III SA/WA 2182/05

III SA/Wa 2182/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jerzy Płusa /sprawozdawca/
Jolanta Sokołowska /przewodniczący/
Sylwester Golec
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1, nie mogą być wykonane w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. skierowaną do R.O. - Skarżącego w rozpatrywanej sprawie, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwany dalej "Prezesem KRUS", na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r." oraz art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] września 2004 r. o warunkowym umorzeniu 30% odsetek pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości objętej układem ratalnym.
Pismem z dnia 15 lutego 2005 r. zatytułowanym "odwołanie" Skarżący wystąpił o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Prośbę uzasadniał faktem, iż spłacił w układzie ratalnym należność główną, a pozostała do spłacenia kwota to odsetki od tej należności. Dodatkowo podnosił, że jego sytuacja materialna jest bardzo trudna. Wyjaśnił, że pozostaje na utrzymaniu żony, która jest na zasiłku przedemerytalnym od czerwca 2003 r. On sam nigdzie nie pracuje i nie ma możliwości zarobkowych. Od początku lat 90-tych nie prowadzi gospodarstwa rolnego, ze względu na stan zdrowia. Doznał poważnego urazu głowy, który spowodował wstrząśnienie mózgu. Ponadto wskazał, że jego żona też jest chora, a na jej utrzymaniu pozostaje również syn.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes KRUS, traktując powyższe pismo jako wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. umorzył 100 % odsetek w kwocie 3.461,20 zł za okres od II kwartału 1998 r. do IV kwartału 2001 r. pod warunkiem spłaty pozostałego zadłużenia w wysokości 2.734,51 zł do dnia 2 maja 2005 r. W dalszej części sentencji poinformował o możliwości spłaty zaległości w ratach i konieczności złożenia stosownego wniosku w terminie do dnia 2 maja 2005 r. Pouczył również, iż w przypadku niedopełnienia postawionych warunków decyzja o umorzeniu wygaśnie i umorzenie zostanie cofnięte. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS podkreślił, że przy podejmowaniu decyzji została uwzględniona trudna sytuacja materialno-bytowa Skarżącego spowodowana brakiem możliwości zarobkowania oraz sytuacja zdrowotna uniemożliwiająca pracę w gospodarstwie.
W piśmie ( bez daty), która wpłynęło do organu rentowego w dniu 27 kwietnia 2005 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podkreślił, iż sądził, że gdy spłaci należność główną to odsetki zostaną mu umorzone. Skarżący zwrócił się o zaliczenie w poczet należności głównej kwoty 4.224,64 zł wpłaconej przez niego w ratach i umorzenie pozostałej kwoty.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Prezes KRUS decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. podtrzymał swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., powtarzając jej sentencję z tą różnicą, iż zamiast daty 2 maja 2005 r. wskazana została data 24 czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wyjaśnił, że układ ratalny zawarty ze Skarżącym w dniu 23 stycznia 2002 r. został zerwany, co spowodowało zwiększenie istniejącego zadłużenia i o czym Skarżący został poinformowany pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. Wskazał także, że wpłacona w ramach układu ratalnego należność została zaliczona na najstarsze zadłużenie, tj. składki wraz z odsetkami za okres od I kwartału 1996 r. do I kwartału 1998 r., a do spłacenia pozostały jeszcze składki wraz z odsetkami za okres od II kwartału 1998 r. do IV kwartału 2001 r.
Na powyższą decyzję Prezesa KRUS Skarżący pismem z dnia 10 lipca 2005 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie pozostałej części zadłużenia. W uzasadnieniu skargi powołał się na swoją ciężką sytuację materialno-bytową.
W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.
Ocenie Sądu została poddana decyzja w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy.
Jak wynika z treści skargi Skarżący zwrócił się do Sądu o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie pozostałej części zadłużenia. Można więc z tego wnosić, iż oczekuje on od Sądu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w postaci umorzenia tego zadłużenia. W tym miejscu należy więc wyjaśnić Skarżącemu, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Prezes KRUS), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, jak zdaje się tego oczekiwać Skarżący. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r. Nie może natomiast orzekać za organ administracyjny w sposób merytoryczny, przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta sfera działania nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) u.p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących takimi wadami zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które wymagały wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.
