III SA/Wa 2098/05

III SA/Wa 2098/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kot /sprawozdawca/
Dariusz Turek
Jakub Pinkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot (spr.),, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za IV kwartał 2001r. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Z akt sprawy wynika, że pismem z 6 maja 2005 r. A. B. wystąpiła do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z wnioskiem o "umorzenie kwot, którymi ją obciążono", powołując się na wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego i wychowaniem czworga nieletnich dzieci oraz wynikającym z tego brakiem środków finansowych. Podkreśliła, że jej pismo dotyczy odwołania od decyzji Prezesa KRUS z [...] kwietnia 2005 r., wydanej dla S. B., o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników jego żony A. B. za wskazane w tej decyzji okresy rozliczeniowe (IV kwartał 2001 r., IV kwartał 2002 r. oraz II kwartał 2005 r.).
Decyzją z [...] maja 2005 r. Prezes KRUS postanowił umorzyć S. B. należność z tytułu niezapłaconej składki za IV kwartał 2002 r. w kwocie 291,60 zł oraz odmówić umorzenia należności za IV kwartał 2001 r. i II kwartał 2005 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że okoliczności przedstawione we wniosku S. B. dają podstawę do częściowego umorzenia należności.
Pismem z 9 maja 2005 r. A. B. i S. B. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołując się na trudną sytuacje majątkową wnieśli o umorzenie należności za IV kwartał 2001 r. Oświadczyli jednocześnie, że w najbliższych dniach spróbują uregulować należności za II kwartał 2005 r.
Decyzją z [...] czerwca 2005 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) – Prezes KRUS odmówił S. i A. B. umorzenia należności za IV kwartał 2001 r. Uznał bowiem, że okoliczności przedstawione w ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2005 r. "nie dają podstaw do całkowitego umorzenia należności". Dodał, że "w gospodarstwie rolnym nie wystąpiły zdarzenia losowe dające podstawę do umorzenia".
A. B., niezadowolona z rozstrzygnięcia Prezesa KRUS, pismem z 6 lipca 2005 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oświadczyła, że pomimo trudności finansowych wpłaciła należną składkę za II kwartał 2005 r. Nie posiada jednak możliwości uregulowania należności za IV kwartał 2001 r.
Odpowiadając na skargę, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.
I. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd
o umorzeniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. O uprawnieniach
i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie
w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie
do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego – w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją.
II. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, iż odmawiając umorzenia należności za IV kwartał 2001 r., Prezes KRUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia w decyzji II instancji wskazał bowiem przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., natomiast sentencja zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycjom art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Skoro zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, to decyzje wydawane przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej, w trybie przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. w związku z 36 u.u.s.r. są decyzjami administracyjnymi i zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a.,
w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie należy stosować przepisy tej ustawy.
Zauważyć należy, iż stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej
w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie natomiast z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów, pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W świetle wyżej wskazanych unormowań decyzje wydawane przez Prezesa KRUS należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a.
W związku powyższym, rozstrzygnięcie Prezesa KRUS wydane w II instancji powinno odpowiadać dyspozycjom art. 138 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "postanawia się odmówić umorzenia należności za IV kwartał 2001 r." nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do decyzji pierwszoinstancyjnej, tylko odmownie – i to zaledwie w części – rozpoznał "nowy" wniosek o umorzenie należności. Sentencja zawiera zatem rozstrzygniecie co do istoty sprawy. Jeżeli Prezes KRUS zamierzał utrzymać w mocy swoją decyzję z [...] maja 2005 r., to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jeśli natomiast uznał, że nie podziela stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej, to powinien ją uchylić w całości i orzec, co do istoty sprawy – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Powołany w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa KRUS nie koreluje z przywołaną w decyzji podstawą prawną, spełniając tym samym przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
III. Sąd zauważa nadto, iż możliwość umorzenia należności z tytułu składek
na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z jego treścią Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego – na jego wniosek – uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytuły składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części.
Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się
na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń.
Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia.
Przed wydaniem decyzji organ – zgodnie z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy – ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych
w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona
w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany
do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych
w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej.
Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn,
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – zdaniem sądu – nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w ogóle wskazanych wymagań. Organ podejmując zaskarżoną decyzję wyjątkowo lakonicznie odniósł się do argumentacji skarżącej, stwierdzając jedynie, iż "Okoliczności przedstawione w (...) prośbie nie dają podstaw do całkowitego umorzenia należności. Ponadto w gospodarstwie rolnym nie wystąpiły zdarzenia losowe dające podstawę do umorzenia".
W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż organ nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. Podkreślić bowiem należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie ma analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić trzeba, iż rolą uzasadnienia decyzji jest, aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ.
IV. Sąd wskazuje również, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia
i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. Poza tym, takie dwuzdaniowe uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.
V. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 K.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział
w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., zgodnie
z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i w II instancji, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i postępowanie czynią wadliwym.
VI. Nie sposób nie zauważyć jeszcze jednego uchybienia, które mogło doprowadzić Sąd do wniosku, że Prezes KRUS dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z tym także zachodziłaby konieczność stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2005 r. Wniosek o umorzenie należności złożyła bowiem A. B. Jej działanie związane było natomiast z konsekwencjami decyzji Prezesa KRUS wydanej [...] kwietnia 2005 r. dla S. B., o podleganiu A. B. ubezpieczeniu społecznemu rolników za wskazane w tej decyzji okresy.
Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.u.s.r., od decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 – 9, a także w przypadku niewydania decyzji przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zatem decyzja Prezesa KRUS z [...] kwietnia 2005 r. podlega kontroli Sądu Okręgowego Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. – zgodnie z pouczeniem w niej zawartym. Nie podlega natomiast kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skutki tej decyzji mają jednak wpływ na postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia należności składkowych.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes KRUS obowiązany jest zatem do ustalenia, kto jest stroną postępowania umorzeniowego (administracyjnego), a kto jego uczestnikiem, komu przysługuje prawo własności przedmiotowego gospodarstwa rolnego, a także na kim ciąży obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników za A. B. – w świetle przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i Kodeksu postępowania administracyjnego. Kto następnie może występować z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozważenia wymaga także, czy pismo A. B. z 6 maja 2005 r., dotyczące "odwołania się od decyzji [...] z dnia [...] .04.2005 r." – jak wskazano w jego nagłówku, nie powinno być potraktowane jako odwołanie od wskazanej w tym piśmie decyzji Prezesa KRUS.
VII. Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes KRUS w odpowiedzi na skargę próbował – nieco mniej lakonicznie – uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz opisał stan faktyczny sprawy. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Z powodu braku stosownego wniosku, Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego.