decyzja dotycząca umorzenia zaległości
z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, którą na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. może wydawać Prezes KRUS, opiera się na uznaniu administracyjnym, wobec czego na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku
z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95.
Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Kolejnym naruszeniem przepisów, jakie stwierdził Sąd w rozpatrywanej sprawie, było naruszenie przez Prezesa KRUS w toku postępowania, prowadzonego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od tego obowiązku wyłącznie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny takiego odstąpienia obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy (§ 3). Z akt sprawy niniejszej nie wynika, aby zachodziła którakolwiek z powyższych przesłanek. Tymczasem w aktach nie znajduje się żadne potwierdzenie faktu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Skarżącemu zapewniono możliwość wypowiedzenia w zakresie i trybie, wskazanych w cytowanym wyżej art. 10 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że toku przeprowadzonego ponownie postępowania dokonano czynności sprawdzających, w tym ponownej wizytacji w gospodarstwie Skarżącego, Sąd uznał, że niespełnienie przez organ powinności, o której mowa w cytowanym powyżej art. 10 § 1 k.p.a. stanowiło jego naruszenie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiało Skarżącego możliwości zajęcia stanowiska wobec ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia.
Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i § 3
w zw. z art. 127 § 3 i 140 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) u.p.p.s.a. orzekł, jak
w sentencji.