Zauważyć należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes KRUS w oparciu o art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. umorzył 100% odsetek w kwocie 3.461,20 zł za okres od II kwartału 1998 r. do IV kwartału 2001 r. pod warunkiem spłaty pozostałej zaległości(...) (podkreśl. Sądu). Analogiczne rozstrzygnięcie zawiera decyzja Prezesa KRUS z dnia [...] czerwca 2005 r. Taki sposób rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w przepisach u.u.s.r. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., będącym materialnoprawną podstawą umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, w tym odsetek, brak jest możliwości uzależnienia umorzenia określonych kwot od jakichkolwiek dodatkowych warunków. Wskazany przepis tego typu rozwiązania nie przewiduje, a zatem organ nie może uzależniać wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od spełnienia przesłanek, których przepisy prawa nie przewidują. Jeżeli w ocenie Prezesa KRUS, wystąpiły przesłanki do umorzenia określonych kwot, wymienione w sposób wyraźny we wskazanym wyżej przepisie - w sprawie Skarżącego tak uznano w zakresie dotyczącym odsetek - to umorzenie tych kwot powinno mieć charakter bezwarunkowy. Wprowadzając zatem nieprzewidziany prawem warunek umorzenia odsetek, Prezes KRUS rażąco naruszył art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., gdyż niejako "uzupełnił" jego normatywną treść o konieczność spełnianie wymogu, którego przepis ten nie przewiduje.
Prezes KRUS wydając decyzję w drugiej instancji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć enumeratywnie wskazanych w art. 138 k.p.a. Sentencja wydanej przez niego decyzji powinna w sposób zwięzły oddawać istotę rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem Prezes KRUS w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to jej sentencja powinna odpowiadać treści tego przepisu. Zbędne jest w takiej sytuacji powtarzanie wszystkich elementów rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, podobnie jak zamieszczanie w tej sentencji treści nie związanej z podjętym rozstrzygnięciem, a dotyczącej informowania o możliwości wszczęcia innego postępowania. Natomiast niedopuszczalne jest w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dokonywanie zmian w elementach rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, co uczynił Prezes KRUS zmieniając wyznaczony termin spłaty pozostałej zaległości, w tym fragmencie sentencji decyzji, który był również wadliwy z innych powodów, omówionych już wcześniej. Stanowi to rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1.
Przy ocenie decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie należy ponadto zwrócić uwagę, iż Skarżący składając wniosek o umorzenie odsetek pozostawał w błędnym przekonaniu, iż spłacił już należność główną, a do spłaty pozostały mu jeszcze tylko odsetki od tej należności, niemniej z dalszej części jego wniosku, co potwierdza również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sposób niewątpliwy wynikało, iż przedmiotem jego żądania jest umorzenie całego jego zadłużenia w stosunku do KRUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Prezes KRUS nie powinien był zatem opierać się na literalnym sformułowaniu zawartym we wniosku Skarżącego, jeżeli z dalszej treści tego wniosku wynikał odmienny od tego sformułowania, rzeczywisty zakres żądania Skarżącego. Jeżeli natomiast miałby mieć wątpliwości, to powinien był zwrócić się do Skarżącego o sprecyzowanie zakresu żądania, podając już na tym etapie postępowania wyjaśnienie, co do charakteru jego zadłużenia, a nie czynić to dopiero na etapie decyzji wydanej w drugiej instancji. O tym, iż Prezes KRUS wiedział, iż Skarżący pozostaje w błędzie, co do elementów składowych swojego zadłużenia, tj. kwoty głównej i odsetek, świadczy wyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji. Prezes KRUS powinien był wydać rozstrzygnięcie kompletne, odnoszące się do całości żądania Skarżącego. Jeśli nie znajdował podstaw do umorzenia jego zadłużenia w całości, powinien był w zakresie nie objętym umorzeniem wydać rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia kwoty głównej. Nie powinien natomiast zmieniać zakresu żądania Skarżącego, gdyż był nim związany, jako że postępowanie zostało wszczęte na wniosek. W takiej sytuacji granice sprawy wytyczało pismo Skarżącego z dnia 15 lutego 2005r. zatytułowane "odwołanie", które Prezes KRUS prawidłowo potraktował jako wniosek o umorzenie, jednakże błędnie zinterpretował zakres tego wniosku, którego istotę Skarżący konsekwentnie powtarzał w toku całego postępowania. Wydane w sprawie decyzje są niekompletne w stosunku do żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie, a zatem nie zawierają rozstrzygnięcia o całości sprawy objętej złożonym wnioskiem.
Oczywiste naruszenie reguł orzekania przez Prezesa KRUS w rozpatrywanej sprawie, jako rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, stanowi podstawę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powyższa wadliwość tych decyzji skutkująca stwierdzeniem ich nieważności, sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd tych zarzutów podniesionych w skardze, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Stwierdzenie nieważności obu decyzji Prezesa KRUS nie oznacza więc, że wniosek Skarżącego o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa KRUS.
Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 u.p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o całości żądań Skarżącego objętych tą sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Przed wydaniem decyzji Prezes Kasy powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.
Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a.